趙和松，劉圓圓

（1.水利部水文局，100053，北京；2.國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目辦公室，100053，北京）

對完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系的建議

趙和松1，劉圓圓2

（1.水利部水文局，100053，北京；2.國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目辦公室，100053，北京）

取用水監(jiān)控；法規(guī)；建議

取用水監(jiān)控是指國家對河道內(nèi)取用水行為進(jìn)行監(jiān)測和控制，其中監(jiān)測分為在線實(shí)時(shí)監(jiān)測和計(jì)量抄報(bào)統(tǒng)計(jì)，控制分為用水總量控制和用水效率控制。取用水監(jiān)測是手段，取用水控制是目的，控制水平的好壞取決于監(jiān)測能力的高低。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展，精確高效的在線實(shí)時(shí)監(jiān)測手段越來越受到水資源匱乏國家的重視，為實(shí)現(xiàn)用水總量和用水效率精細(xì)化控制提供了技術(shù)可能。2012年，我國啟動(dòng)了國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，其重要意義在于通過建設(shè)取用水在線監(jiān)測設(shè)施，提高在線監(jiān)測率，從而形成國家取用水監(jiān)控體系。結(jié)合各地項(xiàng)目建設(shè)中遇到的問題及經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為構(gòu)建完善的國家取用水監(jiān)控體系，既需要重點(diǎn)項(xiàng)目推動(dòng)，也需要法規(guī)制度保障，特別是在當(dāng)時(shí)項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)取得階段性成果的情況下，更需要推動(dòng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。

一、完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系的重要意義

取用水監(jiān)控法規(guī)體系是指規(guī)范取用水監(jiān)測和控制活動(dòng)的系列法規(guī)、制度、規(guī)范性文件構(gòu)成的規(guī)則體系?，F(xiàn)行法規(guī)體系主要基于規(guī)范計(jì)量抄報(bào)統(tǒng)計(jì)條件下的監(jiān)控活動(dòng)，在當(dāng)前大力推進(jìn)在線實(shí)時(shí)監(jiān)測的形勢下，完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系有著重要意義。

1.為在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施安裝提供法律保障

在國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，各地均反映存在與取用水戶協(xié)調(diào)難、進(jìn)廠安裝難等問題。如有的企業(yè)認(rèn)為已按法律規(guī)定安裝了取用水計(jì)量設(shè)施，在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施在法律上沒有明確要求，企業(yè)有權(quán)拒絕安裝；有的企業(yè)認(rèn)為取用水?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)密切相關(guān)，是企業(yè)的商業(yè)秘密，甚至是國家秘密，以保密為由不同意安裝在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施；有的企業(yè)認(rèn)為在招商引資環(huán)節(jié)政府已答應(yīng)了很多優(yōu)惠政策，擔(dān)心安裝在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)備后享受不到取用水優(yōu)惠。這些企業(yè)的擔(dān)心有一定的合理性，在當(dāng)前大力推進(jìn)法治政府建設(shè)氛圍下，要順利推進(jìn)國家取用水監(jiān)控體系建設(shè)必須將取用水在線實(shí)時(shí)監(jiān)測寫入相關(guān)法規(guī)，確保設(shè)施建設(shè)有法有據(jù)。

2.為取用水監(jiān)控體系有效運(yùn)行提供法律保障

國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目完成后，將對1.7萬左右國控戶、3萬多國控點(diǎn)實(shí)施取用水在線實(shí)時(shí)監(jiān)測，此外還存在大量的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）控取用水戶和監(jiān)控點(diǎn)。這些大量的、零散分布在各個(gè)取用水戶在線實(shí)施監(jiān)測設(shè)施的運(yùn)行狀況，決定著國家取用水監(jiān)控體系的運(yùn)行效果。從已建成的在線監(jiān)測設(shè)備運(yùn)行情況看，存在一些問題和隱患，如在線監(jiān)測設(shè)備平均故障率約10%，平均工作壽命約3～5年，運(yùn)行維護(hù)成本高，需要建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；目前按“誰投資誰維護(hù)”的思路，在線監(jiān)測設(shè)備由政府主責(zé)維護(hù)，但受水利部門職責(zé)、人力所限，政府難以做好運(yùn)維工作，即使采取購買社會(huì)化運(yùn)維服務(wù)，也難以有效實(shí)施服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，需要建立更加高效的運(yùn)維機(jī)制；目前政府通過在線監(jiān)測并據(jù)此收取水資源費(fèi)的行為與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益存在沖突，個(gè)別企業(yè)會(huì)破壞或干擾在線監(jiān)測，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)測不全面、不穩(wěn)定等問題。以上問題的最終解決，需要完善相關(guān)法規(guī)，形成長效的運(yùn)維和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.為取用水監(jiān)控體系長遠(yuǎn)發(fā)展提供法律保障

國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目為現(xiàn)存的規(guī)模取用水戶安裝了在線監(jiān)測設(shè)備，但是項(xiàng)目建設(shè)期后，新增的規(guī)模取用水戶或取用水點(diǎn)的在線監(jiān)測設(shè)施安裝組織及經(jīng)費(fèi)保障辦法并不清楚。由于現(xiàn)有國控戶的倒閉、停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、遷移，現(xiàn)行的國控監(jiān)測點(diǎn)會(huì)逐年減少，如果沒有建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，新增的取用水戶或取用水點(diǎn)不及時(shí)安裝在線監(jiān)測設(shè)備，全國取用水在線監(jiān)測率會(huì)逐年下降，項(xiàng)目建設(shè)成果就會(huì)逐步消失。為此，需要完善相關(guān)法規(guī)，建立長效的新增取用水戶和取用水點(diǎn)在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施安裝機(jī)制。

二、完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系思路建議

完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系實(shí)質(zhì)是建立一套科學(xué)高效地取用水監(jiān)控工作機(jī)制，重點(diǎn)是合理區(qū)分政府與取用水戶在取用水監(jiān)控上的職責(zé)，有效平衡取用水戶利益與公共利益，用法制思維、市場機(jī)制解決好存在的各種問題。為此,提出以下幾點(diǎn)思路建議。

1.規(guī)模以上取用水戶強(qiáng)制安裝在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施

目前國家強(qiáng)制要求取水戶安裝計(jì)量設(shè)施并保證其正常運(yùn)行，但沒有要求安裝在線監(jiān)測設(shè)施。強(qiáng)制要求規(guī)模以上取用水戶安裝在線監(jiān)測設(shè)施，符合落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)和信息化社會(huì)建設(shè)要求。同時(shí)國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)為存量規(guī)模以上取用水戶安裝了在線監(jiān)控設(shè)備，強(qiáng)制要求安裝在線監(jiān)控設(shè)備只會(huì)對增量和變量取用水戶產(chǎn)生較大影響，涉及面小，社會(huì)實(shí)施成本不大?？紤]各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、水資源量等情況不同，強(qiáng)制安裝在線監(jiān)控設(shè)施取用水戶規(guī)模范圍可以由各省自行立法決定。對于涉及企業(yè)商業(yè)秘密或國家秘密的取用水單位可以安裝在線加密監(jiān)測設(shè)施，取用水監(jiān)測數(shù)據(jù)傳送至政務(wù)內(nèi)網(wǎng)處理。

2.取用水戶承擔(dān)在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維責(zé)任

目前，取用水在線實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)施的運(yùn)維責(zé)任主體是政府，通過委托社會(huì)企業(yè)具體承擔(dān)維護(hù)工作。這種運(yùn)維模式存在的問題有以下幾方面。一是運(yùn)維企業(yè)只對政府負(fù)責(zé)而不對取用水戶負(fù)責(zé)，服務(wù)質(zhì)量跟不上；二是政府精力有限，做不好服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，并存在廉政隱患；三是取用水戶不承擔(dān)運(yùn)維成本，缺乏日常管護(hù)的責(zé)任意識(shí)，甚至還會(huì)蓄意破壞。參照環(huán)保部門企業(yè)排污在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維辦法，可將零星分散在各取水管（渠）道附近的在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維責(zé)任交由取用水戶承擔(dān)，效率更高，效果更好。為確保取用水戶能夠認(rèn)真履行運(yùn)維責(zé)任，有效防控蓄意破壞在線監(jiān)測設(shè)施正常運(yùn)行，需要完善相關(guān)獎(jiǎng)懲措施。一方面可以參照城市公交、高速公路采取的電子收費(fèi)優(yōu)惠模式，對在線監(jiān)測取用水量的取用水戶水資源費(fèi)給予優(yōu)惠，以提高取用水戶積極性。水資源費(fèi)優(yōu)惠部分相當(dāng)于政府將在線監(jiān)控設(shè)施安裝和運(yùn)維責(zé)任移交取用水戶后的費(fèi)用補(bǔ)償；另一方面將在線監(jiān)測設(shè)施運(yùn)行維護(hù)狀況納入水資源監(jiān)察范圍，加大處罰力度，督促取用水單位做好運(yùn)行維護(hù)工作。

3.建立統(tǒng)一規(guī)范的在線監(jiān)測設(shè)備市場

取用水戶承擔(dān)在線監(jiān)測設(shè)施安裝和運(yùn)維責(zé)任后，可以自主從市場中選擇在線監(jiān)測設(shè)施供應(yīng)、安裝和運(yùn)維。為形成全國統(tǒng)一的取用水監(jiān)控體系，政府要引導(dǎo)在線監(jiān)測市場建設(shè)，規(guī)范市場秩序，特別要建立統(tǒng)一的在線監(jiān)測設(shè)備規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)傳輸規(guī)約和運(yùn)行維護(hù)規(guī)范，建立企業(yè)資格準(zhǔn)入、產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢測等規(guī)章制度。

三、完善取用水監(jiān)控相關(guān)法規(guī)內(nèi)容建議

《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》《取水計(jì)量技術(shù)導(dǎo)則》和各地水政監(jiān)察條例（規(guī)定）等法律法規(guī)為水利支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要法律保障。隨著新時(shí)期水生態(tài)文明的要求以及基于對最嚴(yán)格水資源管理的考量,建議對這些法律法規(guī)中涉及完善取用水監(jiān)控法規(guī)體系部分進(jìn)行補(bǔ)充修訂，出臺(tái)部分配套規(guī)章為依法管水提供更加有力的保障。

1.適度增加水法中有關(guān)取用水管理的內(nèi)容

《中華人民共和國水法》是規(guī)范水事活動(dòng)的基本法，是水資源開發(fā)利用、保護(hù)、加強(qiáng)管理、防治水害等工作的基本遵循，國家投入巨資建設(shè)取用水監(jiān)控體系，實(shí)際上是將此前的用水計(jì)量改為用水計(jì)量監(jiān)測，這種取用水管理模式的巨大變化，有必要在水法中有所體現(xiàn)。雖然目前主要對規(guī)模以上取用水進(jìn)行在線監(jiān)測，但從長期看，隨著社會(huì)信息化和水資源管理精細(xì)化不斷發(fā)展推進(jìn)，在線監(jiān)測的范圍會(huì)逐步擴(kuò)大，因此，應(yīng)該將水法中“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量”相關(guān)內(nèi)容修改為“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量監(jiān)測”。

2.進(jìn)一步規(guī)范《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中的許可條件和征收標(biāo)準(zhǔn)

為適應(yīng)國家取用水監(jiān)控體系建設(shè)新要求，建議在《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中明確，取用水申請時(shí)要提供在線監(jiān)測設(shè)施安裝方案，對安裝在線監(jiān)測設(shè)施的取用水戶實(shí)行水資源費(fèi)優(yōu)惠，規(guī)模以上取水戶應(yīng)當(dāng)安裝在線監(jiān)測設(shè)施并負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，以及違反有關(guān)規(guī)定的罰則等內(nèi)容。比如考慮將在線傳輸方式納入取水許可申請范圍，與取水方式、計(jì)量方式和節(jié)水措施共同成為許可準(zhǔn)許的條件；在水資源費(fèi)征收方面，把使用取水量在線監(jiān)測設(shè)施和應(yīng)該安裝但未安裝監(jiān)測設(shè)施作為征收水資源費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)惠或征收；增加對計(jì)量設(shè)施安裝方面的規(guī)定，把取水量達(dá)到一定規(guī)模作為安裝監(jiān)測設(shè)施的必要條件，具體取水規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)可由各省、自治區(qū)、直轄市自行確定。

3.調(diào)整《取水計(jì)量技術(shù)導(dǎo)則》有關(guān)內(nèi)容

《取水計(jì)量技術(shù)導(dǎo)則》是取水計(jì)量設(shè)施的選擇、安裝、運(yùn)維技術(shù)規(guī)范。為適應(yīng)取用水監(jiān)控體系建設(shè)要求，考慮更名為《取水監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》，適度增加取水監(jiān)測設(shè)備技術(shù)要求、質(zhì)量檢驗(yàn)、傳輸規(guī)約等內(nèi)容及設(shè)施設(shè)備安裝調(diào)試等方面內(nèi)容。

4.其他法規(guī)中涉及水資源監(jiān)控的內(nèi)容

包括對《取水許可管理辦法》、各地水政監(jiān)察條例（規(guī)定）有關(guān)內(nèi)容和水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行調(diào)整，可考慮在取水許可證申領(lǐng)程序、對破壞在線實(shí)時(shí)監(jiān)

測設(shè)施行為的處罰以及安裝在線實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施的取用水戶水資源費(fèi)優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)等方面增加或修訂相應(yīng)條款。

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[2]胡軍，雷健，鄒曉濤，等.北京市用水大戶監(jiān)控體系規(guī)劃研究 [J].中國水利，2014（3）.

[3]江培福，晏清洪，任賀靖.我國大中型灌區(qū)用水效率監(jiān)控體系研究[J].中國水利，2015（3）.

責(zé)任編輯 楊 軼

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1000-1123（2016）12-0045-02

2016-05-20

趙和松，副處長，主要從事國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目建管工作。