杜可寧

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

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論我國應(yīng)對(duì)氣候變化的法律對(duì)策

杜可寧

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

氣候變化問題已經(jīng)成為世界各國普遍關(guān)注的全球化問題，各國也紛紛嘗試通過法律手段來調(diào)整本國涉及氣候變化領(lǐng)域的相關(guān)問題。目前，我國主要是以大量政策性文件來規(guī)范應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)對(duì)策。我國當(dāng)前法律體系在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上存在著專門性立法缺失、能源領(lǐng)域立法不完善、相關(guān)適應(yīng)性立法缺乏的問題。對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)一部《氣候變化應(yīng)對(duì)法》、盡快出臺(tái)《能源法》并完善相關(guān)能源立法，同時(shí)對(duì)有關(guān)適應(yīng)性立法進(jìn)行進(jìn)一步修訂。在具體的制度構(gòu)建上可以通過借鑒，建立碳排放交易制度以及清潔生產(chǎn)的信息公開制度。

氣候變化；法律體系；《氣候變化應(yīng)對(duì)法》；碳排放

近年來，氣候變化問題已經(jīng)成為世界各國普遍關(guān)注的全球性焦點(diǎn)。氣候變化可能產(chǎn)生的對(duì)人類的不利影響逐漸被人們發(fā)現(xiàn)并重視。我國雖然是一系列國際有關(guān)氣候變化條約的締約國，但從我國目前國內(nèi)法律體系來看，并沒有一部有針對(duì)性的法律文件，甚至有類似文字表述的法律文件都十分罕見，因此，我們有必要適時(shí)對(duì)現(xiàn)有的法律體系進(jìn)行調(diào)整和完善，以實(shí)現(xiàn)通過法律手段有效調(diào)整應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的目的。

一、我國應(yīng)對(duì)氣候變化的法律與政策現(xiàn)狀

目前我國關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)定主要體現(xiàn)在相關(guān)的政策性文件當(dāng)中，其中較為重要的有如《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》、《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2014年度報(bào)告》、《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃2014-2020》，以及由全國人大常務(wù)委員會(huì)通過的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。除此以外，還有很多直接或間接的對(duì)于減緩和適應(yīng)氣候變化產(chǎn)生幫助作用的立法如《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。但是，在相關(guān)的法律法規(guī)中我們卻很難找到一部真正以應(yīng)對(duì)氣候變化為明確立法目的的法律。我國的這種立法模式事實(shí)上對(duì)當(dāng)前氣候變化的應(yīng)對(duì)工作產(chǎn)生了不利影響。

二、我國應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的不足

(一)專門性法律的缺失

在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，雖然有不少法律文件直接或間接對(duì)這一問題作出反應(yīng)，但沒有一部專門性的法律文件始終無法系統(tǒng)的、全面的對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的各種行動(dòng)作出體系性規(guī)劃。在各單行法規(guī)、部門法規(guī)中零散分布的應(yīng)對(duì)措施協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，易產(chǎn)生立法沖突，無法實(shí)現(xiàn)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行全局性指導(dǎo)的目標(biāo)，因此從長遠(yuǎn)來看，出臺(tái)一部《氣候變化應(yīng)對(duì)法》是十分必要的。

(二)能源立法領(lǐng)域的不足

應(yīng)對(duì)氣候變化的重要措施就是減少溫室氣體的排放，因此能源領(lǐng)域立法在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而我國的《能源法》卻一直都未能出臺(tái)，能源領(lǐng)域也就缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)全局的法律文件。而能源相關(guān)的重要立法如《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等雖然事實(shí)上對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用，但同樣沒有在立法目的中進(jìn)行明確表述。

(三)其他適應(yīng)性部門法律的不足

事實(shí)上，我們不僅需要通過立法來減緩污染物以及溫室氣體的排放，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)在出現(xiàn)氣候變化影響后果時(shí)的適應(yīng)能力。這就需要在其他部門法，如《森林法》、《水法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等部門法中增加相應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化的措施，以提高我們整個(gè)法律體系對(duì)于氣候變化的適應(yīng)性。

三、應(yīng)對(duì)氣候變化的完善措施

(一)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的完善

1.制定專門的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》

制定專門的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》對(duì)于我國目前的氣候變化應(yīng)對(duì)工作有著重要的意義，它可以系統(tǒng)的對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)行布局，明確各方的權(quán)利義務(wù)，可以通過法律明確國家應(yīng)對(duì)氣候變化的基本方針、原則、政策，建立完善法律制度，協(xié)調(diào)《大氣污染防治法》、《可再生能源法》等與氣候變化相關(guān)的規(guī)定，形成相對(duì)完整的氣候變化應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系。[1]國外許多國家采取的也是這一立法模式，2008年11月26日英國的《氣候變化法》正式生效。[2]目前，由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所和瑞士聯(lián)邦國際合作與發(fā)展署的雙邊合作項(xiàng)目《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對(duì)法》征求意見稿也已經(jīng)完成了起草。我們可以參考其立法體例，在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定氣候變化應(yīng)對(duì)的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)、氣候變化的減緩措施、適應(yīng)措施、保障措施、監(jiān)督管理、宣傳教育和社會(huì)參與、國際合作、法律責(zé)任等。同時(shí)為了增強(qiáng)立法的可操作性，我認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性的對(duì)交通、建筑、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等具體行業(yè)的應(yīng)對(duì)氣候變化具體措施在該立法中進(jìn)行原則性規(guī)定。

2.加快制定《能源法》并完善相應(yīng)能源領(lǐng)域立法

我們通常認(rèn)為氣候變化是指由于人類活動(dòng)所直接或間接導(dǎo)致的大氣成分的變化。氣候變化所導(dǎo)致的三個(gè)最主要的環(huán)境問題包括全球氣候變暖、酸雨、臭氧層破壞，其中最主要的表現(xiàn)即為全球氣候變暖。[3]從氣候變化的含義中我們可以發(fā)現(xiàn)氣候變化與能源的使用及產(chǎn)生的排放有著密不可分的關(guān)系，而目前最主要的能夠調(diào)整應(yīng)對(duì)氣候變化方面的法律也來自于能源領(lǐng)域立法。因此，我們有必要盡快出臺(tái)《能源法》，將應(yīng)對(duì)氣候變化的立法目的加入其中，但是很可惜的是，目前清華大學(xué)能源法專家建議稿和中華人民共和國能源法草案均沒有[1]將氣候變化納入其立法目的。在《能源法》的立法過程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮將能源安全、環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化、保障能源安全和保護(hù)環(huán)境并重。[4]同時(shí)，在《可再生能源法》等其他相關(guān)的能源領(lǐng)域立法中也應(yīng)當(dāng)將應(yīng)對(duì)氣候變化作為貫穿其中的立法理念，并在相應(yīng)的具體制度設(shè)計(jì)中進(jìn)行落實(shí)，提高應(yīng)對(duì)氣候變化理念在各能源利用和開發(fā)領(lǐng)域中的適應(yīng)性。另外對(duì)于涉及能源的具體行業(yè)規(guī)范準(zhǔn)則，也應(yīng)當(dāng)注意及時(shí)的修訂使之與低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化的理念相契合。

3.完善《森林法》、《水法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等適應(yīng)性立法

2013年，我國出臺(tái)了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，明確提出我們不僅要減少溫室氣體排放，也要采取積極主動(dòng)的適應(yīng)行動(dòng)，減輕氣候變化對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的不利影響。具體到我國的立法體系中，從自然要素的角度來看，我認(rèn)為其中對(duì)《森林法》和《水法》的修訂顯得尤為重要。首先，森林具有凈化空氣、吸附大量污染物的作用，是改善大氣質(zhì)量，減緩氣候變化對(duì)人類造成影響的重要自然要素。但我國的《森林法》已不能完全適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的客觀需要。在現(xiàn)行的《森林法》中，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化具有重要意義的可持續(xù)發(fā)展理念并未充分貫徹其中，我們應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)森林相關(guān)立法的基礎(chǔ)理論，在現(xiàn)行的法律構(gòu)架基礎(chǔ)之上，補(bǔ)充與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的法律制度，著力鞏固森林生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化的法律基礎(chǔ)。

氣候變化對(duì)水資源的影響也十分明顯，氣候變化導(dǎo)致的冰川融化問題，導(dǎo)致的洪澇和干旱問題等，都直接影響到我國水資源的開發(fā)及保護(hù)。我們應(yīng)當(dāng)在水資源包括的相關(guān)立法中提高其應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。一方面，加強(qiáng)水資源管理，促進(jìn)中國水資源持續(xù)開發(fā)與利用；另一方面是不斷降低水資源系統(tǒng)受到氣候變化影響的脆弱性，使其適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)。[5]

最后，我認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在其中補(bǔ)充對(duì)氣候變化而造成的各類自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)措施。如冰川融化可能造成的部分地區(qū)被淹沒，水資源長期短缺等問題。這些問題并非離遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)生活，我們應(yīng)當(dāng)保持長遠(yuǎn)的預(yù)警眼光。

(二)應(yīng)對(duì)氣候變化具體制度的建立

應(yīng)對(duì)氣候變化不僅要在宏觀上實(shí)現(xiàn)法律體系的完善，同時(shí)更需要具體的制度來落實(shí)。我國目前應(yīng)對(duì)氣候變化的制度建設(shè)仍有值得完善的地方。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家，豐富和完善我國的法律制度，使得我國應(yīng)對(duì)氣候變化的具體法律措施更具活力和可操作性。

1.碳排放貿(mào)易制度的建立

《氣候變化框架公約》與《京都議定書》是國際社會(huì)為保護(hù)全球氣候系統(tǒng)所取得的最重要的法律成果，其中碳排放貿(mào)易作為《京都議定書》的核心，也催生了各成員國之間一種新型的市場交易——碳交易。[6]我國目前在碳排放交易方面的發(fā)展同樣迅速，全國各地建立了不少環(huán)境交易所。但總的來說，我國目前的有關(guān)碳貿(mào)易市場機(jī)制還有許多不成熟之處，十分需要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)碳貿(mào)易市場中的各種問題作出明確的調(diào)整，如在碳貿(mào)易市場中的主體關(guān)系，各主體的法律責(zé)任，以及相關(guān)的糾紛解決機(jī)制等。另外，我國的碳排放交易制度應(yīng)當(dāng)確定明確的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，我認(rèn)為鑒于碳排放問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，明確其統(tǒng)一行使的監(jiān)督管理職能。通過法律完善我國碳排放交易制度不僅有助于我國國內(nèi)碳排放的控制，同時(shí)也有助于我國參與到國際碳排放交易的市場體系中去，并在其中獲得更多的話語權(quán)。

2.清潔生產(chǎn)的信息公開制度的建立

為了應(yīng)對(duì)氣候變化，從源頭控制污染物排放，如何有效的控制企業(yè)的排污行為成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。美國國家環(huán)保局根據(jù)《緊急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法》建立了“有毒物質(zhì)排放清單”制度，每年公布一次有關(guān)有毒污染物排放的情況。[7]我國的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中也有“在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)”的規(guī)定。我認(rèn)為，實(shí)行清潔生產(chǎn)的信息公開制度可以擴(kuò)大企業(yè)排污行為的監(jiān)督主體，出于對(duì)自身聲譽(yù)的考慮，企業(yè)也會(huì)增強(qiáng)其自律性，在一定程度上提高了其改善生產(chǎn)技術(shù)、控制污染排放的積極性。另外，這種信息公開制度也成為保障公民環(huán)境知情權(quán)的重要內(nèi)容。我國目前的立法采用的是“可以”的態(tài)度，我認(rèn)為這是不夠的，我們應(yīng)當(dāng)將清潔生產(chǎn)的信息公開制度作為一項(xiàng)固定的長久有效的制度加以發(fā)展，做到應(yīng)當(dāng)定期公布污染物的排放情況，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督清潔生產(chǎn)的作用。

[1]湯釗.我國應(yīng)對(duì)氣候變化法律對(duì)策研究[D].浙江大學(xué)，2012.

[2]宋錫祥，高大力.論英國<氣候變化法>及對(duì)我國的啟示[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(2).

[3]劉曉靖.中國應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制之建立——以美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)為鑒[D].中國海洋大學(xué)，2011.

[4]辛超.論中國能源法的立法和完善[D].山東大學(xué)，2012.

[5]曾文革，毛媛媛.中國適應(yīng)氣候變化的法律對(duì)策[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(1).

[6]張勇，李煒.應(yīng)對(duì)氣候變化的碳交易法律制度研究[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2010(3).

[7]李培祥.中國應(yīng)對(duì)氣候變化的法律對(duì)策[D].西南政法大學(xué)，2009.

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A

杜可寧(1992-)，女，漢族，河北石家莊人，河北地質(zhì)大學(xué)，研究生在讀，研究方向：自然資源保護(hù)法學(xué)。