李田田

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽　合肥　230601

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淺談我國選舉制度的改革和完善

李田田

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601

摘要：選舉制度是我國政治民主的重要組成部分，主要包括選舉的基本原則、選舉權(quán)利的確定、選舉組織、選舉程序等。結(jié)合我國當(dāng)前的選舉模式中存在的問題進行了相關(guān)了解，并在此基礎(chǔ)上提出幾點發(fā)展和完善措施。

關(guān)鍵詞：選舉制度；選舉的基本原則；選舉權(quán)利；選舉組織；選舉程序

一、選舉制度的基本原則

(一)選舉權(quán)的普遍性原則

根據(jù)我國《憲法》第34條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的除外?！币虼?，可以看出我國的選舉權(quán)與被選舉權(quán)的普及，與資本主義國家相比具有無法比擬的優(yōu)越性。另外，我國選舉權(quán)的主體范圍也是很廣泛的，除了對特定主體予以限制之外，比如精神病患者或者被羈押、正在接受偵查、起訴審判的人，經(jīng)人民法院或人民檢察院決定，在羈押期間停止選舉的權(quán)利之外，任何人都不得干涉公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

(二)直接選舉和間接選舉并用

《選舉法》第2條規(guī)定：“全國人民代表大會代表省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉?！?/p>

由此可見我國選舉制度并不是特別完善，加上經(jīng)濟發(fā)展程度未達到直接選舉的程度，在國家機關(guān)組成人員的選舉上只存在間接選舉。因此，我們采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式。我國縣級以下人大代表直接選舉產(chǎn)生，縣級以上采用間接選舉的方式。隨著人們受教育程度的提高，民主與法治意識不斷增強，直接選舉的范圍還會進一步增強，充分發(fā)展到國家機關(guān)組成人員也由選民直接選舉產(chǎn)生。

通過直接選舉，有利于選出真正代表民意的人，能夠有效制約間接選舉可能滋生的腐敗問題。在直接選舉下，選民可以自由表達意志，把自己的民主權(quán)利發(fā)揮到最大化。鑒于我國基本國情的限制條件，我們目前仍舊采取二者相結(jié)合的方式。

(三)差額選舉原則

我國各級人大代表的選舉都采用差額選舉原則。指的是候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額的選舉，只是在差額比例上有所不同。在直接選舉的區(qū)域，候選人的名額應(yīng)多于應(yīng)選代表。它的作用在于一方面給予選民可選擇的余地，選民的意志可以在選舉中得到充分的表達；另一方面，對于候選人來說，加大了競爭程度。不僅起到尊重選民自由選舉的權(quán)利，同時也有利于選民選出高質(zhì)量的候選人。

差額選舉應(yīng)當(dāng)適度，差額選舉的人數(shù)也應(yīng)當(dāng)是適度的，原因在于候選人過多的話，很可能造成選舉失敗。由于選票過于分散，導(dǎo)致候選人達不到規(guī)定的選舉票數(shù)，從而導(dǎo)致選舉持續(xù)時間長，影響選舉正常進度。

(四)選舉權(quán)與被選舉權(quán)的平等性

選舉權(quán)的平等不僅在于選民權(quán)利和地位的平等，而且每人每票的價值平等。選舉權(quán)的平等是民主平等的前提，是法律面前人人平等的具體體現(xiàn)。但二者并不是絕對的平等。它主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對少數(shù)民族的特殊規(guī)定，少數(shù)民族人口僅占全國人口8%左右。如果全國及各級地方人大平等分配代表名額，很顯然對少數(shù)民族而言，很難平等參與民主選舉。因此，我國《選舉法》規(guī)定，人口特少的少數(shù)民族至少應(yīng)有一名全國人大代表。另外，我國軍隊代表情況，目前有兩百多萬軍隊，在全國人大有268名代表，越占全國總?cè)藬?shù)的9%，這種不平等是由軍隊在全國政治生活中的特殊地位決定的。這種做法是符合我國國情和實際需要的。

(五)無記名投票原則

無記名投票，也稱秘密投票，是指選民在投票時只需要在候選人名單里選出自己認為合適的候選人，通常是以規(guī)定的相應(yīng)符號表達同意或者不同意，不署名，填寫完之后自己投入選票信箱。完整的不記名投票方式包括選民不署名、只標明選擇意愿和親自投票三個權(quán)利，使選民意愿不受任何外來干涉和影響，他人也無法知悉選民的選擇結(jié)果。全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法。①

無記名投票有利于選民在不受任何干涉的情況下選出自己中意的代表，無記名投票原則的實行實際上提高了選舉制度的民主性，是尊重選民意志的重要保障。為了照顧選民如果是文盲或者因殘疾不能寫選票的，可以委托他信任的人代寫。②選民如果在投票期間外出，經(jīng)選舉委員會同意，可以書面委托其他選民代為投票。③

(六)選舉的物質(zhì)保障和法律保障原則

我國選舉制度為了保障民主性，使得每位選民能夠參加選舉，表達意愿，選舉法對選民行使選舉權(quán)作出了物質(zhì)上和法律上的保障。物質(zhì)保障方面，我國《選舉法》第8條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的選舉經(jīng)費，由國庫開支”。選舉經(jīng)費包括選舉組織經(jīng)費、競選經(jīng)費和投票費用等。一般來說選舉組織經(jīng)費和競選經(jīng)費由國家支付，從而保證選舉的順利進行。

在法律保障方面，法律保障制度的建立是必然的，從而使選舉能夠公開、公正、合法的進行。保障選民選出自己支持的候選人，是人民多數(shù)意志得到正真的反映。我國《選舉法》第52條在法律保障上作出了規(guī)定。

二、我國選舉制度存在的問題

在選舉制度的基本原則方面，我國憲法已經(jīng)做了相當(dāng)完善的規(guī)定。絕大多數(shù)問題都是可以直接適用憲法的規(guī)定來解決。我國選舉制度在于解決組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限范圍及行使權(quán)力程序。從立法成本和低檔需要來看，不管中央還是地方都需要適當(dāng)?shù)牧⒎ǚ謾?quán)，各地應(yīng)當(dāng)在中央立法規(guī)定的基本組織框架下根據(jù)地方特色自行規(guī)定。④

(一)人大代表的結(jié)構(gòu)和組成方面

人大代表的來源應(yīng)當(dāng)“保質(zhì)”、“保量”。在“質(zhì)”方面，應(yīng)當(dāng)注重代表的受教育程度，因為文化水平從側(cè)面上能夠較充分的反映出代表的綜合素質(zhì)；在“量”方面，指的是人大代表的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，能夠充分照顧到各行各業(yè)的民眾需求，充分反映民意。據(jù)調(diào)查顯示，人大代表總體文化程度高于中國公民平均文化程度。1982年第三次人口普查時，大專以上學(xué)歷的有604萬人，占全國總?cè)丝诘?.6%；1994年第四次人口普查時，大專以上學(xué)歷的有1576萬人以上，占全國總?cè)丝诘?.4%；2000年第五次人口普查時，大專以上學(xué)歷的有4571萬人以上，占全國總?cè)丝诘?.6%；截止到2013年，全國人口變動情況抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，抽樣比例為0.0822%，全國大專以上學(xué)歷為117925萬人。

(二)代表候選人的提名和與選民見面上的缺陷

選舉法規(guī)定，全國和地方各級人大代表候選人按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生。提名人大代表候選人的主體選民或代表、各政黨和各人民團體兩類，其中選民或代表10人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人；各政黨或各人民團體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人。代表候選人的提名環(huán)節(jié)至關(guān)重要，能否選出代表民意的代表候選人關(guān)鍵在于提名環(huán)節(jié)做好把關(guān)。若代表候選人提名過程如果被操縱，公民的選舉權(quán)利將遭侵害，選舉結(jié)果在很大程度上被控制。⑤在選舉實踐中存在一系列的違法行為，對于候選人提名只提領(lǐng)導(dǎo)，一般公民當(dāng)選的幾率很小。

代表候選人與選民會面上存在雙方了解不足甚至一無所知，由于候選人與選民缺乏良性互動，使得代表對選民的需求也難以知曉并反饋，同時選民對代表不了解，在投票選舉中出現(xiàn)很“隨意”的選舉行為，使得選票在一定程度上喪失了應(yīng)有的意義。代表候選人與選民見面制度無疑為當(dāng)前直接選舉中存在的問題提供了一個切實可行的解決方案，對于選民來說，選民的主動參與意識不斷增強，迫切需要通過政治參與來實現(xiàn)自身利益；對于代表候選人來說，當(dāng)選代表的有限作用易使選民對選舉喪失信心，為了改變?nèi)嗣駥Υ怼氨頉Q機器”的形象，為了調(diào)動選民選舉積極性，代表候選人也迫切需要展示自己，重新贏得選民的信任。⑥

(三)選舉程序存在諸多不合理之處

由于我國采用的是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，因此負責(zé)選舉工作的機構(gòu)也不相同。主要是各級人大常委會和選舉委員會兩種形式。然而我國選舉組織法律地位沒有專門法律作出相關(guān)規(guī)定，比如選舉委員會除了主持選舉工作外還享有哪些權(quán)利，法律缺乏具體規(guī)范；其次選舉組織是如何產(chǎn)生、組成，是否應(yīng)該中立和回避等都缺乏規(guī)范；其成員的人數(shù)、任職資格也沒有法律規(guī)定。⑦另外，關(guān)于選區(qū)劃分上也存在諸多不足，選區(qū)劃分較為隨意。雖然我國《選舉法》明確規(guī)定選區(qū)劃分可以按照居住狀況劃分，也可以按照生產(chǎn)單位、生活單位或者事業(yè)單位劃分。但在實際劃分選區(qū)時，往往為了照顧某些人當(dāng)選，使得選區(qū)劃分“馬虎”，并沒有考慮到當(dāng)?shù)鼐用袷欠窦{入選區(qū)之內(nèi)，通常導(dǎo)致選出來的代表并不是民意的“代言人”。

三、關(guān)于完善我國人大代表選舉制度的建議

(一)逐步擴大差額選舉的范圍和層次，取消等額選舉

由于等額選舉存在諸多弊端，容易造成選民對選舉的抵觸心理，導(dǎo)致民眾政治冷漠，因此，差額選舉要真正落實，就必須提高候選人的資格條件。但是，我國《選舉法》僅規(guī)定了選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件，并未對候選人的資格作特別規(guī)定。但人大代表是選民選舉出來代表選民意志的，他們代表了選民的意志和利益。因此，對于候選人的選舉條件應(yīng)當(dāng)更加嚴苛，從而更好地落實差額選舉。

另外，完善選舉的信息公開透明體制，只有讓權(quán)力在陽光下運行，才不容易滋生腐敗。2003年，轟動一時的梁某“雙規(guī)”事件鬧的沸沸揚揚。盡管梁某的當(dāng)選在法律程序上沒有問題，但從另外一個角度看，人民代表大會審議決定重大事項的過程雖然是公開的，但選舉過程相對保密。如果將候選人的情況在相關(guān)媒體上公布，聽取群眾意見和建議，接受群眾監(jiān)督，那么就不會造成梁某當(dāng)選的這一“鬧劇”。⑧

(二)選舉程序的完善

從我國法治實踐過程來看，我國選舉制度依然存在政策性較強，法制化程度不足，選舉程序不透明、不規(guī)范，甚至人為操作，難以實現(xiàn)選舉的意義。因此有必要健全和完善選舉程序，推進人民代表大會選舉工作的規(guī)范化、秩序化。根據(jù)《選舉法》和《直接選舉法的若干規(guī)定》規(guī)定人大代表選舉程序的順序，針對選舉中存在的問題，提出以下相關(guān)建議：

1.選舉組織

規(guī)范選舉程序首先應(yīng)對選舉委員會的設(shè)立和組成人員方面以立法方式進行規(guī)定。選舉委員會是指縣鄉(xiāng)級人大代表選舉委員會，是我國縣鄉(xiāng)人大代表選舉的法定主持機構(gòu)，決定代表選舉的具體進程。但我國相關(guān)法律并未明確規(guī)定選舉委員會設(shè)立的時間、組成人員的人數(shù)以及人資格等。⑨

2.選區(qū)劃分

劃分選區(qū)，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時應(yīng)采用一個標準，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)。⑩

3.選民登記

選民登記是公民參加選舉的必要途徑。由于改革開放之后，市場經(jīng)濟充分發(fā)展，使得人口流動量增加，選民登記和選舉工作變得更加困難，必然存在登記不準確現(xiàn)象。我國選民登記，大多數(shù)是由組織按戶“登記選民”。另外，人戶分離現(xiàn)象很普遍，也給登記工作帶來很大難度，遺漏現(xiàn)象難以避免，實際上違背了選舉制度普遍性、平等性原則的。

因此，《選舉法》應(yīng)當(dāng)在選民登記方面做出更加具體的規(guī)定，完善選民登記程序，對選身份、戶口地登記應(yīng)當(dāng)做出更加具體靈活的規(guī)定。

4.候選人競選

為了解決候選人與選民缺乏了解，增進雙方互動，有必要安排選民與候選人見面，同時應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家候選人競選方式，候選人通過發(fā)表演講，化被動為主動，讓更多的選民了解自己，告知選民自己的政見等，從而更容易贏得選民支持。由此以來就解決了候選人一旦被確定之后，處在一個被動的局面。但是競選要合理控制，限制在候選人內(nèi)競選，防止出現(xiàn)“拉幫結(jié)派”現(xiàn)象，同時要嚴格控制經(jīng)費，以防賄賂選民現(xiàn)象。對于出現(xiàn)違法參加競選的，一律不得參加選舉。

選舉委員會和人大主席團也應(yīng)該積極的向選民或本級人大代表介紹代表候選人的情況，選舉委員會組織安排代表候選人與選民見面，回答選民問題，切不可將這一過程流于形式。

(三)選舉權(quán)利監(jiān)督和懲罰制度的完善

1.加強基層選舉工作的監(jiān)督機制

為了保障選舉權(quán)利的順利實現(xiàn)，我國《選舉法》對代表的監(jiān)督、罷免和補選方面均作出了相應(yīng)的規(guī)定。全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。但目前我國監(jiān)督機制還不夠完善，尤其是基層選舉工作缺乏有效的監(jiān)督機制。村民委員會在主持選舉過程中存在諸多弊端，從選民資格審查到選民登記、選區(qū)劃分、候選人提名等各個環(huán)節(jié)都缺乏合理的監(jiān)督。選民本身政治意識薄弱，參與選舉的積極性不高，對代表候選人又缺乏足夠的了解，導(dǎo)致選舉工作往往流為形式。因此，筆者認為，選舉工作關(guān)鍵在于從最基層抓起，加強選舉監(jiān)督，保障選舉工作順利進行，從而實現(xiàn)民意，實現(xiàn)民眾需求。

2.對破壞選舉的懲罰

目前我國選舉法對妨礙與破壞選舉工作的行為懲罰力度還不夠，往往難以達到震懾犯罪分子的目的。筆者認為可以借鑒臺灣地區(qū)關(guān)于選舉方面的規(guī)定，加大對破壞選舉的懲罰力度。

罷免案進行時有下列情形之一者，在場助勢之人，處一年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣十萬元以下罰金；首謀及下手實施者，處五年以下有期徒刑：一是聚眾包圍被罷免人、罷免案提議人、連署人或其辦事人員之服務(wù)機關(guān)、辦事處或住、居所者；二以強暴、脅迫或其他非法之方法、妨害被罷免人執(zhí)行職務(wù)或罷免案提議人、連署人或其辦事人員對罷免案之進行者；對于意圖妨害或擾亂投票、開票而抑留、毀壞、隱匿、調(diào)換或奪取投票、選舉票、罷免票、選舉人名冊、投票報告表、開票報告表、開票統(tǒng)計或圈選工具者，處五年以下有期徒刑。

[注釋]

①我國<選舉法>第36條第1款的規(guī)定.

②我國<選舉法>第36條第2款的規(guī)定.

③我國<選舉法>第38條.

④張千帆.權(quán)利平等與地方差異[M].北京：中國民主法制出版社，2011：159.

⑤李凡主編.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005：136.

⑥王曼.代表候選人與選民見面制度研究[D].江西師范大學(xué)，2012.8.

⑦周良金.淺析我國選舉制度的缺陷及完善[J].中共合肥市委黨校學(xué)報，2006(3).

⑧吉揚.人民代表大會選舉信息應(yīng)當(dāng)公開[J].人大建設(shè)，2003.

⑨我國1983年<關(guān)于直接選舉法的若干規(guī)定>，規(guī)定了選舉委員會的成立、職權(quán)、行使選舉權(quán)利的資格等，對選舉委員會的成立時間，任職人員資格、應(yīng)該回避的問題均未做規(guī)定.

⑩田華.論人大代表選舉程序的完善[J].河北法學(xué)，2010，28(2).

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[2]霍小光.肩負起人民的重托——十二屆全國人民代表大會代表構(gòu)成特色分析[DB/OL].新華網(wǎng)，2013.23.

[3]萬琳.我國人民代表選舉制度存在的問題及其完善[D].江西師范大學(xué)，2014.

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[5]嚴靜峰.湖北省社會學(xué)院學(xué)報，2007(12).

中圖分類號：D921.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0048-03

作者簡介：李田田(1987-)，女，漢族，安徽蚌埠人，安徽大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)、民商法。