劉聚濤，萬怡國，許小華，溫春云

（江西省水利科學(xué)研究院，江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點(diǎn)實驗室，330029，南昌）

江西省河長制實施現(xiàn)狀及其建議

劉聚濤，萬怡國，許小華，溫春云

（江西省水利科學(xué)研究院，江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點(diǎn)實驗室，330029，南昌）

分析了江西省實施河長制的必要性和現(xiàn)狀，結(jié)合其他區(qū)域開展河長制工作情況，從完善政府法規(guī)、科學(xué)規(guī)劃、完善河湖藍(lán)線管理、構(gòu)建河長制信息平臺、完善生態(tài)補(bǔ)償辦法、加強(qiáng)制度建設(shè)和發(fā)布河長制實施效果評估報告等方面提出相關(guān)建議，為江西省推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供支撐。

河長制；必要性；現(xiàn)狀；建議；江西

江河湖泊具有重要的資源和生態(tài)功能，是水資源和水生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有支撐作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平逐漸提高，河湖水環(huán)境日趨惡化，違法圍墾湖泊、擠占河道、濫采河砂等問題比較突出，區(qū)域和流域防洪安全、供水安全和生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅，加強(qiáng)河湖水系的管理與保護(hù)成為現(xiàn)代發(fā)展的重要任務(wù)。

河長制是我國嚴(yán)峻的水污染情勢下水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，是從河流水質(zhì)改善、領(lǐng)導(dǎo)督辦制和環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。河長制的實施，有效地落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基本法律制度，為區(qū)域和流域水環(huán)境治理開辟了一條新路。有研究者指出，河長制是一種水環(huán)境責(zé)任承包制，是地方政府為了重新恢復(fù)環(huán)境功能協(xié)調(diào)運(yùn)行的一項有效的實用制度，來源于地方經(jīng)驗，簡單易行，容易形成擴(kuò)散效應(yīng)。河長制由江蘇省無錫市首創(chuàng)，隨后在云南、河南、湖北、遼寧和浙江等地得到廣泛應(yīng)用。

河長制的實施對河道水質(zhì)水環(huán)境的改善、政府執(zhí)政能力的提升和群眾滿意度的提高有顯著成效。江西省區(qū)域行政邊界和流域邊界高度吻合，對于實施河長制有著重要優(yōu)勢。依托河長制來加強(qiáng)江西省河湖管理，開展水污染綜合防治，對于建設(shè)江西省水生態(tài)文明試點(diǎn)、生態(tài)文明先行示范區(qū)具有重要意義。

一、江西省水資源與水環(huán)境現(xiàn)狀及問題

江西省位于長江中下游南岸，全省土地面積16.69萬km2，其中94%屬于鄱陽湖流域。水資源相對豐富，多年平均年降水量1 638 mm，年均徑流量1 565億m3，約占長江流域年均徑流量的16.3%。

江西境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河流縱橫，湖泊水庫星羅棋布。河流水系主要有贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流，流域面積分別為7.97萬km2、1.58萬km2、1.45萬km2、1.20萬km2和1.45萬 km2，分別占江西省面積的47.72%、9.46%、8.70%、7.21%和8.71%。湖泊面積大于8 hm2的有310個，流域面積10 km2以上的河流有3771條，其中“五河”流域內(nèi)3 373條，約占河流總數(shù)的89.4%。

盡管江西省水資源豐富，但存在時間空間分布不均現(xiàn)象。同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，江西省水資源量呈減少趨勢，用水量相對增加，水質(zhì)明顯下降，水位持續(xù)走低，水生態(tài)環(huán)境日益惡化，江河湖泊管理能力仍待加強(qiáng)。

二、江西省實施河長制的必要性

1.生態(tài)文明建設(shè)的需求

2013年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)放在與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等重要的地位。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為完善生態(tài)文明制度體系，2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并對水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水環(huán)境污染防治、生態(tài)紅線和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容提出了明確要求。河湖水系是生態(tài)文明的重要載體，實施河長制對于保護(hù)水資源水生態(tài)環(huán)境、落實河湖管理和防治水污染具有重要作用，進(jìn)而對推進(jìn)區(qū)域和流域生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

2.水生態(tài)文明建設(shè)的需求

2013年1月，水利部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，對加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)作出了明確部署。2013年3月，水利部下發(fā)《關(guān)于加快開展全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，要求加快全國水生態(tài)文明試點(diǎn)創(chuàng)建。2014年，水利部下發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，要求加快開展城鄉(xiāng)水生態(tài)文明創(chuàng)建工作，并因地制宜探索水生態(tài)文明建設(shè)模式。

2014年4月，江西省印發(fā)《江西省水利廳推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作方案》《江西省水生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)和自主創(chuàng)建管理暫行辦法》《江西省水生態(tài)文明建設(shè)評價暫行辦法》等文件，落實并推進(jìn)江西省水生態(tài)文明建設(shè)，確定第一批和第二批江西省水生態(tài)文明試點(diǎn)，依托試點(diǎn)積極構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級聯(lián)動水生態(tài)文明建設(shè)格局。2015年8月，省水利廳出臺了《江西省水利廳關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見》（簡稱“指導(dǎo)意見”）；2016年1月，省水利廳出臺《江西省水利廳關(guān)于印發(fā)江西省水生態(tài)文明建設(shè)五年 （2016—2020年）行動計劃的通知》，針對指導(dǎo)意見確定分期實施工程與目標(biāo)，加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。

開展水生態(tài)文明建設(shè)，要求加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)、實施水生態(tài)綜合治理等相關(guān)內(nèi)容。河長制的實施對于水資源水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理具有重要的促進(jìn)作用，通過河長制的實施有利于加快推進(jìn)江西省水生態(tài)文明建設(shè)，提升水生態(tài)文明水平。

3.江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的需求

2013年12月2日，國家發(fā)改委等六部門印發(fā)《國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》，要求按照黨的十八大、十八屆三中全會關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的精神，組織開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)活動。2014年11月4日，國家發(fā)改委等六部門印發(fā)通知，批復(fù)《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》，并要求江西省加快推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。2014年12月31日，江西省委省政府印發(fā)《關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見》，構(gòu)建了52項江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)體系，其中對水資源和水生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)，如用水總量、水資源開發(fā)利用率、自然岸線保有率、河湖水域面積保有率、重要水質(zhì)功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)污水集中處理率、主要污染物排放總量等提出了階段性和總體目標(biāo)。河長制的實施能夠有效調(diào)動各級行政資源，落實河湖整治、河道管理和河湖水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等措施，保障江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)中河湖相關(guān)指標(biāo)的落實，復(fù)核生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的要求。

4.保障鄱陽湖清水下泄的需求

水利部和江西省委省政府、江西省水利廳印發(fā)的相關(guān)政策文件在健全河湖管理法規(guī)、建立河湖規(guī)劃約束機(jī)制、創(chuàng)新河湖管護(hù)機(jī)制、依法嚴(yán)禁涉河違法建設(shè)活動、強(qiáng)化河湖管理日常巡查、嚴(yán)厲打擊違規(guī)違法行為、實行河湖藍(lán)線管理制度和全面推行河道管理河長制等方面提出了目標(biāo)和要求。指導(dǎo)意見提出未來5年江西省水生態(tài)文明建設(shè)的行動綱領(lǐng)，并在強(qiáng)化河湖管理中指出要規(guī)范涉河建設(shè)項目管理，強(qiáng)化河道堤防管理，開展河湖水域岸線保護(hù)和利用規(guī)劃編制工作，探索建設(shè)項目占用水域補(bǔ)償制度，嚴(yán)厲打擊涉河違法違規(guī)行為，加強(qiáng)河湖管理動態(tài)監(jiān)控。

2015年4月2日，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，要求按照生態(tài)文明和水生態(tài)文明要求，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源管理。水污染綜合防治是現(xiàn)階段生態(tài)文明和水生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。

河湖管理、河湖水資源保護(hù)和水污染防治涉及部門眾多，并且各部門之間責(zé)任有所重復(fù)。河長制的實施強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)，落實了各級責(zé)任，并有效調(diào)動各種力量和資源參與河湖管理和水污染綜合防治，對于落實河湖管理指導(dǎo)意見和鄱陽湖流域水污染防治計劃提供了制度保障。

三、江西省實施河長制現(xiàn)狀

在江西省實施生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的背景下，2015年11月1日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《江西省實施“河長制”工作方案的通知》，該通知按照江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案和關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見的要求，建立健全河湖保護(hù)管理體制機(jī)制，并在全省范圍內(nèi)實施河長制。

根據(jù)江西河長制實施方案，成立省河長制辦公室，由省、市、縣（市、區(qū)）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任行政區(qū)域“總河長”“副總河長”，省、市、縣（市、區(qū)）黨政四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河流“河長”，要求構(gòu)建省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村五級河長組織，并明確河湖水域面積保有率、自然岸線保有率、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地表水達(dá)標(biāo)率和集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等考核指標(biāo)。

在制定河長制實施方案的基礎(chǔ)上，江西省河長制辦公室出臺了《2016年“河長制”工作要點(diǎn)及考核方案的通知》，提出2016年河長制工作要點(diǎn)和具體工作考核方案；同時，為保障河長制的順利實施，出臺《江西省“河長制”省級會議制度（試行）》《江西省“河長制”信息通報制度（試行）》《江西省“河長制”工作督辦制度（試行）》《江西省“河長制”工作考核辦法（試行）》等，推動各級黨委、政府以及村級組織全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任。

四、江西省實施河長制的思考與建議

1.完善政策法規(guī)，明確部門職責(zé)，全面推進(jìn)河長制實施

以河湖水庫為對象，完善河長制實施、河湖管理、湖泊保護(hù)等法規(guī)政策，為規(guī)范化河湖管理提供依據(jù)；健全河長制體系，構(gòu)建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級組織管理體系，明確河長制體系中各級政府以及各責(zé)任部門、配合部門之間的具體責(zé)任，實現(xiàn)江西省河湖水庫河長制全覆蓋。

2.科學(xué)規(guī)劃，實行流域綜合管理

江西省五河一湖屬于鄱陽湖流域，在行政界線上有利于流域綜合管理。依托流域界線與行政界線高度吻合的特征，科學(xué)規(guī)劃，制定流域綜合規(guī)劃，并根據(jù)不同河道的功能定位，編制重點(diǎn)河道的保護(hù)規(guī)劃，按照規(guī)劃各部門聯(lián)動實施。

3.完善河湖藍(lán)線管理

按照生態(tài)文明先行示范區(qū)要求，根據(jù) 《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江西省水資源條例》《江西省水利工程條例》《江西省河道管理條例》等法律法規(guī)，合理確定河湖藍(lán)線范圍，通過嚴(yán)格河湖藍(lán)線管理，確保江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)中自然岸線和水域面積保有率指標(biāo)。

4.構(gòu)建河長制信息平臺

依托河長制構(gòu)建河長制基礎(chǔ)信息、管理機(jī)構(gòu)、管理人員、治理措施、監(jiān)督考核綜合信息系統(tǒng)，為河長制的決策提供支撐；采用高新技術(shù)與人工巡查相結(jié)合，依托遙感影像開展水域岸線動態(tài)監(jiān)測，多手段、多方式推動河湖岸線巡查，有效監(jiān)測亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排現(xiàn)象；以政府為主導(dǎo)，依托責(zé)任部門，聯(lián)合其他部門共同參與，聯(lián)合執(zhí)法，依法制止和打擊侵占河道水域、岸線資源、非法采砂等行為；在落實政府主體責(zé)任的同時，充分發(fā)揮社會公眾的智慧與力量，采用聘用和購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會公眾和民間組織積極參與到河長制工作中，以政府以外的社會力量從事河長制實施的監(jiān)督與制約，建立電話、QQ、微信等聯(lián)系制度，結(jié)合河長制信息平臺巡查、發(fā)布違法行為及信息。

5.完善生態(tài)補(bǔ)償辦法，加快推進(jìn)重點(diǎn)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償

目前，江西省政府印發(fā)江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）的通知，在全省100個縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)實施流域生態(tài)補(bǔ)償。以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為契機(jī)，加快實現(xiàn)水流包括江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水水源或生態(tài)功能的湖泊等區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過生態(tài)補(bǔ)償辦法的實施加強(qiáng)全省各級河長重視流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)程度，并積極主動參與到河長制工作中來。

6.加強(qiáng)制度建設(shè)，落實經(jīng)費(fèi)保障

建立河湖管理標(biāo)準(zhǔn)，完善河長制實施過程中的管護(hù)、監(jiān)督和考核機(jī)制；通過政府資金、生態(tài)補(bǔ)償和市場機(jī)制等多種渠道加大經(jīng)費(fèi)投入，保障河湖管理組織機(jī)構(gòu)和人員的工作經(jīng)費(fèi)。

7.發(fā)布河長制實施效果評估報告，推進(jìn)社會公眾輿論監(jiān)督

以河長制實施為基礎(chǔ)，編制河長制信息月報；以重點(diǎn)河湖水庫等水體為對象，編制江西省河湖管理年報、健康狀況報告和健康評估報告，為河長制的落實、成效及宣傳提供支撐；同時，提高社會公眾對河長制實施成效的理解和認(rèn)同，進(jìn)而積極參與并監(jiān)督河長制實施與落實。

[1]李成艾，孟祥霞.水環(huán)境治理模式創(chuàng)新向長效機(jī)制演化的路徑研究——基于“河長制”的思考[J].城市環(huán)境與城市生態(tài)，2015（6）.

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責(zé)任編輯 安天杭

Implementing leader responsible system in Jiangxi for river management and recommendations

Liu Jutao,Wan Yiguo,Xu Xiaohua,Wen Chunyun

Implementation of leader responsible system is of great significance to water conservation and protection of eco-environment as well as governance of river and lakes.Since Jiangxi owns a great number of rivers and lakes and plenty of water resources,it is necessary to take effective measures for water management with leaders shoulder theirs responsibilities.Taking the local conditions and practices into consideration,it is suggested to complete rules and regulations,make scientific planning,focus on"blue-line"management to rivers and lakes,set up information platform for decision makers,improve ecological compensation system,strengthen institutional system and introduce performance evaluation for leader responsible system.

leaderresponsiblesystemforrivermanagement;necessity;currentcondition;recommendation;JiangxiProvince

TV672

B

1000-1123（2016）18-0051-03

2016-07-05

劉聚濤，所長，高級工程師。

江西省水利廳科技計劃項目（KT201406；KT201413；KT201515）。