藍(lán) 麒劉三江（.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院 北京 00083）（.中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 0009）

典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式及對我國的啟示

藍(lán) 麒1劉三江2
（1.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院 北京 100083）
（2.中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100029）

通過對美國、加拿大、德國等典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式的研究，分析各國模式的特點(diǎn)及對我國的啟示，并結(jié)合我國當(dāng)前特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗(yàn)改革中爭議的焦點(diǎn)問題，圍繞“放、管、治”提出構(gòu)建三位一體質(zhì)量安全提升新格局的意見和建議。

典型國家 特種設(shè)備 監(jiān)管 檢驗(yàn) 模式

與我國不同，國外沒有“特種設(shè)備”的統(tǒng)一定義和統(tǒng)一立法，但政府監(jiān)管的設(shè)備范圍與我國大致相同，都包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、游樂設(shè)施等，只是設(shè)備的具體種類、參數(shù)范圍存在差異。與我國相同，國外特種設(shè)備安全監(jiān)管與檢驗(yàn)存在緊密的聯(lián)系，且檢驗(yàn)都是強(qiáng)制性的。本文重點(diǎn)從監(jiān)管與檢驗(yàn)的關(guān)系入手，通過對國外模式的梳理和研究，為我國的特種設(shè)備安全監(jiān)管和檢驗(yàn)改革提供有益的借鑒和參考。

1　典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管概況

各國特種設(shè)備安全監(jiān)管和檢驗(yàn)?zāi)Ｊ讲槐M相同，通過分析“監(jiān)管延伸至檢驗(yàn)”的美國模式、“監(jiān)管與檢驗(yàn)合一”的加拿大模式、“監(jiān)管相對獨(dú)立”的德國模式，系統(tǒng)介紹典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管概況和主要特點(diǎn)。

1.1 監(jiān)管延伸至檢驗(yàn)的美國模式

●1.1.1監(jiān)管模式

美國是聯(lián)邦制國家，特種設(shè)備安全監(jiān)管主要由州政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府僅負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府所擁有的設(shè)備、跨州設(shè)備以及核設(shè)備、軍事設(shè)備等的安全監(jiān)管。州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括設(shè)備登記、安裝施工許可、施工維修人員許可、設(shè)備使用許可、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)許可、檢驗(yàn)人員許可、監(jiān)督檢查、設(shè)備檢驗(yàn)等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接參與檢驗(yàn)是美國模式的突出特征，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或首席檢驗(yàn)師負(fù)責(zé)本州特種設(shè)備法規(guī)的執(zhí)行，并聘用若干名檢驗(yàn)師，實(shí)施檢查和檢驗(yàn)任務(wù)。大部分州還設(shè)有相應(yīng)的委員會(huì)，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，負(fù)責(zé)法規(guī)維護(hù)修訂、檢驗(yàn)質(zhì)量分析、檢驗(yàn)違規(guī)案例統(tǒng)計(jì)分析、為政府決策提供咨詢意見等。

●1.1.2檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

美國可以從事特種設(shè)備檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)包括政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)和第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)取得檢驗(yàn)資質(zhì)的方式不盡相同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般由州法律直接授權(quán)，其它機(jī)構(gòu)一般應(yīng)先取得美國機(jī)械工程師學(xué)會(huì)(ASME）、美國鍋爐壓力容器檢驗(yàn)師協(xié)會(huì)（NBBI）等社會(huì)組織的認(rèn)可，再獲得州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可①國外的監(jiān)管模式與我國存在一定差異，為了便于對比研究，參照我國行政許可法和認(rèn)證認(rèn)可條例，在文中使用“許可”和“認(rèn)可”的表述。許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。認(rèn)可是指由認(rèn)可機(jī)構(gòu)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)（檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)）、實(shí)驗(yàn)室以及從事評審、審核、等認(rèn)證活動(dòng)人員的能力和執(zhí)業(yè)資格，予以承認(rèn)的合格評定活動(dòng)。。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是對保險(xiǎn)無法覆蓋的領(lǐng)域進(jìn)行兜底性檢驗(yàn)。在鍋爐和壓力容器領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司檢驗(yàn)業(yè)務(wù)份額各占50%左右，定期檢驗(yàn)中企業(yè)自檢和第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在10%以內(nèi)，未購買保險(xiǎn)且又未成立自檢機(jī)構(gòu)的企業(yè)，其設(shè)備的定期檢驗(yàn)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在電梯領(lǐng)域，檢驗(yàn)主要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少有17個(gè)州完全由政府或政府直接雇傭的檢驗(yàn)員承擔(dān)檢驗(yàn)工作，實(shí)行分片區(qū)的屬地化管理，只有極個(gè)別的州，如佛羅里達(dá)州完全放開電梯定期檢驗(yàn)市場，處于政府監(jiān)管下的“自由競爭”狀態(tài)。

●1.1.3典型檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)

美國是一個(gè)保險(xiǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)的國家，保險(xiǎn)已覆蓋到各行各業(yè)。保險(xiǎn)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因此特種設(shè)備這種高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)對保險(xiǎn)的需求就顯得格外強(qiáng)烈。美國特種設(shè)備領(lǐng)域最著名的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是成立于1866年的哈特福德蒸汽鍋爐檢驗(yàn)和保險(xiǎn)公司（HSB），2008年被德國慕尼黑再保險(xiǎn)公司收購。這家公司的成立源于1865年“蘇丹娜”號(hào)蒸汽客輪鍋爐爆炸事件，沉船造成約1800人死亡，引發(fā)幾位富有責(zé)任感的工程師創(chuàng)立該公司，至今仍在為全球鍋爐和壓力容器行業(yè)提供咨詢、技術(shù)和保險(xiǎn)服務(wù)。

1.2監(jiān)管與檢驗(yàn)合一的加拿大模式

●1.2.1監(jiān)管和檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

加拿大聯(lián)邦政府只對其擁有的特種設(shè)備進(jìn)行監(jiān)管，其它特種設(shè)備主要由省政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。在各省的管理模式中，比較有代表性的是由法律授權(quán)唯一的非營利機(jī)構(gòu)（我國稱為“法定機(jī)構(gòu)”），實(shí)施監(jiān)管和檢驗(yàn)合一的管理體制，例如，1995年阿爾伯達(dá)省設(shè)立省承壓設(shè)備安全局（ABSA）、1997年安大略省設(shè)立省技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)安全局（TSSA）、2003年哥倫比亞省設(shè)立省安全管理局（BCSA）、2010年薩斯喀徹溫省設(shè)立省技術(shù)安全局（TSASK）。政府的角色相對超脫，僅負(fù)責(zé)立法、授權(quán)管理和監(jiān)督。法定機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)特種設(shè)備的許可、注冊、檢驗(yàn)、事故調(diào)查處理、培訓(xùn)、教育、咨詢等工作。加拿大模式是西方“新公共管理”理論的有效實(shí)踐，目的是在政府等公共部門引入私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，縮小政府規(guī)模，打破僵化的官僚體制。政府通過法律授權(quán)法定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗(yàn)職能，一方面充分考慮了特種設(shè)備的技術(shù)屬性，使行政管理與技術(shù)管理相結(jié)合，推動(dòng)監(jiān)管更加深入；另一方面，靈活的機(jī)制打破了人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的束縛，可以更好地解決“人機(jī)矛盾”和自身發(fā)展的問題。例如，加拿大的調(diào)查表明自1997年TSSA成為加拿大安大略省的安全授權(quán)管理機(jī)構(gòu)以來，相關(guān)行業(yè)的嚴(yán)重傷害和死亡人數(shù)有實(shí)質(zhì)性下降。

●1.2.2典型檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)

TSSA是安大略省按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與安全法（《Technical Standards and Safety Act 2000》）設(shè)立的非政府、非營利、自籌資金的機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定收取檢驗(yàn)費(fèi)用、管理性罰款等，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。TSSA每年的收入與支出要基本持平，盈利水平不能超過15%至20%，其收益只能再投入安全事業(yè)，不得用于分紅，并由利益相關(guān)方組成的理事會(huì)對其進(jìn)行監(jiān)督管理，每年接受審計(jì)。安大略省的電梯只由TSSA檢驗(yàn)，其他領(lǐng)域TSSA和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)份額分別約為10%、90%，也有個(gè)別大型石化企業(yè)有自檢機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及人員資格均經(jīng)TSSA許可，其檢驗(yàn)報(bào)告交TSSA審核。

1.3監(jiān)管相對獨(dú)立的德國模式

●1.3.1監(jiān)管模式

德國聯(lián)邦政府特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定設(shè)備安全和勞動(dòng)保護(hù)方面的統(tǒng)一法律、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)工作，并代表德國向歐盟反映本國利益。各州政府特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)使用環(huán)節(jié)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)許可、監(jiān)督檢查、事故調(diào)查處理等，不直接參與檢驗(yàn)工作。德國作為歐盟國家，為了促進(jìn)產(chǎn)品在歐盟范圍內(nèi)的流通，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)管和檢驗(yàn)工作要遵守歐盟指令的要求，在使用環(huán)節(jié)，監(jiān)管和檢驗(yàn)工作要遵守德國本國法律法規(guī)的要求。

●1.3.2檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，歐盟認(rèn)可的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有6種類型，其中覆蓋面最廣、綜合性最強(qiáng)的是公告機(jī)構(gòu)（Notified Body）。公告機(jī)構(gòu)由各國唯一的認(rèn)可機(jī)構(gòu)（如德國是DAkkS）進(jìn)行認(rèn)可，并在歐盟公報(bào)上予以公布，可以在歐盟范圍內(nèi)從事檢驗(yàn)業(yè)務(wù)。在使用環(huán)節(jié)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)經(jīng)認(rèn)可機(jī)構(gòu)認(rèn)可，隨后由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)許可，并報(bào)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦公報(bào)上予以公布，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)從事檢驗(yàn)工作；許可的條件主要包括機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，具備獨(dú)立及時(shí)完成任務(wù)的組織機(jī)構(gòu)、有效的人員和必要的設(shè)備，有賠償保險(xiǎn)等，這些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)都是德國本國機(jī)構(gòu)。

●1.3.3典型檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)

以德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)（TüV）為代表的第三方機(jī)構(gòu)在德國特種設(shè)備檢驗(yàn)工作中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。在100多年前鍋爐爆炸事故頻發(fā)、政府監(jiān)管不力的背景下，民間自發(fā)形成了從事安全檢驗(yàn)的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)。自1866年起，德國各州陸續(xù)成立起自己的TüV，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的法定檢驗(yàn)工作，屬于行業(yè)自治性質(zhì)的非營利性第三方機(jī)構(gòu)，并不斷得到政府的認(rèn)可和支持，有效地保證在市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中，安全技術(shù)工作不受競爭壓力的影響，這種“小政府、大社會(huì)”的模式，充分引入社會(huì)力量，為特種設(shè)備安全保障做出了突出貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代，這些技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)進(jìn)行了合并重組，逐步進(jìn)行了市場化改革，并形成了TüV南德、TüV北德和TüV萊茵三大企業(yè)集團(tuán)，雖然性質(zhì)轉(zhuǎn)為了營利性企業(yè)，但與完全追逐利潤的市場主體相比，仍然承擔(dān)了很多社會(huì)責(zé)任，其出資方仍然是這些非營利性的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)，保證了其公益導(dǎo)向。

2　典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式的幾點(diǎn)啟示

特種設(shè)備是生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運(yùn)行的特點(diǎn)，有的盛裝易燃、易爆、有毒介質(zhì)，具有較大危險(xiǎn)性和潛在危害性，一旦發(fā)生事故將造成重大生命財(cái)產(chǎn)損失，影響社會(huì)穩(wěn)定，例如，“11·22”青島管道爆炸事故，“7·26”荊州電梯吞人事故等。因此，與普通產(chǎn)品相比，各國都對特種設(shè)備采取了相對嚴(yán)格的監(jiān)管措施，并要求對特種設(shè)備進(jìn)行強(qiáng)制性檢驗(yàn)，以保障其生產(chǎn)質(zhì)量和使用安全。

2.1政府發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用

政府在特種設(shè)備安全監(jiān)管中主要起到宏觀管理和監(jiān)督管理的作用，通過制定法律法規(guī)、許可關(guān)鍵資格資質(zhì)、監(jiān)督安全狀況、調(diào)查處理安全事故等履行公共管理職能。同時(shí)，政府對市場干不了、不想干的領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用，以彌補(bǔ)“市場失靈”帶來的問題。例如，美國到1960年，隨著電梯事故率的下降，電梯保險(xiǎn)費(fèi)率也逐步下降，大部分保險(xiǎn)公司或?qū)⑦@類檢查（檢驗(yàn)）業(yè)務(wù)出租，或停止這類檢查（檢驗(yàn)）業(yè)務(wù)，管理當(dāng)局不得不采取措施，加入到電梯的檢查（檢驗(yàn)）工作中去。在涉及公共安全、關(guān)系民生保障的電梯等領(lǐng)域，美國、加拿大以及日本、韓國等采取了較為嚴(yán)格的監(jiān)管手段，由政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)直接檢驗(yàn)，沒有向外國機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)開放。在保險(xiǎn)公司和自檢機(jī)構(gòu)沒有覆蓋的領(lǐng)域，政府也采取了兜底檢驗(yàn)的方式，以確保公共利益得到保護(hù)。

2.2社會(huì)發(fā)揮中立公正作用

發(fā)達(dá)國家特種設(shè)備領(lǐng)域的社會(huì)組織站在中立公正的角度，承擔(dān)了部分社會(huì)管理職能，主要發(fā)揮了三個(gè)作用，一是主導(dǎo)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定，例如美國的ASME，為特種設(shè)備安全保障提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和科學(xué)的準(zhǔn)繩。二是承擔(dān)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和人員資格的能力認(rèn)可工作，與政府的許可相結(jié)合，形成了“認(rèn)可+許可”的準(zhǔn)入模式。社會(huì)組織為政府監(jiān)管和行業(yè)自律起到技術(shù)把關(guān)作用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常采納社會(huì)組織的認(rèn)可結(jié)果，起到行政確認(rèn)作用，為市場發(fā)展起到規(guī)范和引導(dǎo)作用。三是直接開展檢驗(yàn)業(yè)務(wù)，例如加拿大的TSSA，堅(jiān)持非營利的公益導(dǎo)向，更好地保障了安全責(zé)任落實(shí)。

2.3市場發(fā)揮資源配置作用

各國政府在特種設(shè)備檢驗(yàn)領(lǐng)域發(fā)揮的作用不盡相同，但市場機(jī)制在一定范圍內(nèi)都發(fā)揮了積極的資源配置作用。一方面，通過保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作，調(diào)節(jié)檢驗(yàn)力量的分配，能夠比較合理地進(jìn)行檢驗(yàn)資源配置，使檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)與特種設(shè)備使用單位的需求直接聯(lián)系起來，提高配置效率，符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。另一方面，保險(xiǎn)機(jī)制更為科學(xué)的推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任相統(tǒng)一。大部分國家不僅要求企業(yè)購買責(zé)任保險(xiǎn)，也要求檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)購買責(zé)任保險(xiǎn)。由于特種設(shè)備的風(fēng)險(xiǎn)狀況與保費(fèi)直接掛鉤、特種設(shè)備安全事故大小與保險(xiǎn)公司的賠償金直接掛鉤，這種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制使保險(xiǎn)公司設(shè)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)更容易做到盡職盡責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)資源的優(yōu)化配置和安全事故的有效賠償。

3　對我國特種設(shè)備安全監(jiān)管改革的建議

從典型國家監(jiān)管模式的歷史演進(jìn)和不同特點(diǎn)可以看出，各國監(jiān)管模式并不統(tǒng)一，來源于不同的政治經(jīng)濟(jì)管理體制，來源于不同的社會(huì)環(huán)境和文化傳統(tǒng)，更多的是從實(shí)用主義出發(fā)，通過改良和變革逐步形成的。我國當(dāng)前的特種設(shè)備安全監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)從中國特色社會(huì)主義的基本國情出發(fā)，不能簡單照搬國外模式。一方面我們應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前存在的政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管廣、審批多，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)體制僵化、偏離公益屬性等問題，另一方面也應(yīng)當(dāng)正視在政府全過程的強(qiáng)力監(jiān)管下，特種設(shè)備事故率逐年遞減，改革開放以來下降了30多倍，不能因?yàn)閱栴}而否認(rèn)成績。因此，應(yīng)當(dāng)以“目標(biāo)導(dǎo)向”和“問題導(dǎo)向”相結(jié)合，以安全保障能力提升和安全事故率下降為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，漸進(jìn)式的推進(jìn)改革，逐步解決當(dāng)前存在的問題，構(gòu)建“放、管、治”三位一體的質(zhì)量安全提升新格局。

3.1適度“放”，推進(jìn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革

在國家推進(jìn)簡政放權(quán)和深化事業(yè)單位改革的大背景下，逐步放開特種設(shè)備檢驗(yàn)業(yè)務(wù)是大勢所趨，但特種設(shè)備檢驗(yàn)涉及公共安全，如何放、放多少需要科學(xué)論證、謹(jǐn)慎選擇。

●3.1.1不宜全面放開特種設(shè)備檢驗(yàn)業(yè)務(wù)

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐美國家也沒有對特種設(shè)備檢驗(yàn)業(yè)務(wù)全面放開，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接參與檢驗(yàn)，德國使用環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)只能由本國機(jī)構(gòu)承擔(dān)，加拿大安大略省電梯只能由法定機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)。檢驗(yàn)業(yè)務(wù)放開帶來的弊病也有所例證，美國佛羅里達(dá)州在2000年將電梯檢驗(yàn)由政府機(jī)構(gòu)交由私人機(jī)構(gòu)，有美國評論對此提出質(zhì)疑，雖然年檢率提高了，但電梯的平均缺陷檢出率大大降低，因?yàn)闄z驗(yàn)員希望下次還被業(yè)主雇傭?qū)嵤z驗(yàn)，而隱瞞了檢驗(yàn)不合格情況，政府對私人檢驗(yàn)的監(jiān)督結(jié)果也表明，存在大量私人檢驗(yàn)員對標(biāo)準(zhǔn)理解有誤，導(dǎo)致未發(fā)現(xiàn)隱患等情況。我國的氣瓶檢驗(yàn)和無損檢測放開后，也出現(xiàn)了低價(jià)惡性競爭導(dǎo)致的檢驗(yàn)質(zhì)量下降、出具虛假報(bào)告等亂象?？梢钥紤]按照《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，對涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的特種設(shè)備檢驗(yàn)行業(yè)采取“限制市場主體資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局、國土空間開發(fā)保護(hù)等管理措施”，控制檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和數(shù)量，實(shí)現(xiàn)安全保障工作的有限有序競爭。

●3.1.2不應(yīng)推進(jìn)事業(yè)單位檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整體轉(zhuǎn)企

縱觀國外大型檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)在發(fā)展初期大都是非營利機(jī)構(gòu)，例如德國TüV、美國UL集團(tuán)、英國勞氏船級(jí)社等，后來在發(fā)展過程中逐步將經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)相剝離，成立企業(yè)性質(zhì)的集團(tuán)，但這些集團(tuán)都是由非營利性機(jī)構(gòu)作為母體出資設(shè)立，以“非營利機(jī)構(gòu)+企業(yè)集團(tuán)”的形式存在，兼顧了社會(huì)公益性和市場靈活性。為避免我國事業(yè)單位特檢機(jī)構(gòu)走上單純以逐利為目的企業(yè)化道路，避免因?yàn)椤白杂筛偁帯倍鴰淼陌踩Ｕ鲜ъ`，同時(shí)激發(fā)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，不應(yīng)當(dāng)簡單的推進(jìn)事業(yè)單位檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整體轉(zhuǎn)企，可以參考國外模式，創(chuàng)新“公益性事業(yè)單位+公益類國有企業(yè)”的模式或是轉(zhuǎn)為社會(huì)組織，以保證特檢機(jī)構(gòu)的公益導(dǎo)向。在第一種模式下，事業(yè)單位保留法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、基礎(chǔ)科研、行政輔助等業(yè)務(wù)，做好政府支撐，將檢驗(yàn)和其它經(jīng)營類業(yè)務(wù)剝離至公益類國有企業(yè)，解決當(dāng)前事業(yè)單位因編制、薪資等造成的發(fā)展困局和小散弱的整體格局。事業(yè)單位以出資人的身份，把控公益類國有企業(yè)的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)兩者業(yè)務(wù)上的良性互動(dòng)。在第二種模式下，由于當(dāng)前我國社會(huì)組織立法的欠缺，如何由事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)為社會(huì)組織有待進(jìn)一步研究。廣東等地正在參考加拿大模式開展法定機(jī)構(gòu)的積極探索，也可以在運(yùn)行第一種模式的基礎(chǔ)上，待條件成熟后將事業(yè)單位和國有企業(yè)一并轉(zhuǎn)為社會(huì)組織。

3.2嚴(yán)格“管”，強(qiáng)化監(jiān)管效能提升

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)簡政放權(quán)，不是說政府就不管了，而是要放管結(jié)合，既要“放活”，更要“善管”。多年以來，特種設(shè)備安全的分類監(jiān)管和全過程監(jiān)管體現(xiàn)出了巨大優(yōu)勢，但在當(dāng)前推進(jìn)行政許可改革的新形勢下，應(yīng)當(dāng)從縱向和橫向兩個(gè)維度深入分析分類監(jiān)管和全過程監(jiān)管中存在的問題，從制度設(shè)計(jì)上完善制衡機(jī)制，不斷完善監(jiān)管模式、提升監(jiān)管效能。

●3.2.1從縱向看，基于質(zhì)量和安全的不同屬性，深化分節(jié)監(jiān)管

從特種設(shè)備生命周期的縱向環(huán)節(jié)來看，主要分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)。政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要是“質(zhì)量監(jiān)管”，一是確保產(chǎn)品按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，便于流通和使用，二是確保產(chǎn)品符合國家規(guī)定的最低要求，防止產(chǎn)品存在缺陷。政府在使用環(huán)節(jié)主要是“安全監(jiān)管”，一是事前監(jiān)督檢查安全責(zé)任的落實(shí)情況，二是事中事后負(fù)責(zé)事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以引入更多的第三方評價(jià)機(jī)制，通過認(rèn)證等合格評定手段，解決質(zhì)量信息不對稱問題，運(yùn)用市場手段實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律發(fā)展。在使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)劃清政府與企業(yè)、與檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任邊界，推動(dòng)設(shè)備使用的行政許可向行政備案轉(zhuǎn)變，突出和落實(shí)設(shè)備使用單位的主體責(zé)任，政府只負(fù)責(zé)程序性審查，例如部分醫(yī)療器械、建筑起重機(jī)械等采取的就是備案制，同時(shí)加大對設(shè)備使用單位、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督抽查和處罰力度。參考國外引入懲罰性賠償制度，形成對設(shè)備使用單位及設(shè)備生產(chǎn)單位的有效威懾，例如2002年，美國發(fā)生了一起震驚全國的電梯安全事故，一個(gè)7歲的小女孩被購物中心的電梯夾斷了三根手指，事后小女孩的母親狀告這家購物中心，最終獲得了1500萬美元的賠償。美國司法體制中采取的是懲罰性賠償方式，而我國采取的是補(bǔ)償性賠償方式。

●3.2.2從橫向看，以風(fēng)險(xiǎn)理論為基礎(chǔ)，深化分類監(jiān)管

國外對不同種類的特種設(shè)備采取了不同的監(jiān)管措施，一方面是基于設(shè)備本身的差異，如機(jī)電類與承壓類不同的物理特性，更重要的是基于不同特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)的大小，其中電梯最為突出，電梯事故造成的損失可能沒有承壓類設(shè)備大，但與民眾日常生活息息相關(guān)，更易造成心理上的“不可接受”和恐慌，因此采取了更為嚴(yán)格的監(jiān)管模式。我國也應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備目錄的基礎(chǔ)上，完善風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步對不同風(fēng)險(xiǎn)的特種設(shè)備進(jìn)行分類。例如，距離居民區(qū)較近的壓力管道與地處荒漠的壓力管道、商場的公共電梯和工廠的內(nèi)部電梯，雖是相同的設(shè)備，安全風(fēng)險(xiǎn)和可能造成的損害卻天差地別，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)制定不同的監(jiān)管策略和檢查措施。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小，逐步優(yōu)化檢驗(yàn)內(nèi)容、精簡檢驗(yàn)流程、轉(zhuǎn)變檢驗(yàn)方式，突出檢驗(yàn)的驗(yàn)證功能，把更多的內(nèi)容納入檢測的范疇。

●3.2.3從制度設(shè)計(jì)看，理順權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善制衡機(jī)制

制衡機(jī)制是一種權(quán)利義務(wù)相互制約平衡的制度。此處僅以企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)、無損檢測機(jī)構(gòu)、責(zé)任追究等方面的制度設(shè)計(jì)為例，討論制衡機(jī)制的重要性。

一是關(guān)于企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。我國企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)可以從事定期檢驗(yàn)，其檢驗(yàn)報(bào)告與事業(yè)單位檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)報(bào)告具有同等效力，無需經(jīng)過審核或二次檢驗(yàn)。企業(yè)自己檢驗(yàn)自己，集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，形成了事實(shí)上的“免檢”，不能免除可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)予以限制或制衡。2008年，國家產(chǎn)品免檢制度被取消已經(jīng)證明了類似制度的缺陷。從國外的制度設(shè)計(jì)看，美國的企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)公司出具的檢驗(yàn)報(bào)告必須經(jīng)過政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審核。根據(jù)歐盟承壓設(shè)備指令（PED指令），在對設(shè)備投入使用前的檢驗(yàn)中，歐盟企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)（User Inspectorate，簡稱UI）檢驗(yàn)的設(shè)備不能直接加貼CE標(biāo)志，要在歐洲范圍內(nèi)流通必須經(jīng)過公告機(jī)構(gòu)（Notified Body）的檢驗(yàn)。因此，可以看出國外對企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)效力均有一定的限制。

二是關(guān)于無損檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。自2002年開展無損檢測機(jī)構(gòu)市場化改革以來，機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛增長，在發(fā)展過程中一直面臨著惡性競爭、質(zhì)量造假、無證上崗等質(zhì)疑。無損檢測機(jī)構(gòu)存在的問題集中發(fā)生在安裝監(jiān)督檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，首先，在實(shí)際工作中檢測替代了檢驗(yàn)，無損檢測機(jī)構(gòu)出具的專項(xiàng)報(bào)告就相當(dāng)于通過了監(jiān)督檢驗(yàn)，沒有檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性的把關(guān)；其次采購設(shè)備的甲方通常采取低價(jià)中標(biāo)制度，且將檢測任務(wù)一并委托給負(fù)責(zé)安裝的乙方，本來應(yīng)當(dāng)是裁判員的檢測機(jī)構(gòu)成了乙方控制的運(yùn)動(dòng)員，再加上利潤空間不斷壓縮，結(jié)果可想而知。如果要從根本上解決這一問題，必須明確由甲方委托檢測機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步完善檢測與檢驗(yàn)之間的關(guān)系，明確檢驗(yàn)的首負(fù)責(zé)任。

三是關(guān)于責(zé)任追究體系。以2015年湖北荊州電梯吞人事故為代表，事故背后基層監(jiān)管人員不斷被追究行政甚至刑事責(zé)任，有些地方甚至出現(xiàn)監(jiān)管人員因?yàn)榕聯(lián)?zé)而請辭或故意不通過安全監(jiān)察員考試的怪象。反觀國外，對檢驗(yàn)人員的處罰多限于罰金和吊銷資格，因安全事故對監(jiān)管人員追究刑事責(zé)任也必須有直接的因果關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的良性發(fā)展，必須保持隊(duì)伍穩(wěn)定，免除“后顧之憂”，前提之一就是進(jìn)一步完善追責(zé)體系，對監(jiān)管人員主要是追究基于過錯(cuò)的行政責(zé)任、政治責(zé)任等，而非刑事責(zé)任。

3.3系統(tǒng)“治”，形成共同治理格局

全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中對“共同治理”作出了如下界定：共同治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。按照這一定義，特種設(shè)備安全監(jiān)管共同治理的核心就是處理好政府、社會(huì)和市場在監(jiān)管工作中的定位和關(guān)系問題。

特種設(shè)備安全監(jiān)管體制隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程不斷完善和發(fā)展，經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變的一個(gè)過程。1955年，國家鍋爐安全檢查總局成立時(shí)，僅在行政機(jī)關(guān)中設(shè)立安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)安全監(jiān)察，也實(shí)施檢驗(yàn)。1978年，原國家勞動(dòng)總局重建鍋爐安全監(jiān)察局后，一邊完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一邊建設(shè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，逐步形成安全監(jiān)察與檢驗(yàn)雙軌制的體制。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全和改革開放的不斷深入發(fā)展，又發(fā)展為監(jiān)察機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的管理局面。從監(jiān)管制度的變遷不難看出，質(zhì)量安全問題雖然是一個(gè)由政府進(jìn)行監(jiān)管的公共對象，但是由于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，監(jiān)管對象的復(fù)雜性，以及政府資源的有限性和官僚主義，特別是政府因被“尋租”而導(dǎo)致的過度監(jiān)管或放松監(jiān)管等諸多因素，政府的質(zhì)量安全監(jiān)管也會(huì)失靈。這就需要借助社會(huì)和市場的力量，來矯正和彌補(bǔ)政府監(jiān)管的失靈。

從國外特種設(shè)備監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在政府、社會(huì)和市場三極力量中，社會(huì)力量發(fā)揮了中堅(jiān)作用。我們應(yīng)當(dāng)沿著這一方向，由政府把一些公共管理職能更多的讓渡給社會(huì)組織，讓社會(huì)組織為市場提供更好的中介服務(wù)，緩解市場失靈和政府失靈的問題。此外，社會(huì)力量不僅僅包括社會(huì)組織，還包括每一個(gè)社會(huì)成員、每一個(gè)使用者、每一個(gè)消費(fèi)者，特別是新聞媒體，只有全體社會(huì)成員共同提高質(zhì)量安全意識(shí)，自發(fā)的對特種設(shè)備質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督，積極舉報(bào)質(zhì)量安全違法行為，才能形成人人重視安全、人人創(chuàng)造安全、人人享受安全的濃厚氛圍，形成多元參與、良性互動(dòng)、共同治理的工作格局。

4　結(jié)束語

在當(dāng)前全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)事業(yè)單位改革的大背景下，特種設(shè)備安全監(jiān)管改革勢在必行，特別是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革已箭在弦上。越是此時(shí)，越應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)思想、保持戰(zhàn)略定力，以國外為鑒、以歷史為鑒，客觀的看待我國特種設(shè)備安全監(jiān)管取得的成績、存在的問題和面臨的形勢，以漸進(jìn)式的改革思路，打造中國特色的特種設(shè)備安全監(jiān)管模式。

[1] Directive 2014/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the harmonisation of the laws of the Member States relating to lifts and safety components for lifts[N]. Official Journal of the European Union，2014-03-29.

[2] Directive 2014/68/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the harmonisation of the laws of the Member States relating to the making available on the market of pressure equipment[N]. Official Journal of the European Union，2014-06-27.

[3] Technical Standards and Safety Act（2000）[EB/ OL]. http://www.ontario.ca/laws/statute/00t16.

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[7] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建筑起重機(jī)械備案登記辦法》的通知（建質(zhì)[2008]76號(hào)）[Z]. 2008-04-18.

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The Special Equipment Safety Supervision and Administration of Typical Countries and Its Enlightenment to Our Country

Lan Qi1Liu Sanjiang2
(1. College of Management, China University of Mining and Technology (Beijing) Beijing 100083)
(2. China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)

According to the researching on special equipment safety supervision & administration modals of typical countries, including the USA, Canada and Germany, this paper analyzed modal features of each country and its enlightenment to our country, combining with the significant controversial issues of China current special equipment supervision & administration and inspection reformation, and enclosing “devolution, administration and governance”perspective, provided suggestions and recommendations on the establishment of new pattern of trinity system of quality safety improvement.

Typical countries Special equipment Supervision & Administration Inspection Modals

X924．1

B

1673-257X(2016)01-0059-06

10．3969/j．issn．1673-257X．2016．01．014

藍(lán)麒(1981～), 男，博士，從事政策研究和法律事務(wù)工作。

（2016-01-06）