劉小勇，胡艷超，劉定湘，張潔宇，曹 璐

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京中水潤澤咨詢有限公司，100054，北京）

西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式與推進(jìn)策略
——以甘肅省改革試點(diǎn)為例

劉小勇1，胡艷超2，劉定湘1，張潔宇2，曹 璐2

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京中水潤澤咨詢有限公司，100054，北京）

西北干旱區(qū)水資源稀缺，具有灌溉依賴程度高、節(jié)水潛力大、用水戶水商品意識強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。通過對2015年甘肅省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的實(shí)證分析，提出了在西北干旱區(qū)的井灌區(qū)、井渠混合灌區(qū)、高揚(yáng)程提水灌區(qū)的可復(fù)制、易推廣的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式，進(jìn)一步提出了建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制、分區(qū)分類制定改革方案、深化農(nóng)田灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推進(jìn)土地規(guī)?；a(chǎn)等推進(jìn)策略。

西北干旱區(qū)；農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；模式；策略；甘肅省

我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的60%以上，是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針的重點(diǎn)所在。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制對水資源供求的調(diào)節(jié)作用，是優(yōu)化水資源配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。水資源是西北干旱區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略持續(xù)實(shí)施和“一帶一路”建設(shè)逐步加快，水資源的瓶頸制約進(jìn)一步凸顯。西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)用水所占比重高，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、發(fā)揮水價(jià)杠桿作用、提高農(nóng)業(yè)用水效率是有效緩解水資源短缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必然選擇。

一、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革特點(diǎn)

受自然地理和經(jīng)濟(jì)社會共同影響，西北干旱區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革既有有利條件，也有制約因素，主要特點(diǎn)綜合分析如下。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉依賴程度高，水資源供給競爭性明顯

西北干旱地區(qū)多年平均年降水量在200～400mm之間，蒸發(fā)能力平均為降水量的6～10倍。以甘肅省民勤縣為例，年均降水量110mm，而蒸發(fā)量高達(dá)2 644mm，是降水量的24倍，作物生長期4—7月份蒸發(fā)量占年蒸發(fā)量的70%。相對于豐水地區(qū)，西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉的依賴程度高，灌溉用水需求相對穩(wěn)定，用水戶對灌溉用水十分重視，有利于農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管理、水費(fèi)計(jì)收等。同時(shí)，水資源稀缺性明顯，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水競爭性特征顯著，有利于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)揮價(jià)格杠桿對水資源配置的調(diào)節(jié)作用。

2.農(nóng)業(yè)灌溉方式相對落后，價(jià)格改革可有效促進(jìn)節(jié)水

2016年1月召開的全國農(nóng)田水

利改革現(xiàn)場會上，汪洋副總理指出，要在完善水價(jià)形成機(jī)制上取得突破，既不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，創(chuàng)造有利于農(nóng)田水利發(fā)展的市場環(huán)境。西北干旱區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，節(jié)水設(shè)施得到一定推廣，但大多地區(qū)仍然采用傳統(tǒng)的灌溉方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高耗水、低產(chǎn)出現(xiàn)象依然存在。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年甘肅省有效灌溉面積1 926萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中高效節(jié)水灌溉面積只有365萬畝，占全省有效灌溉面積的19%。通過采用高效節(jié)水灌溉方式、調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)等措施，可有效提高水資源的利用效率和效益，初步測算畝均灌溉用水量可下降約20%～30%，節(jié)水潛力較大。通過水價(jià)改革和政策引導(dǎo)，能有效促進(jìn)節(jié)約用水，在水價(jià)提高的同時(shí)降低畝均灌溉用水量，易于用水戶接受。

3.農(nóng)民具有一定的水商品意識，有較好的改革基礎(chǔ)

灌溉是西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必備條件，農(nóng)戶對灌溉用水繳納水費(fèi)比較認(rèn)同，部分地區(qū)已初步形成 “水商品”意識。甘肅省早在20世紀(jì)80年代初就建立了水費(fèi)制度，1982年制定的農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.005～0.007元/m3。2000年以來，張掖等地區(qū)探索實(shí)行水票制，憑票供水，農(nóng)戶節(jié)約的水資源可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，形成水市場雛形。在甘肅省2015年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)水價(jià)平均達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本，部分試點(diǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)達(dá)到全成本甚至微利水平。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，農(nóng)民對水價(jià)承受能力有限

西北干旱區(qū)是我國重要的糧棉油生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，農(nóng)民收入不高，對水價(jià)改革的承受能力有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國農(nóng)村居民人均可支配收入為8 896元，西北干旱區(qū)的寧夏、甘肅、新疆分別為全國平均水平的77.9%、57.4%、82.0%。西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革既要積極推進(jìn)，又要考慮農(nóng)民水價(jià)承受能力，分步實(shí)施，同時(shí)要結(jié)合農(nóng)村其他改革，如土地流轉(zhuǎn)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，以實(shí)現(xiàn)改革整體效益最大化。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式

2015年，全國選取80個(gè)縣開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，旨在積累改革經(jīng)驗(yàn)，因地制宜形成可復(fù)制、可推廣的模式。本研究選取2015年甘肅省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的典型試點(diǎn)縣進(jìn)行實(shí)例分析，總結(jié)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式，為西北干旱區(qū)其他地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。綜合考慮灌區(qū)類型、水價(jià)形成機(jī)制、配套政策指向等因素，分別對甘肅省涼州區(qū)、高臺縣、白銀區(qū)的改革試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證分析。

1.涼州區(qū)的改革模式

涼州區(qū)試點(diǎn)為純井灌區(qū)，主要特點(diǎn)是：建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，通過水價(jià)優(yōu)惠等政策工具，促進(jìn)節(jié)約用水和農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

試點(diǎn)區(qū)位于武威市涼州區(qū)清源灌區(qū)，屬中型純井灌區(qū)，多年平均降水量158mm，蒸發(fā)量2 020mm。土地分散經(jīng)營，種植作物以玉米、瓜果、溫室蔬菜為主。農(nóng)業(yè)供水實(shí)行總量控制，村組人均灌溉面積控制在2畝以內(nèi)，灌溉用水按照“一井一表一證一卡一臺賬”進(jìn)行管理。改革前農(nóng)業(yè)水價(jià)0.065元/m3。

試點(diǎn)區(qū)建立了反映水資源稀缺性和供水成本的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，改革后農(nóng)業(yè)水價(jià)0.095 8元/m3，達(dá)到微利水平，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。水價(jià)由地下水水資源費(fèi)（0.001元/m3）、骨干工程運(yùn)行維護(hù)成本（0.064元/m3）、末級渠系運(yùn)行維護(hù)成本（0.030 8元/m3）構(gòu)成。灌溉電費(fèi)（0.17元/m3）未包含在水價(jià)中，單獨(dú)計(jì)收。

試點(diǎn)區(qū)利用水價(jià)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)水和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。對設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效節(jié)水、特色林果業(yè)種植和生態(tài)用水，用水定額內(nèi)按照優(yōu)惠50%執(zhí)行；對采用傳統(tǒng)方式種植的小麥、大麥、露地平作玉米等高耗水作物，用水定額內(nèi)按水費(fèi)上浮50%執(zhí)行。通過水價(jià)改革，試點(diǎn)區(qū)畝均節(jié)水60m3，糧經(jīng)種植比例由2014年的45∶55調(diào)整到了2015年的34∶66，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收的預(yù)期目標(biāo)。

2.高臺縣的改革模式

高臺縣試點(diǎn)區(qū)為井、渠混合灌區(qū)，主要特點(diǎn)是：建立科學(xué)水價(jià)形成機(jī)制，價(jià)格分步調(diào)整到位，全縣整體推進(jìn)。

試點(diǎn)區(qū)位于張掖市高臺縣友聯(lián)灌區(qū)，屬井、渠混合的大型灌區(qū)，多年平均降水量100mm左右，蒸發(fā)量2 000 mm。土地分散經(jīng)營，種植的糧食作物以小麥為主，經(jīng)濟(jì)作物以玉米制種、瓜菜、番茄為主。灌區(qū)骨干工程由水管單位負(fù)責(zé)管理，末級渠系由用水戶協(xié)會管理，地表水斗口為終端計(jì)量，地下水以井計(jì)量。改革前地表水農(nóng)業(yè)水價(jià)0.1元/m3，地下水未計(jì)收水費(fèi)。

試點(diǎn)區(qū)建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，考慮農(nóng)民承受能力，分步實(shí)施。改革后，地表水水資源費(fèi)0.005元/m3，骨干工程供水成本為0.218元/m3，末級渠系供水成本為0.019元/m3。地下水水資源費(fèi)0.01元/m3，水價(jià)0.1元/m3?？紤]農(nóng)民承受能力，2015年將地表水骨干工程水價(jià)提高至運(yùn)行維護(hù)成本水平0.152元/m3，2017年調(diào)整至全成本水平0.218元/m3。

高臺縣各灌區(qū)工程規(guī)模、類型相似，灌溉管理模式類同，全縣地表水和地下水實(shí)行統(tǒng)一的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，相同水源相同價(jià)格，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革在全縣整體推進(jìn)。通過水價(jià)改革，農(nóng)民節(jié)水意識增強(qiáng)，大力發(fā)展高效農(nóng)田節(jié)水技術(shù)，膜下滴灌平均畝節(jié)水200m3，增加經(jīng)濟(jì)效益150元，壟膜溝灌平均畝節(jié)水110m3，增加經(jīng)濟(jì)效益75元，壟作溝灌平均畝節(jié)水60m3，增加經(jīng)濟(jì)效益20元，節(jié)水增收效益十分顯著。

3.白銀區(qū)的改革模式

試點(diǎn)區(qū)為高揚(yáng)程提水灌區(qū)，主要

特點(diǎn)是：用水戶和政府分擔(dān)供水成本費(fèi)用，用戶繳費(fèi)，政府補(bǔ)貼，兩手發(fā)力。

試點(diǎn)區(qū)位于白銀市白銀區(qū)的大泵、王家車2個(gè)高揚(yáng)程提水罐區(qū)，多年平均降水量198mm，蒸發(fā)量1 997 mm。土地分散經(jīng)營，糧食作物以小麥、玉米為主，經(jīng)濟(jì)作物以蔬菜、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主。灌區(qū)從黃河提水，工程由水管單位和協(xié)會、村委會管理。改革前，大泵灌區(qū)由財(cái)政應(yīng)落實(shí)的 “兩費(fèi)”共76.84萬元，水價(jià)由政府定價(jià)為0.25 元/m3；王家車灌區(qū)協(xié)商定價(jià)，按0.21 元/m3執(zhí)行。

試點(diǎn)區(qū)屬于高揚(yáng)程提水灌區(qū)，供水成本高。經(jīng)測算，大泵灌區(qū)全成本水價(jià)0.524元/m3，王家車灌區(qū)0.435 元/m3；綜合運(yùn)營水價(jià)大泵灌區(qū)0.340 元/m3，王家車灌區(qū)0.325元/m3。按照全成本確定水價(jià)，超出農(nóng)民水費(fèi)承受能力。綜合考慮，按照不同的種植結(jié)構(gòu)（產(chǎn)出效益）分類定價(jià)，即糧食作物參照運(yùn)營成本定價(jià)，大泵灌區(qū)0.294 元/m3，王家車灌區(qū) 0.325元/m3；設(shè)施農(nóng)業(yè)按照全成本定價(jià)，大泵灌區(qū)0.52 元/m3，王家車灌區(qū)0.44元/m3。

由于試點(diǎn)區(qū)執(zhí)行水價(jià)未達(dá)到工程運(yùn)行維護(hù)成本，為保障工程良性運(yùn)行，政府給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。包括國有骨干工程“兩費(fèi)”和種植糧食作物灌區(qū)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼。經(jīng)測算，試點(diǎn)區(qū)糧食作物用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金 16.24萬元，補(bǔ)貼后獨(dú)立核算的灌區(qū)管理單位或農(nóng)民用水戶協(xié)會總收入達(dá)到成本水平。通過水價(jià)改革，強(qiáng)化了灌溉設(shè)施的管理和維修養(yǎng)護(hù)，促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行；襯砌后末級渠系水利用系數(shù)由原來的0.57提高到0.81，提高了用水效率，得到群眾的認(rèn)可與支持。

三、推進(jìn)策略

1.建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用

西北干旱區(qū)水資源稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉供水依賴程度高，灌溉供水管理基礎(chǔ)較好。以市場化改革為導(dǎo)向，推進(jìn)建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的首要任務(wù)。按照市場化改革方向，水價(jià)構(gòu)成中應(yīng)包括反映供水生產(chǎn)成本的價(jià)格要素、反映水資源稀缺性的價(jià)格要素、反映供水對河湖生態(tài)系統(tǒng)功能影響的價(jià)格要素，考慮到吸引社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，有條件的地方水價(jià)構(gòu)成中還應(yīng)包括適當(dāng)?shù)睦麧櫤投惤稹Ｈ鐩鲋輩^(qū)和高臺縣試點(diǎn)區(qū)價(jià)格構(gòu)成中，包括水資源費(fèi)和全成本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，涼州區(qū)水價(jià)能實(shí)現(xiàn)微利，基本實(shí)現(xiàn)了灌溉供水具有市場生存能力的目標(biāo)，符合市場化的價(jià)格形成機(jī)制。通過建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，試點(diǎn)區(qū)價(jià)格水平較改革前普遍有較大幅度提高。通過價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)，有效促進(jìn)了節(jié)水和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)為吸引社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。

2.制定合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方案，分區(qū)分類有序推進(jìn)

西北干旱區(qū)總體上具有水價(jià)改革的有利條件，但對于推進(jìn)建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制而言，影響因素多，應(yīng)根據(jù)灌區(qū)具體條件，因地制宜制定可行的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方案，整體推進(jìn)。從供給水源來講，西北干旱區(qū)地下水補(bǔ)給源單一，井灌區(qū)應(yīng)嚴(yán)格控制地下水開采量，逐步提高地下水水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；地表水以自流為主的灌區(qū)，供水成本相對較低，水價(jià)應(yīng)按照全成本測算；高揚(yáng)程提水灌區(qū)供水成本高，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。從用水需求來講，對明確種植糧食作物的區(qū)域，根據(jù)供水價(jià)格水平，可建立提補(bǔ)結(jié)合的價(jià)格管理機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性；對種植經(jīng)濟(jì)作物區(qū)域，應(yīng)逐步按照市場化方式定價(jià)。從改革時(shí)序來講，應(yīng)充分考慮灌區(qū)現(xiàn)狀價(jià)格水平和群眾的承受能力，合理安排，有序推進(jìn)，避免因價(jià)格大幅度波動造成負(fù)面影響。

3.深化農(nóng)田灌溉供給側(cè)改革，提升灌溉服務(wù)保障能力

農(nóng)田灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括完善農(nóng)田灌溉供水設(shè)施體系和優(yōu)化灌溉組織管理，以提升灌溉供水保證率和灌溉服務(wù)保障能力。大力開展區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動，推廣先進(jìn)適用節(jié)水灌溉技術(shù)；暢通水源—輸水—田間灌溉系統(tǒng)，提高供水時(shí)效性。在灌溉供水組織管理方面，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉總量控制和定額管理制度，促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化；深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，形成更加高效的管理組織體系和專業(yè)化的灌溉服務(wù)機(jī)構(gòu)；及時(shí)發(fā)布灌溉供水各類信息，推進(jìn)建立用水戶參與決策機(jī)制；嚴(yán)格監(jiān)管，避免搭車收費(fèi)、價(jià)外費(fèi)以及損害農(nóng)民用水權(quán)益等違法違規(guī)行為發(fā)生。

4.推進(jìn)土地規(guī)?；a(chǎn)，破解水價(jià)改革“兩難”困局

西北干旱區(qū)以種植糧食作物為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，且土地分散經(jīng)營，難以形成規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)供水維持現(xiàn)有較低的價(jià)格水平，難以確保灌溉工程的良性運(yùn)行，不利于節(jié)約用水；按照市場化方式定價(jià)，農(nóng)民不易接受，甚至出現(xiàn)棄灌棄耕現(xiàn)象，形成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的“兩難”困局。西北干旱區(qū)土地平坦連片，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)改革，規(guī)范和有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革協(xié)同推進(jìn)。采用大戶種植、聯(lián)戶經(jīng)營、公司經(jīng)營等模式，降低生產(chǎn)經(jīng)營（包括灌溉供水）成本，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益，提高用水戶水價(jià)承受能力。這樣既有利于建立市場化的水價(jià)形成機(jī)制，也有利于灌溉供水計(jì)量和水費(fèi)收取，通過價(jià)格改革的傳導(dǎo)促進(jìn)和引導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)乃至農(nóng)村改革。

［1］國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見［R］.2016.

責(zé)任編輯 安天杭

M odel and suggestions of agricultural water price reform in dry area of Northwest China——taking Gansu Province as a pilot

Liu Xiaoyong，Hu Yanchao，Liu Dingxiang，Zhang Jieyu，Cao Lu

It is suffering from water shortage in dry area of Northwest China，where highly depend on irrigation and has a great potential in water saving and water users have a strong awareness of water goods，which is benefit for accelerating agricultural water price reform.Based on demonstration of pilot project of Gansu Province in 2015，models of agricultural water price reform are developed that can be copied and further extended in well-irrigated，well-canal mixed and high-lift irrigated areas.Measures such as restructuring price formation，making plans separately for different zones，implementing supply-side structure reform and popularizing largescale production are put forward.

dry areasofNorthwestChina；agriculturalwaterprice comprehensive reform；model；strategy；Gansu Province

F407.9+F812.43

B

1000-1123（2016）14-0015-03

2016-03-15

劉小勇，教授級高級工程師，主要從事水利政策研究。

清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究課題（CIRS2015-6）。