田顯俊

四川警察學(xué)院，四川　瀘州　646000

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從網(wǎng)絡(luò)化治理視角對社會治安治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的思考

田顯俊

四川警察學(xué)院，四川瀘州646000

摘要：網(wǎng)絡(luò)化治理是近年興起并流行于國際社會的一種社會治理創(chuàng)新模式。它是當今世界社會治理的新理論，即主張治理主體應(yīng)是由公共部門、市場和社會組織等組成的多元社會治理主體，在社會治理中，聯(lián)合行動是治理主體為實現(xiàn)一定的共同價值目標的必然選擇。當前，我國“平安建設(shè)”中大力推進“黨政主導(dǎo)、社會共治”的治理體制。網(wǎng)絡(luò)化治理理論對推進轉(zhuǎn)型時期中國社會治安治理體系創(chuàng)新，調(diào)整治安治理結(jié)構(gòu)，促進公共部門、市場、社會組織等協(xié)同治安治理具有指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)化；治理；社會治安；創(chuàng)新

隨著我國信息化、城鎮(zhèn)化以及國際化速度加快，隨著全球步入風險社會，不安全隱患日益突出，各種潛在的危險大量存在，我國現(xiàn)正處于公共安全問題多發(fā)期。在這一特定時期，我們在社會治安治理的理念、制度體系、具體實施方式等方面還存在大量不適應(yīng)。如何推進社會治安治理創(chuàng)新，實現(xiàn)平安建設(shè)目標。黨的十八大提出的通過“構(gòu)建黨政主導(dǎo)、法治引領(lǐng)、社會共治的治理體制，以人民群眾對安全的需求為導(dǎo)向”來推進社會治理創(chuàng)新，這也與網(wǎng)絡(luò)化治理“共治”理念和聯(lián)合行動的運行模式是相契合的。20世紀90年代以來興起的網(wǎng)絡(luò)化治理理論認為：提供公共服務(wù)、供給公共品的一種重要方式是由公共部門、營利組織、非營利組織和個人等網(wǎng)絡(luò)化多元主體通過合作共享和風險共擔來實施。大量的政府公共行政實踐表明，在利用網(wǎng)絡(luò)化治理方式對社會提供公共服務(wù)時，在提高決策質(zhì)量，有效整合資源，提高治理體系機動性和回應(yīng)性等方面具有比傳統(tǒng)的公共管理模式更大的優(yōu)勢。本文從網(wǎng)絡(luò)化治理的視角探討社會治安治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，探討多方參與、合作共享、風險共擔、創(chuàng)新機制的“共治”思路。

一、網(wǎng)絡(luò)化治理內(nèi)涵的析評

網(wǎng)絡(luò)化治理作為當今社會科學(xué)、特別是公共行政領(lǐng)域最為熱門的概念之一，在各個領(lǐng)域、不同層面的治理戰(zhàn)略研究中廣泛運用。從社會學(xué)和行政學(xué)的角度理解，網(wǎng)絡(luò)化治理是建立在連接公共部門、營利組織、非營利組織和社會成員之上的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)治理形式。

(一)網(wǎng)絡(luò)化治理內(nèi)涵邏輯梳理

對近二十年網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究成果分析，其內(nèi)涵邏輯可以做以下梳理：

1.網(wǎng)絡(luò)化治理內(nèi)外部資源整合和滲透。網(wǎng)絡(luò)化治理中的網(wǎng)絡(luò)形成是基于多元主體之間對資源的相互依賴。是對在公共部門中的碎片化資源如何進行合理利用所作的戰(zhàn)略性回應(yīng)?；诖?，網(wǎng)絡(luò)化治理是公共政策制度和執(zhí)行的新機制。從資源整合角度來講，網(wǎng)絡(luò)化治理是基于網(wǎng)絡(luò)主體之間共同觀念和目標而形成的良性互動的制度化結(jié)構(gòu)，其自身在建構(gòu)、運行、修復(fù)和發(fā)展等方面具有清晰邏輯和規(guī)范。比如，行為者的身份認同和角色定位、對行為的認知和共同的期望和目標。由此可以認為，網(wǎng)絡(luò)化治理是參與者之間相互聯(lián)結(jié)，權(quán)力、風險和回報分享，它是一種與傳統(tǒng)層級制相對的治理新模式。

2.網(wǎng)絡(luò)化多元主體間的橫向合作。隨著經(jīng)濟社會復(fù)雜又多樣的變化趨勢，傳統(tǒng)官僚制、市場化治理已經(jīng)不能適應(yīng)社會治理的需求，需要網(wǎng)絡(luò)化治理模式給予補充。網(wǎng)絡(luò)化治理模式，公共部門需要與內(nèi)外部參與者之間在信任的前提下形成共益伙伴關(guān)系，通過合作、聯(lián)合行為取代競爭，在推進中結(jié)成融合、合作互助的共同價值觀和行為理性。網(wǎng)絡(luò)化治理模式，公共服務(wù)更多地依靠多元主體之間橫向合作。

3.網(wǎng)絡(luò)化治理追求理性治理。多元化治理主體為追求治理目標一致性，需要政府或者權(quán)威機構(gòu)建構(gòu)制度化治理機制，保證多元主體有效參與，形成聯(lián)動體系。網(wǎng)絡(luò)化治理將政府一些公共事務(wù)責任轉(zhuǎn)移給多方參與者，充分調(diào)動了社會各方資源，為具備公共價值的共同目標實現(xiàn)進行合作。通過網(wǎng)絡(luò)化治理，社會多元化治理主體之中社會各方力量成為權(quán)力的媒介。作為一種新的治理機制，與傳統(tǒng)的等級制、官僚制相比，更加強調(diào)治理主體各方在相同規(guī)則、制度的制約和規(guī)范下為實現(xiàn)共同公共目標而構(gòu)織互相配合，你中有我，我中有你，又保持自身獨立性的治理網(wǎng)絡(luò)。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理從主體之間的關(guān)系以及治理的機制、運行和評價等方面的邏輯性和制度性與傳統(tǒng)的等級制、官僚制相比更加強調(diào)治理理性。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，參與主體各方共識與分歧共存，通過協(xié)調(diào)，共享利益、共擔風險。

二、社會網(wǎng)絡(luò)化治理必然性分析

網(wǎng)絡(luò)化治理是基于20世紀80年代以來，許多西方國家經(jīng)濟衰退和政府陷入困境。政府過多管控和干預(yù)無益問題的解決，甚至可能造成對個人權(quán)利和自由的侵蝕，西方一些發(fā)達國家開始尋求新的社會治理機制，通過建構(gòu)市場化、社會化等治理理念，弱化政府提供公共產(chǎn)品的角色定位，趨向與私部門共享社會治理角色，重構(gòu)政府與社會之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，隨之帶來的是“公共”內(nèi)涵和運行過程的變化，復(fù)雜性會加大，公共服務(wù)質(zhì)量有明顯改善。

(一)網(wǎng)絡(luò)化治理是信息社會條件下社會治理的重要選擇

當今世界是信息化、現(xiàn)代化時代，社會趨向多樣化，信息傳輸高速、信息媒介多樣，信息分享層面復(fù)雜。組織與組織、人與人之間的聯(lián)系幾乎沒有障礙，社會成員表現(xiàn)出更多的是自由、個性化和異質(zhì)化。在此情勢下，政府及公共部門需要更多依靠、協(xié)調(diào)其外部資源來實現(xiàn)目標，來達成使命。

(二)純粹的層級制管理已不能應(yīng)對社會日益復(fù)雜帶來的問題

傳統(tǒng)政府政策制定和執(zhí)行都由政府內(nèi)部事務(wù)機構(gòu)和人員來完成，這也基于傳統(tǒng)官僚體制下，等級制和政府權(quán)威是行政的基本特征，政策制定和執(zhí)行，包括供給公共服務(wù)也依據(jù)自上而下的命令來達成，結(jié)果導(dǎo)致治理理性不足，工作效率不高，忽視事物多樣性及個體的個性發(fā)展與能動性發(fā)揮。隨著經(jīng)濟社會多元化發(fā)展，社會分工細化和權(quán)力的分散，組織邊界消解，各種社會問題多重滋生并趨于復(fù)雜化，這樣的社會狀態(tài)，政府一家是沒有能力決定社會發(fā)展面臨的治理挑戰(zhàn)。政府公共部門需要所有參與者進行協(xié)調(diào)和合作，其角色應(yīng)從“公共管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?。概言之，僅靠政府力量難以完成社會治理使命，需要重構(gòu)比傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)的官僚制更為理性、更具海涵性、更有適應(yīng)性的社會治理模式。網(wǎng)絡(luò)化治理從其多元橫向架構(gòu)上具有靈活性、廣泛性和協(xié)調(diào)性的優(yōu)勢，其運行是以問題導(dǎo)向來選擇多樣治理方式和手段，這種治理模式更能適應(yīng)當代多樣公共服務(wù)的需求，有效應(yīng)對伴隨社會日益復(fù)雜而帶來的各種問題。

三、政府部門在網(wǎng)絡(luò)化治理中的定位

對網(wǎng)絡(luò)化治理的全面梳理與察考，可以有這樣認識，網(wǎng)絡(luò)化治理的興起對傳統(tǒng)官僚層級制管理有一定的影響，但這種影響應(yīng)是正向的，是起補充和完善的作用，是傳統(tǒng)治理模式的發(fā)展。所以，筆者認為，當代流行的“傳統(tǒng)官僚制面臨終結(jié)，取而代之的是網(wǎng)絡(luò)化治理”觀點有些言過其實。在網(wǎng)絡(luò)化治理框架下，依靠參與者結(jié)成伙伴、協(xié)調(diào)和合作等組成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系執(zhí)行公共決策，達成公共目標，實現(xiàn)政府、市場、社會組織和個體等權(quán)力、利益的平衡。

國家的政策制定和公共事業(yè)組織實施等方面有許多變化，非政府的各種社會組織越來越多承擔傳統(tǒng)意義上由政府承擔的職能，政府權(quán)力進一步分化，并且積極促成與其他參與者分享社會治理權(quán)力。目前，盡管網(wǎng)絡(luò)化治理在解決公共難題時有許多優(yōu)勢，而且許多政府在公共治理實踐中迅速推廣到許多層面和不同公共領(lǐng)域，但這些并不能從本質(zhì)上改變政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的角色地位，也不能消除公共部門權(quán)威，政府仍然扮演決策、制定規(guī)則、組織等權(quán)威性角色。政府在政策制定中有最終決定權(quán)。政府及政府人員在治理層級中居于核心地位或者核心團隊成員，他們有影響法律、法規(guī)和制度制定和實施的能力和水平。另外，政府可以采取各種形式和手段將其它網(wǎng)絡(luò)組織更緊密地與外部和公共部門聯(lián)系在一起?；诖?，筆者認為，目前社會治理體系應(yīng)是政府主導(dǎo)層級制模式和網(wǎng)絡(luò)化扁平橫向模式的融合。這種治理模式應(yīng)將政府及公共部門的作用放在網(wǎng)絡(luò)中討論，其實網(wǎng)絡(luò)治理誰來領(lǐng)導(dǎo)和管理顯得尤為重要，基于公共部門擁有國家層面及社會廣泛資源，領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)者的角色由政府及部門來扮演既是必然也是合適的選擇。但由于網(wǎng)絡(luò)化治理主體的廣泛性，運行的復(fù)雜性，比如多元參與者協(xié)商、自我管理，如何保證向社會分權(quán)并擴展等對領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)者的能力期望更高。

四、對社會治安網(wǎng)絡(luò)化治理的思考

在社會治安治理實踐中，針對社會提供公共安全服務(wù)和公共安全產(chǎn)品，網(wǎng)絡(luò)化治理在優(yōu)化、整合治安資源，提高安全政策制定和實施的效率和靈活性等方面具有優(yōu)勢。有學(xué)者指出，應(yīng)對公共安全問題離不開一個扁平化、彈性化的網(wǎng)絡(luò)機構(gòu)。當前，我國正大力建構(gòu)“黨政主導(dǎo)、社會共治”的治安治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)化治理理論對治安治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及協(xié)同治理的達成，具有重要推動作用。

(一)網(wǎng)絡(luò)化治理理論促進治安“共治”理念形成

從網(wǎng)絡(luò)化治理的視角，處于轉(zhuǎn)型期和信息化時代的治安治理者應(yīng)具有“共治”理念，這是新形勢下社會治安治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的邏輯起點。一是資源共享、多元力量合作。這既是對治理部門加強協(xié)同配合提出的新要求，也為部門形成工作合力提供了新平臺。避免公共安全工作中壁壘森嚴，資源獨享，自成一體的傳統(tǒng)思維。確立合作、互通、共享理念，增強治安治理整體性和協(xié)同性。二是全局觀念。各參與主體要避免本位主義，通過有效溝通，實現(xiàn)資源共享。比如，針對治安信息壁壘問題，信息網(wǎng)絡(luò)運用部門要加強設(shè)施共建共享，完善治安情況通報等制度。

在社會治安治理機制建設(shè)中，治理者要有網(wǎng)絡(luò)化多方參與思維。一方面多方參與者在維護公共安全，涉及各方面各環(huán)節(jié)，要緊密配合、有效互動，才能形成合力。多方參與和協(xié)調(diào)配合是現(xiàn)代社會治理的價值取向和基本方式。協(xié)調(diào)聯(lián)動是網(wǎng)絡(luò)化治理的核心。通過建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，更好地組織動員營利和非營利組織、公眾參與社會治安治理，達到公共安全事務(wù)公共治理的目的。比如一些地區(qū)積極探索商業(yè)保險參與社會治安治理，將保險風險管理技術(shù)與企業(yè)經(jīng)營過程結(jié)合，將保險服務(wù)由事后理賠轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑帮L險防范，充分發(fā)揮資源、技術(shù)、人才等優(yōu)勢，取得了明顯成效。

(二)網(wǎng)絡(luò)化治理理論推進治安“共治”結(jié)構(gòu)形成

長期以來，中國社會治安治理體制與中國自身社會形態(tài)和社會發(fā)展密切相關(guān)，從本質(zhì)上講是整體性的現(xiàn)代官僚體制，權(quán)力核心在政府，政府負責所有的公共安全決策制定和行動，管理一切公共安全事務(wù)。但實踐中，這種體制會導(dǎo)致部門之間的壁壘，內(nèi)部協(xié)作困難，加之外部無法對公共安全部門形成有效的制約和監(jiān)督，導(dǎo)致公共安全部門的共同價值目標往往出現(xiàn)偏向。正于此，在網(wǎng)絡(luò)化治理的理論指導(dǎo)下探索構(gòu)建由政府公共安全部門、社會組織和社會成員等多元主體參與形成的共治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過制定政策和協(xié)同配合提供公共安全服務(wù)，構(gòu)筑橫向聯(lián)系協(xié)作機制，以此回避官僚制下各自為政和低效率等缺陷問題，推進治安治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)。

(三)網(wǎng)絡(luò)化治理促進社會組織發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)化治理致力于行為者的互助合作，有效的社會治安治理需要政府、市場和市民社會協(xié)同治理，需要公眾廣泛參與，網(wǎng)絡(luò)化治理其屬性就是主體多元化和伙伴化，多元主體分享治理的權(quán)力。近30年來，中國社會結(jié)構(gòu)體系基本實現(xiàn)了整體性社會轉(zhuǎn)化為分化性社會，但社會組織發(fā)展滯后，從數(shù)量和規(guī)模以及社會影響力都不能滿足社會治理的需要，嚴重影響治理的效能。社會治安治理能力提高，培育成熟的社會組織是前提，用法律制度形式定位社會組織地位，明確社會組織在為社會提供公共安全服務(wù)的責任和義務(wù)，制度化引導(dǎo)社會參與機制的健全，發(fā)揮社會自治功能，包括社區(qū)自治和鄉(xiāng)村自治，通過切實可行卓有成效的辦法和措施，促進社會組織和公眾廣泛參與社會治安協(xié)同治理。有了成熟的社會組織，利用網(wǎng)絡(luò)化治理架構(gòu)和相應(yīng)機制，改變了公共部門的職能及運行方式，對許多涉及民生的公共安全事務(wù)，政府都可以以委托、授權(quán)，指導(dǎo)、契約等方式吸收非政府類社會組織和社會成員參與共同行動或轉(zhuǎn)移實施。從現(xiàn)象來看，政府及公共部門在不斷削弱自身社會地位，社會作用在不斷消解。但實質(zhì)上，由于政府扮演的是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和主導(dǎo)的社會治理角色，尤其是在網(wǎng)絡(luò)化治理中對網(wǎng)絡(luò)中各個參與方關(guān)系的協(xié)調(diào)與凝結(jié)，同時政府行政也完全置于社會的監(jiān)督之下，對政府的行政能力和水平相比傳統(tǒng)行政方式要求更高，水平必須更強。

(四)網(wǎng)絡(luò)化治理理論推進治安治理方式創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)化治理理論從“共治”的層面引導(dǎo)參與者共同承擔安全風險防控責任。運用網(wǎng)絡(luò)化治理思維，政府公共部門引導(dǎo)參與者積極介入社會風險防控實踐。比如，通過政府購買服務(wù)，引導(dǎo)律師成立信訪法律事務(wù)服務(wù)中心，參與信訪問題化解；運用網(wǎng)絡(luò)治理理念，與信息運營商互動，搭建信息平臺，共同解決大家共出面對的安全的問題等，社會效果較好。因此，社會治安網(wǎng)絡(luò)化治理避免了兩方面問題的出現(xiàn)：一方面是政府在社會安全事務(wù)中唱獨角戲。中國在社會管理發(fā)展過程中政府大包大攬方面都有較深刻的教訓(xùn)。比如計劃經(jīng)濟體制遺留下的政府統(tǒng)管一切的行政體制；網(wǎng)絡(luò)化治理強調(diào)政府可以以委托、授權(quán)，指導(dǎo)、契約等方式吸收非政府類社會組織和社會成員參與共同行動或轉(zhuǎn)移實施。比如，通過政府購買服務(wù)，發(fā)揮社會組織在引導(dǎo)社會成員參與糾紛排解、社區(qū)矯正和社幫教，風險評估等方面作用。社會治理各種資源都分解給了多元化的參與主體，也不可能僅僅絕對依靠政府公共部門或市場，有效的社會治理需要凝結(jié)各方力量，需要協(xié)同治理，需要政府對多元協(xié)作體系的引導(dǎo)與監(jiān)管。現(xiàn)代社會在安全方面存在各種變數(shù)，公共安全風險因素多，各種安全問題發(fā)生頻率高，涉及范圍廣，對社會影響大，只有政府與社會共同作為，才能做好平安建設(shè)。在引導(dǎo)、激發(fā)社會組織與成員參與意識，發(fā)揮能動作用時，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府要履行引領(lǐng)和主導(dǎo)責任。另一方面，公共安全產(chǎn)品過渡市場化。改革開放以后一段時間我國在教育、醫(yī)療和社會保障等方面的改革導(dǎo)向就是市場化，導(dǎo)致了醫(yī)療和教育等方面的實際問題，這對公共安全領(lǐng)域的市場化也有警醒作用。

綜上，網(wǎng)絡(luò)化治理理論順應(yīng)了社會多元利益整合的趨勢。當前，社會治安治理通過建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化治理理念，重定政府(政法公安機關(guān))角色，消解國家和社會、公共和個人分離的二元思維，也不失在治安治理道路上尋找到了新方法，拓展治理新思路。

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中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0011-03

作者簡介：田顯俊(1968-)，女，四川樂至人，碩士，四川警察學(xué)院副教授，研究方向：治安學(xué)、公共安全學(xué)。