董秀麗

日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，山東　日照　276826

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論政府法制機(jī)構(gòu)對行政規(guī)范性文件的備案審查

董秀麗

日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，山東日照276826

在簡單分析行政規(guī)范性文件文案審查制度實(shí)踐中存在問題的基礎(chǔ)上，提出明確規(guī)范性文件備案審查的范圍，拓展規(guī)范性文件備案審查的原則以及完善規(guī)范性文件備案審查處罰的制度等方式，構(gòu)建完善的政府法制機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件備案審查制度。

政府法制機(jī)構(gòu)；行政規(guī)范性文件；備案審查

法制化時代背景下，政府法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的備案審查質(zhì)量將會直接影響社會的發(fā)展。雖然政府法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的備案審查制度關(guān)注程度較高，但是相關(guān)學(xué)術(shù)研究卻較少。當(dāng)前我國規(guī)范性文件的備案審查制度中具有較多的缺陷之處，所以加強(qiáng)研究政府法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件備案審查十分必要。文章將結(jié)合規(guī)范性文件備案審查的實(shí)際情況進(jìn)行分析，提出一些相關(guān)觀點(diǎn)與建議，希望能夠?qū)φぷ髻|(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量的提升奠定良好的基礎(chǔ)。

一、行政規(guī)范性文件備案審查制度實(shí)踐的現(xiàn)狀與問題分析

(一)行政規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐現(xiàn)狀分析

當(dāng)前政府法制機(jī)構(gòu)中的行政規(guī)范性文件備案審查活動，有時會涉及多部門、多內(nèi)容，所以存在著工作量較大、工作任務(wù)較重的問題。規(guī)范性文件主要是通過本級政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，并報上級政府法制機(jī)構(gòu)備案。根據(jù)2014年全國地方規(guī)范性文件備案審查示范點(diǎn)工作談會公布信息能夠看出，當(dāng)前我國每一個省、市地區(qū)均建立了規(guī)范性文件備案制度，但是在實(shí)際的規(guī)章制度和工作程序制定過程中，卻仍然存在著諸多的問題[1]。雖然政府對規(guī)范性文件備案審查工作較為重視，但因為審查制度不夠明確、審查方式不夠科學(xué)等，進(jìn)而直接影響了規(guī)范性文件備案審查制度的實(shí)踐應(yīng)用效果，不利于規(guī)范性文化的有效審查與全面監(jiān)督[2]。

(二)行政規(guī)范性文件備案審查中存在的問題分析

隨著社會的快速發(fā)展，對規(guī)范性文件備案審查的關(guān)注程度逐漸提升。盡管我國政府行政規(guī)范性文件備案審查的方式在不斷發(fā)生著改變，但是在實(shí)際的管理活動中，仍然存在著管理制度較為匱乏、可操作性法律制度較少等方面的問題[3]。盡管相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章逐漸完善，但是在實(shí)際的應(yīng)用過程中，仍然會由于審查規(guī)范制度不夠完善而造成審查實(shí)踐活動價值難以突顯的問題，在實(shí)踐活動中，我國規(guī)范性文件備案審查制度相關(guān)范圍不夠明確，審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。另外，相關(guān)的責(zé)任追究制度不夠有力等問題，需要加強(qiáng)對違法行為的監(jiān)督與管理，促進(jìn)政府法制機(jī)構(gòu)的有效構(gòu)建。

二、政府法制機(jī)構(gòu)對行政規(guī)范性文件的備案審查構(gòu)建

新時期背景下，政府法制機(jī)構(gòu)對行政規(guī)范性文件的備案審查，可以通過明確規(guī)范性文件備案審查的范圍，拓展規(guī)范性文件備案審查的原則以及完善規(guī)范性文件備案審查處罰的制度等方式開展。

(一)明確規(guī)范性文件備案審查的范圍

政府法制機(jī)構(gòu)中，規(guī)范性文件的備案審查活動，需要明確文件備案審查的范圍。規(guī)范性文件備案審查的范圍會直接影響行政備案審查的質(zhì)量。但是當(dāng)前我國相關(guān)文件備案審查范圍的規(guī)定仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[4]。

相關(guān)研究學(xué)者認(rèn)為，規(guī)范性文件具有較強(qiáng)的行政目的性特點(diǎn)。結(jié)合相關(guān)研究學(xué)者的理論研究內(nèi)容可以看出，規(guī)范性文件備案審查活動較為注重法定主體、法定程序以及反復(fù)適用等特點(diǎn)，在詳細(xì)了解規(guī)范性文件備案審查內(nèi)容與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，能夠清晰劃分規(guī)范性文件備案審查的范圍。

其一，規(guī)范性文件的制定，需要是具有管理公共事務(wù)的職能行政機(jī)關(guān)，例如國務(wù)院、人民政府等等；其二，規(guī)范性文件必須是按照法定程序而依法制定的規(guī)定、辦法、規(guī)則等，具有規(guī)范性、科學(xué)性以及民主性特點(diǎn)[5]。其三，規(guī)范性文件需要包含一定的外部性特點(diǎn)，屬于外部行政行為，能夠涉及到公眾、法人以及各類行政組織的權(quán)益。其四，規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性特點(diǎn)，能夠針對不同的對象、不同的時期以及不同的場合進(jìn)行反復(fù)使用，并產(chǎn)生行政性約束與管理的效果。

(二)拓展規(guī)范性文件備案審查的原則

當(dāng)前我國政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)中，規(guī)范性文件的備案審查活動主要具有合法性審查以及合理性審查的原則[6]。在合法性審查方面，需要對規(guī)范性的文件進(jìn)行全面了解，判斷其是否具有明確的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中應(yīng)用的價值如何等等，結(jié)合法律規(guī)定進(jìn)行綜合分析。合理的審查管理對策是提升規(guī)范性文件備案審查的重要前提。但是當(dāng)前很多規(guī)范性文件備案審查的過程中，由于僅就合法性進(jìn)行審查、相關(guān)人員的專業(yè)技能水平不足、審查人員自身專業(yè)知識不足等問題，會出現(xiàn)備案審查理解方面偏差的問題，所以在規(guī)范性文件備案審查的過程中，不僅僅需要遵循著合法性審查與合理性審查原則，還需要適當(dāng)增加協(xié)調(diào)性審查原則，進(jìn)而全面提升規(guī)范性文化備案審查的質(zhì)量。

協(xié)調(diào)性審查主要指的是審查規(guī)范性文件與相關(guān)規(guī)范性文件之間是否存在協(xié)調(diào)一致性特點(diǎn)，分析其是否會造成行政機(jī)關(guān)關(guān)系不夠清晰等問題，能夠有效協(xié)調(diào)部門之間的工作內(nèi)容，避免各類不良問題的發(fā)生。行政文件備案審查的過程中，可以積極學(xué)習(xí)廣東省的做法，在審查行政規(guī)范性文件的過程中，遵循著“原則上只審查合法性問題，兼顧審查合理性和協(xié)調(diào)性問題”的理念，進(jìn)而保證規(guī)范性文件備案審查的效果。

(三)完善規(guī)范性文件備案審查處罰的制度

規(guī)范性文件備案審查處罰主要包含行政處罰、刑事處罰等，可以結(jié)合不同的情況實(shí)施不同的處理方式。完善的規(guī)范性文件備案審查制度能夠?qū)彶槿藛T產(chǎn)生一定的職務(wù)約束作用，使每一位相關(guān)工作人員都恪盡職守，進(jìn)而從根本上消除問題的發(fā)生，構(gòu)建良好的政府法制機(jī)構(gòu)環(huán)境。

政府部門可以通過終止審查、準(zhǔn)予備案以及不予備案等方式，針對不同的規(guī)范性文件審查結(jié)果，實(shí)施處罰。比如針對于不合理的問題或者違法的問題，必須實(shí)施不予備案，終止機(jī)關(guān)單位相關(guān)活動的處理方式；針對于存在一定問題并且具有可改性的規(guī)范性文件，予以暫停備案的處理，在修改合格并審查同意即可實(shí)施備案。新時期背景下，需要加強(qiáng)對各項規(guī)范性文件的全面監(jiān)督與管理，針對于存在問題的規(guī)范性文件及時予以改正，注重監(jiān)督的價值，彰顯管理的意義，避免不良問題的產(chǎn)生。

三、結(jié)語

行政規(guī)范性文件的備案審查，對政府法制機(jī)構(gòu)的全面構(gòu)建能夠產(chǎn)生重要的影響。政府部門可以通過明確規(guī)范性文件備案審查的范圍，拓展規(guī)范性文件備案審查的原則以及完善規(guī)范性文件備案審查處罰的制度等方式，對規(guī)范內(nèi)的文件內(nèi)容進(jìn)行全面監(jiān)督和管理，全面提升規(guī)范性文化備案審查的質(zhì)量。

[1]王臘生.規(guī)范性文件備案審查制度及其完善建議——從國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的角度[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，01(22)：15-23.

[2]柳硯濤.我國行政規(guī)范性文件設(shè)定權(quán)之檢討——以當(dāng)下制度設(shè)計文本為分析對象[J].政治與法律，2014，04(21)：53-63.

[3]孫成.地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查程序探析——以湖北省荊州市的實(shí)踐為例[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015，06(23)：1146-1153.

[4]郭清梅.改進(jìn)區(qū)級人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作研究——以某區(qū)人大常委會備案審查工作為例[J].人大研究，2015，07(15)：18-21.

[5]戴激濤，杜春燕.試論規(guī)范性文件主動審查機(jī)制的完善——從立法法的修改說起[J].人大研究，2015，10(24)：26-29.

[6]武芳.規(guī)章以下行政規(guī)范性文件制定主體研究——基于新<行政訴訟法>第五十三條的分析[J].江漢學(xué)術(shù)，2015，06(13)：12-20.

D922.1

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2095-4379-(2016)21-0174-02

董秀麗(1979-)，女，漢族，山東日照人，本科，日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，研究方向：社會科學(xué)。