郭靖超

黑龍江省政法管理干部學(xué)院，黑龍江　哈爾濱　150080

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權(quán)力清單制度探析

郭靖超

黑龍江省政法管理干部學(xué)院，黑龍江哈爾濱150080

權(quán)力清單制度是指依法將各級(jí)各類(lèi)行政主體所享有的行政權(quán)力分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行明確界定，制成權(quán)力清單予以公布，從而為行政權(quán)力劃定清晰界限的制度。權(quán)力清單制度本質(zhì)上就是要把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使任何行政主體在任何時(shí)候行使任何行政權(quán)力均須于法有據(jù)，公開(kāi)透明，不能肆意妄為?！按_權(quán)”是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，“曬權(quán)”是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要環(huán)節(jié)，“控權(quán)”是權(quán)力清單制度得以順利實(shí)施的重要保障。

權(quán)力清單；確權(quán)；曬權(quán)；控權(quán)

自從中共十八屆三中全會(huì)第一次提出推行權(quán)力清單制度以來(lái)，我國(guó)各地方政府紛紛積極響應(yīng)、迅速行動(dòng)，推進(jìn)速度很快。如今權(quán)力清單制度已經(jīng)成為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、確保政府依法行政過(guò)程中對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的熱點(diǎn)探索和實(shí)踐，在全國(guó)各地取得了許多積極成效，積累了許多重要經(jīng)驗(yàn)。只是制度的構(gòu)建尚在起步階段，還遠(yuǎn)未形成科學(xué)完備的制度體系。而當(dāng)前學(xué)術(shù)理論界對(duì)政府權(quán)力清單問(wèn)題的研究和闡述也還遠(yuǎn)不夠廣泛、深入和系統(tǒng)化。在此背景下，筆者對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行了一些嘗試性的研究與分析，以期對(duì)相關(guān)的理論與實(shí)踐工作有所裨益。

一、權(quán)力清單制度的含義與作用

權(quán)力清單制度是指依法將各級(jí)各類(lèi)行政主體所享有的行政權(quán)力分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行明確界定，制成權(quán)力清單予以公布，從而為行政權(quán)力劃定清晰界限的制度。在該項(xiàng)制度下，行政主體必須嚴(yán)格按照依法制定的權(quán)力清單行使權(quán)力，只有清單中所列的權(quán)力項(xiàng)目相應(yīng)的行政主體才能依法享有，任何行政機(jī)關(guān)不得行使任何清單中所未列的權(quán)力。權(quán)力清單制度是為確保各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)依法行政而進(jìn)行的以“確權(quán)”、“曬權(quán)”、“控權(quán)”為核心內(nèi)容的一次行政權(quán)力革命[1]，本質(zhì)上就是要把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使任何行政主體在任何時(shí)候行使任何行政權(quán)力均須于法有據(jù)，公開(kāi)透明，不能肆意妄為。

權(quán)力清單制度的實(shí)施可以為市場(chǎng)主體及普通民眾的生產(chǎn)、生活提供便利，并推動(dòng)社會(huì)各界對(duì)行政權(quán)力的廣泛監(jiān)督。作為我國(guó)政府行政體制改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵步驟，權(quán)力清單制度非常有利于公眾對(duì)政府的行政行為進(jìn)行強(qiáng)有力的制約與監(jiān)督、從而保證行政權(quán)力的正確合理行使，是我國(guó)進(jìn)行政治體制改革、全面依法治國(guó)、確保政府依法行政的必然選擇。

權(quán)力清單制度必將直接革除曾經(jīng)大量存在的不合理的既得利益。由于過(guò)去權(quán)力界限不清晰、權(quán)力運(yùn)行不公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督不夠有力，使得既得利益者擁有大把機(jī)會(huì)利用手中掌握的權(quán)力進(jìn)行設(shè)租尋租、操控市場(chǎng)，謀取私利。如果權(quán)力清單制度能夠構(gòu)建得科學(xué)完善并得到嚴(yán)格執(zhí)行，行政權(quán)力就沒(méi)辦法在權(quán)力清單所涵蓋的范圍之外隨意延伸，必將大大壓縮腐敗分子的尋租空間，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也將被極大壓縮，以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)自然相應(yīng)減少[2]。

目前，推行權(quán)力清單制度已經(jīng)成為我國(guó)政府進(jìn)行自身改革，政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵途徑和核心任務(wù)。形成科學(xué)完善的權(quán)力清單制度，將有效遏制行政權(quán)力濫用，避免政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的過(guò)度干涉，減輕企業(yè)和公眾的負(fù)擔(dān)，有助于打造有限、有為、高效的陽(yáng)光、法治與服務(wù)型政府，并推動(dòng)社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督，營(yíng)造公平的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。通過(guò)政府行政權(quán)力的減少，恰恰可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)活力的增加，并有利于從根源上消除腐敗。

二、權(quán)力清單制度的實(shí)施

權(quán)力清單制度的實(shí)施主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是“確權(quán)”，即通過(guò)定期梳理政府及其工作部門(mén)的職責(zé)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行明確、調(diào)整，編制、修改權(quán)力清單，包括權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表等；二是“曬權(quán)”，即公開(kāi)權(quán)力清單與權(quán)力運(yùn)行程序；三是“控權(quán)”，即建立健全權(quán)力監(jiān)管制度。

(一)“確權(quán)”是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵

制定權(quán)力清單，即“確權(quán)”，是擺正政府跟市場(chǎng)之間關(guān)系的基礎(chǔ)性工作。我們建設(shè)的是始終是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)才應(yīng)當(dāng)是左右資源配置的決定性因素。而市場(chǎng)需要的是服務(wù)型政府，必須要明確限定政府的權(quán)力界限，把市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，使市場(chǎng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推手，而行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)屬性則是服務(wù)。不做好“確權(quán)”工作，政府權(quán)力的邊界不清晰，權(quán)力的運(yùn)行不規(guī)范，就無(wú)法根本解決政府的越位、錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題，造成政府的事前管控過(guò)多過(guò)死，服務(wù)和事中事后監(jiān)管卻往往不能到位。

編制權(quán)力清單的過(guò)程是一個(gè)明確政府權(quán)限、限定政府職能的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！按_權(quán)”過(guò)程中，必須堅(jiān)決落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，真正推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，真正激發(fā)市場(chǎng)活力。要堅(jiān)持只要是市場(chǎng)有能力解決的問(wèn)題就要交給市場(chǎng)去解決，只要是適宜社會(huì)力量承辦的事項(xiàng)就要讓社會(huì)力量發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只要是基層可以處理的問(wèn)題就依靠基層去處理，這是一項(xiàng)重要原則。要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，有效改變過(guò)去政府管得過(guò)多過(guò)泛的狀況，使該減該放的行政權(quán)力一定要減到位、放到位。權(quán)力同時(shí)意味著責(zé)任，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，要保證行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)力與行使權(quán)力的能力相互匹配，做到“下放有必要、承接有能力”。同時(shí)，要將各部門(mén)中相互交叉重疊的權(quán)力進(jìn)行清理歸并，重新調(diào)整，明確哪些權(quán)力應(yīng)該減掉，哪些則必須保留，把該放的權(quán)力果斷放掉，該管的事情盡力管好。各級(jí)政府部門(mén)減政放權(quán)以后，要把更多的精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)行政立法、行政服務(wù)、行政監(jiān)督上來(lái)，在提供優(yōu)良服務(wù)、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一與公平競(jìng)爭(zhēng)、確保公平正義等方面更好地發(fā)揮作用。

權(quán)力清單必須依法制定，遵循職權(quán)法定原則，并建立全國(guó)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)確保清單里的每項(xiàng)權(quán)力都有法可依，其名稱(chēng)、內(nèi)容、主體都應(yīng)有明確的說(shuō)明。編制權(quán)力清單，不能只是對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行簡(jiǎn)單地羅列目錄，而是要將各級(jí)行政機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行科學(xué)整合，深層次清理，掃除權(quán)力盲區(qū)，規(guī)范行政裁量權(quán)，確保權(quán)力清單的質(zhì)量?！按_權(quán)”過(guò)程中，既要理清權(quán)力的總體情況，又要摸清每一項(xiàng)權(quán)力的具體情況；既要看一項(xiàng)權(quán)力是否合法合規(guī)，又要看其是否合時(shí)合需；既要明確權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容，又要明確權(quán)力運(yùn)行的程序；既要關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，又要關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的效率；既要注重權(quán)力行使，又要注重責(zé)任承擔(dān)[3]。越到基層，越要實(shí)事求是。要廣泛聽(tīng)取基層組織、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。權(quán)力清單的內(nèi)容必須明確具體，不能模糊籠統(tǒng)、含混不清，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策、審批、執(zhí)法、監(jiān)督等各類(lèi)權(quán)力。不僅各項(xiàng)行政權(quán)力的職責(zé)權(quán)限要在清單中明確，各項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、權(quán)力主體、運(yùn)行程序、相應(yīng)責(zé)任也要在清單中明確。要充分運(yùn)用權(quán)力清單，對(duì)政府的各項(xiàng)行政權(quán)力全面、系統(tǒng)、深入、具體地加以規(guī)范，只有這樣才能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。

要建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，根據(jù)法律文件以及行政主體機(jī)構(gòu)職能的變動(dòng)情況，及時(shí)進(jìn)行修改調(diào)整，確保權(quán)力清單既合法又合理，始終保持科學(xué)性、先進(jìn)性。行政權(quán)力的設(shè)立依據(jù)，主要來(lái)自于相關(guān)組織法以及行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等方面的法律規(guī)范。相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注、持續(xù)研判全面深化改革的新形勢(shì)與現(xiàn)行法律法規(guī)的適應(yīng)性、配套性，將不再符合改革形勢(shì)、不再適應(yīng)客觀社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)定依法及時(shí)予以修改或廢止；對(duì)存在立法缺失需要加強(qiáng)監(jiān)管的領(lǐng)域，則須抓緊立法，盡早完善，為權(quán)力清單制度的順利實(shí)施掃除障礙。

同時(shí)，要抓緊建立健全權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)配套制度，完善運(yùn)行程序，按照規(guī)范、透明、高效、便利等原則制定權(quán)力運(yùn)行流程圖，減少權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，縮短辦理時(shí)限，降低辦事成本，實(shí)現(xiàn)全程公示，提高行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)帶來(lái)了電子政務(wù)的日趨普及，今后一定會(huì)給行政權(quán)力運(yùn)行模式帶來(lái)革命性的變化。利用高級(jí)電子政務(wù)系統(tǒng)來(lái)設(shè)定程序，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，提供便捷的“一站式”網(wǎng)上服務(wù)，既可提高行政效率，又可確保權(quán)力行使公平公正、依規(guī)合法。

(二)“曬權(quán)”是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要環(huán)節(jié)

權(quán)力的公開(kāi)透明是對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效管控的前提，所以“曬權(quán)”是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要環(huán)節(jié)。亮出權(quán)力本身就是對(duì)權(quán)力的一種制約，就是警示行使權(quán)力不能任性。不僅要公開(kāi)權(quán)力清單的制定、修改情況，還有權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程、結(jié)果等都應(yīng)當(dāng)正確、及時(shí)地向社會(huì)發(fā)布，以接受社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督。通過(guò)對(duì)政府行政權(quán)力的公開(kāi)，揭開(kāi)其神秘面紗，打破權(quán)力運(yùn)行的封閉性，才能確保政府行政的高效和廉潔[4]。把權(quán)力運(yùn)行大大方方地曬在陽(yáng)光下，擺到公眾眼前，讓每個(gè)公民都清清楚楚地知道政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)提供什么樣的管理和服務(wù)，以什么樣的方式提供管理和服務(wù)，杜絕暗箱操作，有利于消除因信息不對(duì)稱(chēng)造成的權(quán)力尋租空間，強(qiáng)化公務(wù)人員的規(guī)范責(zé)任意識(shí)，從而提升行政效率，便于公眾監(jiān)督，有利于廉政建設(shè)。并且，權(quán)力清單的公布，也有利于促進(jìn)社會(huì)各界共同就社會(huì)生活中哪些事情政府該管、哪些事情政府不該管進(jìn)行廣泛討論，凝聚共識(shí)，努力構(gòu)建更加科學(xué)、更為先進(jìn)的公共決策與民主管理體制。因此，依法“曬權(quán)”應(yīng)當(dāng)是在權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程中對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性要求，凡是不會(huì)涉及到國(guó)家機(jī)密的行政權(quán)力，都應(yīng)屬于強(qiáng)制公開(kāi)范疇。

為使“曬權(quán)”工作順利、有序開(kāi)展，必須有法可依。立法部門(mén)應(yīng)加緊制定《行政公開(kāi)法》，建立健全權(quán)力公開(kāi)的全國(guó)統(tǒng)一立法規(guī)范，使“曬權(quán)”工作做到規(guī)范化、常態(tài)化和流程化。通過(guò)立法，形成依法“曬權(quán)”的嚴(yán)格紀(jì)律。只有在立法層面制定嚴(yán)格、明確、統(tǒng)一的硬性要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上杜絕諸如謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)等各種違反權(quán)力公開(kāi)原則的錯(cuò)誤做法。權(quán)力清單應(yīng)是基礎(chǔ)權(quán)力信息的集合，包括授予該項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、每項(xiàng)權(quán)力的行使主體與行使條件以及具體的權(quán)力運(yùn)行程序等詳細(xì)信息。除涉及國(guó)家機(jī)密的保密事項(xiàng)外，有必要依法公開(kāi)每一項(xiàng)行政權(quán)力的具體信息及其運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果，這就相當(dāng)于公開(kāi)了行政權(quán)力及其運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行結(jié)果的數(shù)據(jù)庫(kù)，極易暴露出行政權(quán)力體系中存在的各種問(wèn)題，極大便利了行政相對(duì)人、輿論監(jiān)督人員、專(zhuān)家學(xué)者等社會(huì)各界人士對(duì)行政權(quán)力現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的觀察分析與監(jiān)督評(píng)價(jià)，從而為不斷優(yōu)化行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)與流程、努力改進(jìn)行政服務(wù)質(zhì)量、提高行政監(jiān)管水平工作提供基本的參考依據(jù)。

(三)“控權(quán)”是權(quán)力清單制度得以順利實(shí)施的重要保障

首先，統(tǒng)一、規(guī)范是確保權(quán)力清單制度嚴(yán)肅性與嚴(yán)格性的基本要求。應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一立法，用全國(guó)上下完全一致的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)權(quán)力清單的編制、公開(kāi)與監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范，而不宜由各地方政府自行設(shè)計(jì)、各自為政。當(dāng)然，地方政府的探索實(shí)踐是中央政府制定政策時(shí)汲取經(jīng)驗(yàn)、拓展思路的重要源泉。前一時(shí)期已經(jīng)有不少地方開(kāi)展試點(diǎn)，積累了許多重要的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。但如果任由各地單打獨(dú)斗、自行摸索，而不在全國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一立法規(guī)范，將會(huì)由于各地方政府所設(shè)定的制度內(nèi)容、運(yùn)行程序、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等各不相同，導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)制度運(yùn)行的混亂。自此之后權(quán)力清單制度的推進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一立法，充分吸收各地有益的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并將其推廣到全國(guó)范圍，形成全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)力清單制度規(guī)范。

其次，權(quán)力清單制度的落實(shí)，需要有堅(jiān)實(shí)的核查監(jiān)督制度作為保障。簡(jiǎn)政放權(quán)和完善監(jiān)管是一個(gè)硬幣的兩面。如果沒(méi)有完善的核查監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制提供有力保障，權(quán)力清單制度不可能真正實(shí)現(xiàn)，而只能成為一紙空文。

一方面，在充分減政放權(quán)、成功轉(zhuǎn)變職能之后，政府更多時(shí)候不再進(jìn)行事前審批，而是轉(zhuǎn)為在事中、事后進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。各級(jí)各部門(mén)必須強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督管理機(jī)制，抓緊建立科學(xué)完善的事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)管事項(xiàng)與監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管程序，推進(jìn)監(jiān)管重心下移，力求使監(jiān)管過(guò)程可操作、可監(jiān)督、可追溯，確保監(jiān)管到位?？梢猿浞掷迷絹?lái)越發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過(guò)對(duì)高級(jí)電子政務(wù)系統(tǒng)的研發(fā)，設(shè)計(jì)一套科學(xué)、實(shí)用的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)、有效監(jiān)控。未來(lái)甚至還可以通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，打造集行政公開(kāi)、行政服務(wù)、行政審批、行政處罰、民意征集、電子監(jiān)察、信用管理、考核評(píng)估等為一體的行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行、信息共享的電子平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)

政府的多級(jí)聯(lián)動(dòng)，既能提高效能、便民惠民，又能做好監(jiān)管。

另一方面，必須完善行政問(wèn)責(zé)制度。一是要落實(shí)管理職責(zé)，必須按照權(quán)責(zé)一致的原則，厘清與每一項(xiàng)職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單；二是要嚴(yán)格按照清單厘定的責(zé)任事項(xiàng)，及時(shí)追責(zé)問(wèn)責(zé)，對(duì)于行政主體的不作為、亂作為等行為堅(jiān)決依法懲辦，絕不姑息。要明晰每一項(xiàng)行政權(quán)力所對(duì)應(yīng)的具體責(zé)任是什么，由誰(shuí)負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題向誰(shuí)追究，并完善追責(zé)程序，公開(kāi)問(wèn)責(zé)過(guò)程，增強(qiáng)追責(zé)問(wèn)責(zé)的可操作性。同時(shí)，還需規(guī)范、靈活、全面地運(yùn)用、強(qiáng)化立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多元監(jiān)督體系，使每一個(gè)公民都能參與管理社會(huì)公共事務(wù)，從而有效彌補(bǔ)政府自我監(jiān)督的不足。

[1]任進(jìn).權(quán)力清單制度迎難而進(jìn)[J].協(xié)商論壇，2014(6).

[2]程文浩，楊詩(shī)哲.國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014(9).

[3]李強(qiáng).權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子[J].求是，2014(4).

[4]楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)[J].中國(guó)焦點(diǎn)，2014(1).

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2095-4379-(2016)30-0066-03

郭靖超(1973-)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，本科，黑龍江省政法管理干部學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研部，副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。