孫恩靜

江南大學法學院，江蘇　無錫　214122

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我國農(nóng)地入市的現(xiàn)狀與思考

孫恩靜

江南大學法學院，江蘇無錫214122

摘要：為了適應我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家決定“土地入市”改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。但是由于現(xiàn)行法律的限制，特別是上位法《土地管理法》為核心的土地管理法律體系，嚴格限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地入市的進程。本文從農(nóng)地權(quán)屬、保護農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，對農(nóng)地入市改革現(xiàn)狀進行了分析，并提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；農(nóng)地入市；收益分配

一、農(nóng)地入市的內(nèi)涵

土地問題，是關(guān)系到國計民生良好運行重要環(huán)節(jié)，也是中國城市化進程中的核心問題。我國《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。按照法條的規(guī)定，我國現(xiàn)行的農(nóng)地入市是一種間接的入市形式，即只有國有性質(zhì)的土地才能進入土地交易市場。在我國社會主義土地公有制的情況下，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)村建設(shè)用地，有且只有唯一一條合法途徑，就是只能通過國家征用或征收，變農(nóng)村集體土地為國家所有。隨后，國家以掛招拍的形式將土地使用權(quán)有償出讓給土地使用者。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，以市場為核心的資源配資是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，間接的農(nóng)地入市已經(jīng)不符合建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的要求。因此，在2013年11月國家公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)，決定中提到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。其中，《決定》中提到的可以進入土地交易市場的是僅指“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的使用權(quán)，對于農(nóng)村集體所有的其他類型的土地不應當包括在入市范圍之內(nèi)。

2015年2月27日，全國33個擬允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點出爐，成為社會關(guān)注的熱點。農(nóng)地入市試點需周詳考量，比如農(nóng)地入市的意義是什么？農(nóng)地入市將會遇到哪些障礙？地方政府如何定位？與農(nóng)地入市配套的相關(guān)法律制度如何規(guī)定等？這些問題但如不能妥善解決，將影響農(nóng)地入市進程。

二、農(nóng)地入市的意義

(一)明晰土地產(chǎn)權(quán)，確認交易主體

在社會主義公有制的情況下，我國《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。一方面，集體所有的土地想要入市必須經(jīng)過政府的征收才能出讓，與此而言，農(nóng)民對集體土地沒有處分權(quán)，也就是說農(nóng)民沒有土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)即土地使用權(quán)，土地所有權(quán)歸集體所有，形成了使用權(quán)和所有權(quán)兩權(quán)分離的局面，根據(jù)民法理論，兩權(quán)分離易導致權(quán)屬關(guān)系不明。另一方面，一旦集體所有土地被征收后再轉(zhuǎn)讓，就會涉及到交易主體的問題，加之我國農(nóng)村集的多層次性，使得交易主體權(quán)屬不明，不利于土地交易關(guān)系的發(fā)生。針對上述情況，實行農(nóng)村土地直接入市，有利于建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度。首先，農(nóng)村土地直接入市，中間不需要經(jīng)過國有土地征用、征收，也即農(nóng)民獲得了對經(jīng)營性建設(shè)用地的處分權(quán)，獲得財產(chǎn)收益，從房地產(chǎn)法上來說，也就是確認了土地產(chǎn)權(quán)。其次，農(nóng)民直接以交易主體的身份與開發(fā)商進行交易，明確了市場交易中的主體，有利于推動農(nóng)村土地市場交易的發(fā)展。

(二)提高土地資源利用效率

市場是資源配置的有效方式。根據(jù)《土地管理法》，我國目前實行的是土地雙軌制，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地通過兩種方式完成土地供應，集體土地只有通過國有化掛招拍轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地以后，才能流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易。土地雙軌制對降低公益性項目成本、維護公共利益起到一定作用。農(nóng)地入市涉及農(nóng)民、地方政府與受讓者三個利益主體。理論上地方政府不應成為利益主體，但就現(xiàn)實而言，地方政府往往成為受益最大的一方。然而，由于集體土地出讓帶來的巨大增值利益，地方政府一方面征用土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，另一方面出讓這些土地的使用權(quán)，作為農(nóng)民與開發(fā)商之間的中間者享受了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的大多數(shù)增值收益，容易發(fā)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。為了繼續(xù)獲得巨大利益，地方政府便會濫用權(quán)力，導致經(jīng)營性建設(shè)用地土地資源分配不均，土地資源利用效率低下。農(nóng)村土地直接入市，涉及交易的兩方主體受市場規(guī)律的調(diào)節(jié)，市場的公平性和公開性優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。實現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地的直接對接，解決了土地征用帶來的資源配置效率低下的問題，提高了土地資源利用效率。

(三)保護農(nóng)民的權(quán)益

農(nóng)地入市實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，能夠從源頭解決農(nóng)民利益受損的收益分配格局，保護農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)地入市改變了原有的土地交易模式，實現(xiàn)農(nóng)民與土地需求方直接交易形式，體現(xiàn)了《決定》中“同等入市、同價同權(quán)“的原則，有效轉(zhuǎn)變以往的土地收益被地方政府和開發(fā)商占有的局面，確保了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得到了充分的實現(xiàn)。同時，實現(xiàn)直接入市，也確定了農(nóng)民對經(jīng)營性建設(shè)用地處分權(quán)的土地權(quán)屬關(guān)系。對于保護農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權(quán)益，減少建設(shè)用地隱形市場起著積極的作用。

三、農(nóng)地入市的障礙

(一)缺乏相關(guān)法律規(guī)定

在《決定》中體現(xiàn)了國家政策計劃農(nóng)地入市，但是并沒有與之配套的法律輔助施行，在各地也只是進行著農(nóng)地入市的試點改革?！稕Q定》中提到的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”在法律上如何界定，也是目前法律需要解決的問題。我國現(xiàn)行法律法規(guī)仍將農(nóng)村集體建設(shè)用地嚴格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用的范圍，農(nóng)村集體所有土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。其中“農(nóng)村集體所有土地”包括著“經(jīng)營性建設(shè)用地”?？梢娨浴锻恋毓芾矸ā窞楹诵牡耐恋毓芾矸审w系對農(nóng)村集體建設(shè)用地有著明確的限制。雖然很多地方對農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場進行了大膽的嘗試和探索，但是我國對“農(nóng)地入市”還未以法律明文規(guī)定來認可。同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場活躍。法律并沒有對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位作出明確規(guī)定。如果沒有相關(guān)的法律規(guī)定，直接進行農(nóng)地入市可能會造成農(nóng)民的利益無法得到實實在在的保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)讓法律保障不足，容易使得農(nóng)村集體或農(nóng)民對待相關(guān)問題陷入困境。

(二)收益分配問題突出

收益分配是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的有力保障。收益由誰分配？如何來分配收益？是農(nóng)地入市亟待解決的問題。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地需要經(jīng)政府國有化后進入國家一級市場流轉(zhuǎn)，政府按照第47條之規(guī)定對被征收的農(nóng)民進行補償，在土地流轉(zhuǎn)過程中便會有巨大的增值收益。在農(nóng)村集體土地被國有化后政府轉(zhuǎn)而成為交易市場中的主體，掌握著當?shù)乇徽魇胀恋氐氖找?。進行補償時，農(nóng)民或者集體組織作為被征收者所拿到的補償只是一塊“蛋糕”中很小的一部分，剩下的“大蛋糕”很容易被當?shù)卣烷_發(fā)商分享，造成收益分配不均。在巨大的利益驅(qū)動下，農(nóng)民和集體組織為了能夠獲得更多的收益，便會私自進行土地的轉(zhuǎn)讓和出租，“隱形市場”便會蔚然成風。在實踐中，農(nóng)民和集體組織由于受土地出讓利益的驅(qū)使，在隱形市場中通過惡性競爭出租、轉(zhuǎn)讓等方式低價流轉(zhuǎn)土地，也會導致土地市場的惡性競爭和無序競爭。

四、農(nóng)地入市的思考和建議

(一)修改完善相關(guān)法律制度和政策

國家雖然出臺了《決定》明確表示“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”可以直接進入一級市場，但是并沒有完善農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的配套立法?！锻恋毓芾矸ā?、《房地產(chǎn)管理法》等對農(nóng)村集體土地的規(guī)定依然定義為土地雙軌制，并且與國家擬推行的“土地入市”制度存在某種矛盾，《決定》中“同地、同價、同權(quán)”原則并沒有在法律中得到體現(xiàn)?？梢姮F(xiàn)行法律的滯后性使得農(nóng)地入市直接面臨著法律障礙。筆者認為，應將《土地管理法》中第63條進行修改和完善，修改“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”為“合法取得的符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以進行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押?！蓖瑫r，盡管某些部分試點制定了關(guān)于農(nóng)地入市的地方性法規(guī)和規(guī)章，但是相較于《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律而言效力等級普遍偏低。需明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標交易的合法性，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易程序細則、收儲制度、交易登記備案制度和交易收益分配細則等，都需要需要具有普適性、科學性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的全國性立法對“農(nóng)地入市”流轉(zhuǎn)進行具體規(guī)范。

(二)建立土地市場交易平臺

農(nóng)村集體所有土地流轉(zhuǎn)形成的“隱形市場”帶來的無序競爭，一方面是由于當?shù)卣畽?quán)力尋租帶來的影響，一方面也是因為在土地交易市場中沒有統(tǒng)一的交易平臺。2014年底，國家在全國啟動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，但是在不同的改革試點卻出現(xiàn)土地市場交易中同等條件的土地價格不同的現(xiàn)象。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)往往十分復雜：采取掛招拍還是協(xié)議出讓、土地流轉(zhuǎn)價格如何向社會公開、入市收益分配如何監(jiān)管等，都需要一個具有專業(yè)性、權(quán)威性的交易平臺執(zhí)行和監(jiān)督。筆者認為，土地市場交易平臺應該由中立的中介機構(gòu)來運行。中立的中介機構(gòu)作為交易平臺提供方只收取必要的手續(xù)費用，有對交易市場負責監(jiān)管等義務。一方面，中立的機構(gòu)避免當?shù)卣深A農(nóng)地入市的流轉(zhuǎn)，另一方面因為其中立而增加交易市場的可信度，有利于推動農(nóng)地入市的進程。

五、結(jié)語

農(nóng)村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通過改革“賦權(quán)還能”，將“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)盤活，不僅關(guān)系著農(nóng)民的收入，更關(guān)系著中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的未來。只要農(nóng)地入市改革能設(shè)身處地考慮農(nóng)民感受，讓農(nóng)民獲得實實在在的好處，就能贏得絕大多數(shù)農(nóng)民的擁護和支持，這是農(nóng)地改革的出發(fā)點和落腳點。

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中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0032-03

作者簡介：孫恩靜(1993-)，男，漢族，安徽六安人，江南大學法學院，本科，研究方向：民商法。