李春安

(黃河水利委員會，河南鄭州450003)

?探索與思考?

關于晉陜兩省民間資本參與水土流失治理的典型情況調(diào)研

李春安

(黃河水利委員會，河南鄭州450003)

水土保持;民間資本;產(chǎn)業(yè)開發(fā);治理典型;陜西;山西

對晉陜兩省民間資本參與水土流失治理的典型情況調(diào)研表明，民間資本參與水土流失治理，在增加投資渠道、開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、促進群眾增收致富等方面具有重要作用。鼓勵和引導民間資本參與水土流失治理是新時期、新形勢下水土保持工作的重要內(nèi)容，也是目前在國家水保資金投入不足的情況下加快治理速度的一條重要途徑。從行業(yè)及地方政府層面上看，影響民間資本參與水土流失治理的主要問題在于認識是否到位、政策是否落實、國家投資是否監(jiān)管有效、機制體制是否健全、產(chǎn)權是否明晰等方面。建議地方政府和流域管理機構進一步加強行業(yè)引導，研究落實相關的配套政策，研究建立民間資本開展水土保持生態(tài)建設專項基金，創(chuàng)新深化民間資本投資的機制與體制，加強對國有資本產(chǎn)權的保護研究。

國務院《關于鼓勵和引導民間資本健康發(fā)展的若干意見》和水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》等文件的出臺，以及黨的十八大提出的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略，都更加有效地推動了黃河流域民間資本參與水土流失治理這項工作的深化和發(fā)展。為了總結(jié)民間資本參與水土流失治理的建設管理經(jīng)驗，分析研究有關問題，提出相關建議對策，促進該項工作深入健康發(fā)展，推動黃河流域水土流失的有效治理，2015年10月13—16日，黃委對陜西、山西省部分縣民間資本參與水土流失治理典型進行了調(diào)研。

1　基本情況

1.1調(diào)研對象

本次調(diào)研的8個民間資本參與水土流失治理典型分別是:陜西省涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程;山西省鄉(xiāng)寧縣戎子酒業(yè)公司、琪爾康翅果油生物制品有限公司，柳林縣昌盛農(nóng)場、棗林生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等。

1.2民間資本參與水土流失治理的特點

調(diào)研的8個典型均屬黃河流域民間資本參與水土流失治理的成功范例，其起步方式、治理開發(fā)過程、管理運作模式、投資結(jié)構等具有以下特點:

(1)企業(yè)成為水土流失治理的主體。民間資本參與水土流失治理這種形式，是以公司為開發(fā)建設主體并投入大部分資金，國家有關生態(tài)建設等項目投資為輔的一種新的水土流失治理機制。據(jù)統(tǒng)計，涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程、柳林縣昌盛農(nóng)場和柳林縣棗林生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等6家園區(qū)建設總投資6.31億元，其中公司投入5.75億元，占總投資的91.2%。

(2)購買或承包“四荒”進行治理開發(fā)。示范園區(qū)建設分為兩種方式:一類是公司購買或承包“四荒”地使用權進行綜合治理開發(fā)，如涇陽縣麥秸溝水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程、鄉(xiāng)寧縣琪爾康翅果油生物制品有限公司、柳林縣昌盛農(nóng)場和棗林生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等;另一類是縣級水利部門承包“四荒”地開展綜合治理后，再引進民間資本進行開發(fā)建設，如三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園等。

(3)把水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合。示范園區(qū)建設過程中，都是把治理水土流失作為園區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的基礎和前提，堅持“以治理促開發(fā)，以開發(fā)保治理”的思路，使治理與開發(fā)相互聯(lián)系、相互促進。先期進行水土流失綜合治理，再進行農(nóng)業(yè)、林果特色產(chǎn)業(yè)基地和休閑旅游基地建設，最終取得良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

(4)以不同的管理運作模式進行生產(chǎn)經(jīng)營。一種是公司自主管理運作模式，如涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、柳林縣昌盛農(nóng)場等。另一種是通過“公司+農(nóng)戶”“公司+農(nóng)戶+基地”的運作模式進行開發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營，如澄城縣吳坡水保示范工程、鄉(xiāng)寧縣戎子酒業(yè)公司和琪爾康翅果油生物制品有限公司、柳林縣棗林生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等。

(5)國家有關生態(tài)建設項目積極進行扶持。示范園區(qū)在開發(fā)建設過程中，以國家水保、林業(yè)生態(tài)項目和農(nóng)業(yè)開發(fā)、水利等項目投資作為“藥引子”，吸引更多的民間資本參與水土流失治理。據(jù)對涇陽縣麥秸溝水保示范園等6家公司的分析結(jié)果，國家生態(tài)項目資金投入5 565萬元，僅占總投資的8.8%。鄉(xiāng)寧縣戎子酒業(yè)公司和琪爾康翅果油生物制品有限公司因參與治理時間較早，故國家項目扶持資金僅為5萬～6萬元。

(6)公司內(nèi)部組織機構完善，管理人員配備齊全，運作規(guī)范。為了加強管理，公司內(nèi)部都組建了相應的組織機構，技術、管理人員配備齊全。涇陽縣麥秸溝示范園區(qū)共有員工1 360人，其中核心運營員工60人。柳林縣昌盛農(nóng)場目前共有職工160人，其中管理人員15人。

2　體會和認識

民間資本參與水土流失治理能夠不斷得到深化和發(fā)展，并取得越來越好的成效，有中央生態(tài)文明建設戰(zhàn)略方針的指引，有國家相關政策的支持，有水保等重點生態(tài)工程項目的扶持，有地方政府的引導和服務，有經(jīng)濟效益的驅(qū)動、吸引等多方面的原因。

(1)黨和國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的實施與相關政策的落實，為民間資本開展水土保持生態(tài)建設指明了方向，奠定了基礎。黨的十八大提出的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略，要求大力推進農(nóng)村生態(tài)文明建設，而水土保持作為美麗鄉(xiāng)村建設的重要內(nèi)容，是農(nóng)村生態(tài)文明建設最重要的方面。加強農(nóng)村環(huán)境保護和綜合整治，發(fā)展包括鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)在內(nèi)的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，是民間資本通過水土流失治理進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。黃土高原面積廣大，生態(tài)文明建設任務重，為民間資本開展水土保持生態(tài)建設提供了廣闊的舞臺。民間資本通過水土流失治理進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，是踐行中央生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的有效方式。

國務院《關于鼓勵和引導民間資本健康發(fā)展的若干意見》和水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》制定的相關政策，如“誰投資、誰所有，誰受益、誰管護”的原則，保障了民間資本治理開發(fā)范圍內(nèi)的土地使用經(jīng)營權益，以及開發(fā)成果的受益權;中央和地方對水土流失治理給予的各類資金支持、金融機構給予的貸款方便和優(yōu)惠等政策，是民間資本大膽投入水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的前提和基礎。

(2)地方政府的正確引導和積極鼓勵，為民間資本參與水土流失治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了強勁動力。黨的十八屆三中全會提出，處理好政府和市場的關系，是全面深化經(jīng)濟體制改革的重點，其核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。民間資本參與水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，把水土流失治理、生態(tài)環(huán)境改善、地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾脫貧致富緊密結(jié)合在一起，從當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的大局出發(fā)，密切關注當?shù)卣恼邔蚝蜔狳c問題，與群眾關心的重點問題是相互銜接的。地方各級政府對此有清醒的認識，均能采取措施正確加以引導和鼓勵，進而增強了民間資本參與水土流失治理的信心，提高了其治理水土流失的積極性，為民間資本參與水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了強勁動力。如山西柳林縣號召的“1+2”發(fā)展模式(一個企業(yè)上馬一個轉(zhuǎn)型項目，扶持一個農(nóng)業(yè)園區(qū))和鄉(xiāng)寧縣倡導的“一礦一事一業(yè)”活動等，都是縣政府針對資源大開發(fā)、工業(yè)大發(fā)展帶來的農(nóng)工失調(diào)、生態(tài)失衡局面，提出的促進民間資本參與水土流失治理行之有效的措施。陜西涇陽、三原、澄城等縣政府的相關業(yè)務部門，積極搭建平臺，通過招商引資、項目整合、多方籌措資金、專項予以扶持、開展技術服務等措施，鼓勵引導民間資本參與“四荒”治理開發(fā)工作。

(3)水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來的巨大經(jīng)濟效益，是民間資本進行水土流失治理的根本動力。民間資本進行水土流失治理及產(chǎn)業(yè)開發(fā)，是找到了產(chǎn)業(yè)開發(fā)方向—獲得利益回報—促進水保發(fā)展的良性循環(huán)機制，它把國家、公司、農(nóng)民幾方捆綁起來形成利益共同體，可使生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益有機結(jié)合。市場在資源配置中所起的決定性作用，其實質(zhì)就是讓價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟規(guī)律在資源配置中起決定性作用。民間資本通過水土流失治理及產(chǎn)業(yè)開發(fā)所取得的經(jīng)濟效益，是民間資本通過市場對資源進行合理配置后產(chǎn)生的效益，也是公司瞅準市場，積極進行供給側(cè)改革的結(jié)果，有利于促使經(jīng)濟更有活力、更有效率和可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，8家公司規(guī)模不同，年純收入也有較大的差別，一般情況下在45萬～7 000萬元之間，在公司打工的農(nóng)民工年純收入為2萬～3萬元，大多數(shù)公司都增創(chuàng)了多少不等的利稅。水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)合，取得了較好的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益，開創(chuàng)了國家歡迎、公司積極、群眾高興的良好局面，是民間資本參與水土流失治理的根本動力。

(4)民間資本既有效增加了水土保持投資，又在治理開發(fā)過程中通過新技術、新成果的推廣應用提高了園區(qū)建設的質(zhì)量與標準，是水土流失治理效益持續(xù)發(fā)揮的前提和核心。鼓勵和引導民間資本參與水土流失治理是新時期、新形勢下水土保持工作的重要內(nèi)容，也是目前在國家水保資金投入不足的情況下，加快治理速度的一條重要途徑。據(jù)對涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園等6家園區(qū)建設投資情況分析，公司投資占總投資的九成以上。堅持綠色發(fā)展理念，推廣應用新技術新成果，提高了園區(qū)建設和水保治理的科技含量，豐富和升華了建設內(nèi)涵，加之投資增多使治理標準大大提高，帶來了高產(chǎn)高效綠色環(huán)保的農(nóng)業(yè)、林業(yè)及旅游產(chǎn)品，支撐著示范園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。公司按照正常程序加強管理，可有計劃地拿出部分資金，由專人對水土流失治理成果進行持續(xù)的管理和維護，確保了水保生態(tài)效益的長效發(fā)揮，很好地解決了水土保持措施標準不高和水土流失治理效益不佳且不可持續(xù)的問題。

柳林縣昌盛農(nóng)場按照示范園建設要求，擴大了園區(qū)面積，提高了治理標準，配套了治理措施，增加了水土保持有關試驗研究的科技含量。三原縣東溝水土保持示范園建設有水保苗木引種試驗區(qū)、水土流失模擬演示區(qū)、水循環(huán)工程等體現(xiàn)新技術、新材料和新工藝的科技示范試驗點。澄城縣吳坡水土保持示范工程引進以色列等國家先進的節(jié)水灌溉技術，重點開展了農(nóng)業(yè)高新技術示范推廣，效果良好。

3　存在的主要問題

民間資本參與水土流失治理，在增加投資渠道、開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、促進群眾增收致富等方面發(fā)揮了積極的作用。從目前來看，行業(yè)及地方政府層面上，影響民間資本參與水土流失治理的主要問題在于認識是否到位、政策是否落實、國家投資是否監(jiān)管有效、機制體制是否健全、產(chǎn)權是否明晰等方面。

(1)有的地方政府對民間資本參與水土保持工作的認識不到位，重視不夠，引導和推動的力度不足。根據(jù)水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》的規(guī)定，縣級以上水行政主管部門對民間資本參與水土保持工程建設依法行使監(jiān)管職責，但從實際情況看，有的地方政府領導及相關業(yè)務部門，對民間資本參與水土保持工作的認識還不到位，重視程度不夠，引導和推動的力度不足，影響了民間資本參與水土流失治理工作的推進。

(2)國家有關政策落實還不完全到位。國務院、水利部有關政策有待進一步落實，有的地方既沒有落實國家關于民間資本參與水土保持生態(tài)建設的政策，也沒有從本地實際情況出發(fā)制定出符合本地的具可操作性的新政策。如沒有明確的土地流轉(zhuǎn)方式、承包期限及保障承包人權益的辦法等，也沒有方便優(yōu)惠的銀行貸款條件、多元化投融資模式等，更沒有國家及地方重點生態(tài)工程項目的支持辦法和減免有關稅費等方面的配套政策等。

(3)國家重點項目投資監(jiān)管尚不規(guī)范。水土保持生態(tài)建設是一項投入高、時間長、見效比較慢的公益性事業(yè)，許多地方，特別是有國家重點水保生態(tài)工程的縣都在落實國家有關政策規(guī)定，充分利用國家重點水保工程等扶持民間資本參與水土流失治理，但在實際工作中因缺乏明確的管理方式、建設與投資標準等，不利于民間資本參與治理水土流失工作的深化。

(4)機制體制還存在不完善的地方。民間資本治理水土流失是機制和體制的創(chuàng)新，對于這一新生事物，許多地方分析研究少，沒有從本地經(jīng)濟、企業(yè)、社會、群眾等多方需求和發(fā)展方面，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水保規(guī)劃結(jié)合、技術指導服務的內(nèi)容與形式、管理歸口及部門的協(xié)調(diào)等方面來研究創(chuàng)新并深化這一機制體制，從而影響了民間資本參與水土流失治理工作的深入健康推進。

(5)國家投資部分的產(chǎn)權及受益主體有待明確。目前來看，企業(yè)、私人投資部分很清楚，不論資產(chǎn)還是產(chǎn)出收益都歸企業(yè)、私人所有，農(nóng)民承包的土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)后其所有權和收益權也都明確。但是，國家或地方政府以項目投入部分(大部分是公益性的投資)，如其中的經(jīng)濟林收益權歸誰所有、如何分成等，還有水、電、路等基礎設施產(chǎn)權歸屬問題，需要進一步分析研究。再如農(nóng)民承包的土地流轉(zhuǎn)給公司后的承包期限能否延長，以國家項目投入的資金能否轉(zhuǎn)化成為公司發(fā)展的資金等，也需要研究。

當然，民間資本參與水土流失治理有其產(chǎn)生的條件，如黃河流域民間資本參與水土流失治理的區(qū)域多是煤炭、石油等能源資源集中開發(fā)的重點地區(qū)，地方經(jīng)濟實力強，企業(yè)有雄厚的資金。民間資本參與水土流失治理也是隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、經(jīng)濟形勢的變化而變化的。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、能源企業(yè)效益普遍降低的情況下，民間資本投入生態(tài)治理開發(fā)的力度難免受到影響，這是大的經(jīng)濟環(huán)境所致，此方面的問題對于行業(yè)及地方政府而言一般是無法改變的。

4　建議

(1)進一步加強行業(yè)引導。地方各級水行政主管部門，要認真落實水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，組建由相關部門參加的綜合協(xié)調(diào)機構，對本地區(qū)民間資本參與國家有關重點生態(tài)工程建設的情況進行認真總結(jié)，分析研究解決相關問題，加強行業(yè)管理和技術服務，從當?shù)厍闆r出發(fā)制定有關規(guī)定和細則，積極加以引導，促其健康發(fā)展。

同時，要分類搞好民間資本參與水土流失治理規(guī)劃工作，根據(jù)民間資本參與建設項目的功能和性質(zhì)，做好分類規(guī)劃，突出建設項目與市場經(jīng)濟融合的新特點，提出不同的要求、內(nèi)容、標準和目標，積極搞好各項服務工作。研究建立建設項目的監(jiān)測評價體系，確保國家投資效果，促進治理效益的持續(xù)發(fā)揮。

各地要落實中央關于深化改革的精神，按照市場經(jīng)濟的原則，不但要研究政府與市場的關系，還要劃分國家及地方政府的事權行為，以便明確各自職能，發(fā)揮各自作用，認真做好管理工作。建議黃河中游水土保持委員會和黃河水利委員會積極研究相關扶持民間資本參與水土流失治理的獎勵政策及辦法。

(2)研究落實相關的配套政策。各級地方政府要認真研究諸如土地流轉(zhuǎn)、承包期限延長的政策，生態(tài)林補償形式及標準，土地開發(fā)與置換的方式等。可借鑒林權制度改革政策，將目前的土地承包期上限由50年延長至70年;承包協(xié)議期滿后，原承包人有優(yōu)先繼續(xù)承包的權利等，原承包人不愿意延續(xù)的，其他承包人應對其治理成果進行補償;研究出臺“四荒”治理形成的商品林、公益林分類經(jīng)營管理政策，對生態(tài)公益林實行效益補償制度;對于通過“四荒”治理形成的新增耕地，允許承包人在合同規(guī)定的承包范圍內(nèi)置換建設用地，甚至可以在城市置換建設用地等。

落實或出臺銀行低息、無息、貼息等貸款政策，提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。研究以獎代補、先建后補，項目支持等優(yōu)惠政策或激勵機制。進一步落實對這些公司的稅費減免政策，支持其擴大發(fā)展規(guī)模。

(3)研究建立民間資本開展水土保持生態(tài)建設專項基金。各地應該從實際出發(fā)，從水土流失補償費中劃出部分資金，或者從國家水土保持專項工程經(jīng)費中列出部分經(jīng)費，建立民間資本開展水土保持生態(tài)建設專項基金，專門用于民間資本參與水土流失治理。也可探索利用碳匯市場、資本市場、金融市場、外資市場等，通過發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)基金、生態(tài)債券、生態(tài)股票等，建立專項投資基金，提高企業(yè)的貸款融資能力和風險抵御能力。可結(jié)合實際研究制定國家生態(tài)項目扶持民間資本參與水土流失治理的資金籌措、補助標準、申請支付程序等方面的規(guī)定。同時，地方政府要千方百計籌措資金對民間資本參與水土流失治理進行扶持，鼓勵、吸引群眾和企業(yè)投資水保工程建設，擴大水土流失治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)范圍，提高效益。

(4)創(chuàng)新深化民間資本投資的機制與體制。各地要從本地經(jīng)濟、企業(yè)、社會、群眾等多方需求和發(fā)展方面來研究創(chuàng)新并深化這一機制體制，從國家、地方政府生態(tài)建設項目中安排一定的資金進行扶持，以引來更多企業(yè)更大的投資，積極推進生態(tài)建設主體與投資多元化多渠道發(fā)展，鞏固和發(fā)展民間資本治理水土流失這一新生事物。應大膽嘗試股份制及上市公司模式，開展水土保持生態(tài)建設，發(fā)展地方經(jīng)濟，建設小康社會。要隨著民間資本參與水土流失治理工作的深入，積極研究國家、地方政府及其相關部門的不同職責，建立協(xié)調(diào)管理的聯(lián)動機制，充分發(fā)揮政府搭臺、部門協(xié)調(diào)、政府和市場兩手發(fā)力的巨大作用，加快民間資本參與水土流失治理開發(fā)的前進步伐。

(5)加強對國有資本產(chǎn)權的保護。目前來看，企業(yè)私人投資部分很清楚，產(chǎn)出收益都歸企業(yè)個人，但國家或地方政府以項目投入部分(大部分是公益性的投資)，如其中的經(jīng)濟林收益權歸誰所有、收益如何分配等，還有水、電、路等基礎設施產(chǎn)權歸屬問題，需要進一步分析研究。按照水利部有關農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革精神，在管護人員到位、管護責任制落實的情況下，研究探索國家水土保持生態(tài)建設項目投資形成的水土保持有關資產(chǎn)，可有條件、有年限地贈予，或者可轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)或者作為公司的股份，直接參與公司經(jīng)營，以期持續(xù)發(fā)揮效益。同時，行業(yè)主管部門與這些公司的行政關系、經(jīng)濟關系如何確立等，都要有明確的規(guī)定和界定，以利于企業(yè)正常的經(jīng)營管理活動，確保國家生態(tài)工程建設過程中的資金安全、干部安全。

(責任編輯張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)03-0001-04

李春安(1957—)，男，河南鞏義市人，高級經(jīng)濟師，學士，副主任。

2016-02-01