文?盧艷

濱州市民生檔案問題探析

文?盧艷

“服務民生：中國檔案服務方向的新選擇”，這是原國家檔案局局長楊冬權在第16屆國際檔案大會第146次平行會議上演講的標題。民生檔案作為各級各部門認真履行工作職責過程中形成的與人民群眾利益密切相關的專門檔案，事關人民群眾最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是維護群眾權益的原始憑證，也是改善民生必不可少的重要環(huán)節(jié)。

為全面了解掌握濱州民生檔案在服務民生、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧方面的積極作用，推動全市民生檔案管理工作，努力營造廣大公民學有所教、勞有所得、病有所養(yǎng)、住有所居的良好氛圍，確保民生檔案依法歸檔、科學保管、有效利用，濱州市檔案局對全市20多個存有民生檔案的業(yè)務單位進行實地考察和調研，主要內容包括民生檔案的種類、數(shù)量、形成時間、日常管理部門、全市分布情況，基本摸清了濱州市民生檔案的保存情況。

一、全市民生檔案管理工作的現(xiàn)狀

（一）民生檔案管理工作比較完善

隨著民生檔案資源越來越豐厚，普通民眾對檔案信息的需求也日益增長。大部分單位領導能夠重視檔案工作，設立了綜合檔案室，對專業(yè)檔案實行集中統(tǒng)一管理或專室管理；配有專職或兼職檔案員，定期對檔案員進行業(yè)務培訓；基本形成了檔案管理網(wǎng)格體系，制定有專門的檔案整理辦法，并依據(jù)辦法對民生檔案進行了收集、整理、編目；將檔案工作納入年度工作計劃及相關人員崗位職責，等等。比如，市民政局領導、市物價局領導對檔案工作十分重視，親自向市檔案局同志詢問檔案整理有關辦法，詢問本單位檔案整理情況。

（二）民生檔案種類繁多、數(shù)量龐大、涉及面廣、利用頻繁

經(jīng)調查全市民生檔案有社保檔案、婚姻檔案、學籍檔案、醫(yī)學鑒定檔案、公證檔案等64種之多，共計930614卷（件、盒）。涉及社會管理的方方面面和諸多部門。這些民生檔案記載著民生工作情況，與民眾生活、民眾利益息息相關，所以利用率也是日益頻繁。如房地產(chǎn)管理局檔案中心保管的房產(chǎn)檔案826000卷，僅2015年為辦理業(yè)務就利用檔案54502人次，給檔案室的接待能力提出了很大的挑戰(zhàn)。

（三）民生檔案種類、數(shù)量呈快速增長的趨勢

隨著醫(yī)療保險參保率的大幅提高，社保類民生檔案在巨量增長。市民購房需求的踴躍，也使得房產(chǎn)檔案的數(shù)量直線上升。再如工傷認定案卷、人事代理檔案、慈善救助檔案、拆遷檔案、房產(chǎn)檔案、企業(yè)注冊鑒定檔案、公證檔案等等，數(shù)量也是呈幾何倍增長，大多已突破萬卷。此番種種，足以說明民生檔案的增長速度是空前的，超出預期的。

（四）民生檔案的收集與整理情況相對較好

大部分民生檔案形成單位已完成了2014年以前的民生檔案整理告知。64個民生檔案種類中有56種整理較規(guī)范，49種整理達到了規(guī)范化、標準化，比如衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療事故技術鑒定檔案、免疫預防管理檔案；物價系統(tǒng)的收費許可證檔案、價格鑒證案卷；工商系統(tǒng)的案件檔案、企業(yè)注冊鑒定檔案；司法系統(tǒng)的公證檔案；計生系統(tǒng)的病殘兒鑒定檔案等。

（五）民生檔案保管條件有所改善

近年來，隨著檔案工作經(jīng)費投入的增加，大部分單位建立了專用庫房，購置了密集架，安裝了空調等專用設備，民生檔案工作的基礎條件得到改善。比如，市人力與社會保障局、市工商行政管理局、市物價局、市建設局、市房地產(chǎn)管理局、市住房公積金辦公室等單位都設有專用大庫房，內安裝有密集架、去濕機、空調等。衛(wèi)生局、疾病預防控制中心、民政局等單位的專用庫房也已建成，即將搬入。

（六）多數(shù)民生檔案納入了計算機網(wǎng)絡信息化管理

調查的24個部門中，有17個部門實行了信息化管理。如工商行政管理系統(tǒng)的工商企業(yè)注冊鑒定管理系統(tǒng)、計生系統(tǒng)的流動人口信息管理系統(tǒng)、住建系統(tǒng)的房產(chǎn)檔案管理系統(tǒng)、市檔案局也已將知青檔案全文掃描錄入檔案管理系統(tǒng)，學籍檔案、公證檔案的錄入工作也在加速進行中。

二、民生檔案工作存在的問題及原因

（一）檔案法律意識欠缺

個別單位檔案法制意識極差，甚至不知道中國已有《檔案法》。不懂得民生檔案要集中歸檔、統(tǒng)一管理，存在著檔案工作制度不健全、庫房管理不安全等現(xiàn)象，有的民生文件材料還保存在個人手中。

這里面有單位領導不夠重視的原因。比如，部分領導認為檔案工作屬于不出“成績”的工作，不象其他工作那樣可以“顯山露水”，忽視了檔案工作“功在當代，利在千秋”的作用，認為檔案可有可無，因此“說起來重，排起來次要，忙起來忘掉，用起來重要”。同時，也有宣傳力度不足的原因。由于檔案工作有一定的保密性、機要性，各媒體對檔案的宣傳十分拘謹有限，因此，檔案部門在公眾心目里總是蒙著一層神秘的面紗，導致其難以走進人們的心里。

（二）檔案安全管理問題突出

有的單位以工作忙，人手不夠為借口，將涉民檔案像廢紙一樣亂堆亂放；有的單位檔案整理雖然規(guī)范，但卻沒有檢索工具，查找檔案需一本一本去翻；還有的單位對自身檔案沒有統(tǒng)計，不知道自己有多少檔案，也不知道檔案起止年度，甚至連查閱登記都沒有。有的單位檔案庫房是由辦公用房改用的，面積小、設施簡陋，遠不能滿足檔案存管的需要；有的單位沒有檔案專用庫房，民生檔案只能放在文件柜里，個別單位甚至將檔案堆在地上；有的單位把檔案跟辦公垃圾堆一堆放在雜物室里，霉味刺鼻，且跨過一堆堆亂七八糟的雜物，才能拿到檔案。

導致上述情況的原因，一是民生檔案制度不健全。近年來，隨著一些民生檔案的管理辦法，管理規(guī)定，檔案標準的及時出臺，為民生檔案的規(guī)范化管理奠定了一定的基礎，但是尚不能覆蓋所有民生檔案領域，致使單位沒有統(tǒng)一的整理辦法和標準，故而造成了檔案整理的不規(guī)范。二是檔案管理人員素質偏低、業(yè)務水平不高且流動性大。在“任何人都可以干”“看攤守庫”類似倉庫保管員的職責下，檔案人員的選配往往是很隨意的。有的單位檔案管理人員不固定，沒有專職檔案員，檔案業(yè)務還不等熟悉又調到別的科室，有的單位甚至一年更換二到三個檔案員，年年是新手。由于檔案員的頻繁更迭時檔案不進行交接，或是不認真交接，故而造成了檔案的流失。三是檔案基礎設施滯后。檔案工作在部門中從屬位置，導致一些經(jīng)濟條件一般的單位，常常忽略對民生檔案基礎設施的投入。

（三） 民生檔案進館難度大

按照國家的有關規(guī)定，各單位形成的檔案，在本單位保存滿10年后，應向同級檔案館移交。但是我市綜合檔案館目前僅有學籍檔案、知青檔案、公證檔案三類民生檔案入館。其它六十余種民生檔案仍存于各涉民單位的業(yè)務部門，協(xié)調進館難度很大。

究其原因，一是檔案法制觀念差。個別涉民單位對民生檔案工作漠然置之、推諉扯皮、協(xié)調不力、行動遲緩，致使檔案門類收集不全；更有個別涉民單位把移交工作視為一種負擔，領導不重視，敷衍塞責。單位檔案員兼職過多，素質偏低，不負責任，拖泥帶水，從而加大了民生檔案移交進館的難度。二是民生檔案形成主體多樣性。由于民生檔案種類繁雜，點多面寬，歸屬不清，社保、土地、婚姻、房產(chǎn)等檔案與各職能部門的業(yè)務工作密切相關，加上各單位檔案室已無力接收，導致這部分檔案大多分散保存于相關部門，難以集中統(tǒng)一進館。三是涉民單位仍存有查檔收費的問題。各別涉民單位利用檔案需要交費，且“利潤可觀”，利用一份檔案收費20到50元不等。如果民生檔案移交進館，涉民單位就少了這部分收入，于是千方百計找理由不進館或是延遲進館。

（四）民生檔案開發(fā)利用率低

從1980年開放檔案的決定出臺，到1987年《檔案法》對開放檔案的法律規(guī)范，再到2008年《政府信息公開條例》的實施，均可見國家堅定的檔案開放的決心。這一系列措施的施行，讓檔案利用率有了一定的提高，但還存在很多問題。比如保險待遇、慈善救助、社會養(yǎng)老、再就業(yè)等民生檔案與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關，利用比較頻繁，然而這些領域的檔案工作才剛剛起步，管理分散和服務手段落后導致了這部分檔案難以集中統(tǒng)一向公眾開放，對老百姓利用檔案造成了極大不便。

究其原因，一是民生檔案資源管理分散。民生檔案整理移交工作面廣、線長、難度大，讓涉民單位形成了各自為政的檔案管理習慣。加上檔案數(shù)量巨大，各涉民單位檔案室無力接收，導致了這部分檔案大多分散保存于相關部門，他們以平時業(yè)務工作要經(jīng)常查閱為由，不愿移交到期民生檔案入館，如生育保險檔案、工傷保險檔案、企業(yè)保險繳費檔案等均由市勞保處管理。婚姻檔案、收養(yǎng)登記檔案、勘界檔案、行政區(qū)劃調整檔案均由民政局下屬社會事務科管理。這種由各業(yè)務部門保存，不按時移交單位檔案室集中管理的方式，使檔案利用服務手段落后，社會共享度不高，難以有效滿足群眾利用需求，檔案安全保管也得不到保障。二是利用服務手段落后。當今社會生活節(jié)奏不斷加快，檔案利用者已經(jīng)不滿足于良好的服務態(tài)度，而是希望獲得更專業(yè)、更便捷、更簡單、更高效的服務方式。傳統(tǒng)落后的檔案管理利用手段，和對檔案保管情況一知半解的服務人員，都會成為檔案開發(fā)利用的障礙。三是檔案信息化建設相對落后。信息時代的到來對檔案管理工作提出了新的要求，加強檔案信息網(wǎng)絡建設，實施網(wǎng)絡化服務，是提高涉民單位民生檔案工作層次的一個重要舉措。而管庫建設、設施設備不到位，檔案信息分類不專業(yè)，規(guī)范化建設落后，網(wǎng)絡化標準不高等原因，都已成為阻礙檔案信息化發(fā)展的絆腳石。

三、加強民生檔案管理工作的建議

（一）加大檔案宣傳工作力度，提高檔案意識

檔案來源于社會，反映了社會的方方面面，為社會的各項工作提供服務，具有鮮明的社會性。提高社會的檔案意識，就要突出檔案的社會意識，注重檔案宣傳對象的普遍性，這要求我們的檔案宣傳工作要面向社會大眾。濱州市檔案館近年來借助新聞媒體、檔案網(wǎng)站、紙質宣傳品、出版物等多種渠道進行宣傳，增加了濱州檔案的知名度和影響力，樹立了良好的濱州檔案形象。另外，要注重的檔案宣傳的重點性，把向各級領導、立檔單位宣傳檔案工作有關法律、法規(guī)作為第一要務，提高檔案形成部門的檔案意識，為檔案工作的順利開展打好基礎。

（二）加強民生檔案業(yè)務指導，提高檔案質量

業(yè)務指導是檔案行政工作的一項重要職能，對檔案工作法規(guī)建設、組織協(xié)調和監(jiān)督工作的開展有著重要作用。隨著社會公民檔案意識的提高，對檔案的需求特別是民生檔案的需求愈加強烈，檔案開始廣泛為民所用。加強民生檔案的業(yè)務指導工作，切實加大檔案教育培訓工作的力度，進行現(xiàn)場業(yè)務指導，確保各種新形成的與民生有關的文件材料及時收集齊全，進行規(guī)范化整理，并按照檔案法的質量技術要求移交進館，以滿足利用的需要。成為新形勢下做好檔案工作的首要任務。

（三）整合民生檔案信息資源，夯實發(fā)展基礎

針對目前民生檔案資源分散保存于各單位業(yè)務部門，給百姓利用帶來不便的客觀情況，必須整合全市民生檔案信息資源，通過征集、接收、寄存、代管等形式，把民生檔案集中到綜合檔案館保存，并確保涉民單位依法向檔案館移交到期檔案，使所有與民生相關檔案能夠更快地提供給廣大群眾利用。這就要求我們逐步收集全市范圍內的婚姻登記、房產(chǎn)、土地、教育、社會保障等與老百姓利益密切相關的檔案，同時，加強民間保存的記錄普通百姓生活工作狀況的檔案資料的征集，使檔案館真正成為既保存政府信息，又保存社會公眾信息的綜合檔案館，造就“大檔案”格局，實現(xiàn)民生檔案信息資源真正地為社會共享。

（四）拓展民生檔案服務領域，提高服務水平

要更新知識、轉變觀念，圍繞以改善民生為重的社會建設，大力做好民生檔案服務利用工作。簡化民生檔案利用手續(xù)，完善利用制度，不斷創(chuàng)造各種便利檔案利用的形式。要拓展民生檔案服務領域，提高服務水平，構建新時期檔案利用工作系統(tǒng)體系。不但要從檔案部門的角度去探討如何提高服務水平，也要從利用者的角度去研究對策、尋找方法，最大限度地滿足利用者不斷提高的檔案利用需求。

（五）實施民生檔案信息化，建立利用平臺

要改進和更新檔案利用的方法和技術，推動檔案資源的數(shù)字化管理和網(wǎng)絡化查詢。各涉民單位要做好民生檔案數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)備份工作，根據(jù)本單位檔案歸檔制度，按時向綜合檔案室移交紙質和電子檔案。檔案管理部門應建立區(qū)域性、多層次、規(guī)范化的民生檔案數(shù)據(jù)庫群。應用數(shù)字化技術手段與網(wǎng)絡工具，提高開發(fā)檔案資源的能力與水平，開展網(wǎng)絡檔案服務。在豐富館藏民生檔案的基礎上，對涉及民生的各類檔案，集中力量，優(yōu)先編制專題目錄，建立比較完善的民生檔案專題數(shù)據(jù)庫，建立檔案信息查詢利用的平臺，以高效先進的利用服務方式服務社會發(fā)展，滿足公民對檔案信息的需求，真正實現(xiàn)信息資源共享、利用快捷方便的目標。

（作者單位：濱州市檔案局）