張修玉，李遠(yuǎn)，植江瑜，汪中洋（環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510655）

加強(qiáng)責(zé)任追究 推進(jìn)制度保障——試論《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》

張修玉*，李遠(yuǎn)，植江瑜，汪中洋
（環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510655）

摘 要建立健全生態(tài)文明制度體系是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)。本文論述了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》四大特征，包括一大突破即“黨政干部政績(jī)觀制度突破”，兩個(gè)明確即“明確了適應(yīng)范圍與責(zé)任清單”，三大亮點(diǎn)即“有權(quán)必責(zé)、黨政同責(zé)與終身追責(zé)”，四大追責(zé)主體即“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、黨政分管領(lǐng)導(dǎo)、政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)與具有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)”。最后，提出了五個(gè)建議包括“編制生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表，建立追責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，行為追責(zé)與后果追責(zé)相結(jié)合，設(shè)定追責(zé)情形，制定實(shí)施細(xì)則”?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》對(duì)引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)建立正確的政績(jī)觀與推動(dòng)盡快建立人與自然和諧的局面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞生態(tài)損害；責(zé)任追究；生態(tài)文明；制度保障

*責(zé)任作者： 張修玉（1979—），男，高級(jí)工程師，環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)文明研究中心副主任，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明與環(huán)境戰(zhàn)略。

引言

黨的十八大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了“五位一體”總體布局與“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略部署?！笆藢萌?、四中、五中全會(huì)”要求“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)從國(guó)家戰(zhàn)略向制度保障方向落地。新常態(tài)背景下，引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)建立正確的政績(jī)觀，對(duì)健全生態(tài)文明制度體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 一大制度突破

“健全生態(tài)文明制度”是十八大報(bào)告提出的生態(tài)文明四大建設(shè)任務(wù)之一，十八屆四中全會(huì)也明確提出“依法治國(guó)，用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。新常態(tài)背景下，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的出臺(tái)，無(wú)疑是生態(tài)文明制度建設(shè)的重大突破。推動(dòng)落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目與干擾決策造成嚴(yán)重后果的人，要追究責(zé)任，而且是終身追究，這將為落實(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任提供強(qiáng)有力的制度保障。

2 兩個(gè)清晰明確

第一是明確了適用范圍，即專門針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的追責(zé)。需要指出的是，生態(tài)環(huán)境損害的范圍并不僅僅只是重大環(huán)境突發(fā)應(yīng)急事件，也包括了常年累計(jì)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，包括生態(tài)破壞，環(huán)境質(zhì)量惡化，甚至GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）的減少都要追責(zé)。

第二是明確了責(zé)任清單。包括插手環(huán)境影響評(píng)價(jià)、主要污染物減排，指使下屬做出不合法的審批行為等干預(yù)正常的環(huán)境管理工作；或者授意、指使下屬修改或虛構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)或環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰等，都要被嚴(yán)厲追責(zé)。

3 三大突出亮點(diǎn)

（1）有權(quán)必責(zé)

《辦法》適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員，以及上列工作部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和有執(zhí)法管理權(quán)的直屬事業(yè)單位等領(lǐng)導(dǎo)人員。可以看出，凡是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有職責(zé)、行使權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，出現(xiàn)規(guī)定追責(zé)情形的，都必須嚴(yán)格追究責(zé)任。

（2）黨政同責(zé)

以往的責(zé)任追究和環(huán)保約談主要是針對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部。《辦法》將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)作為追責(zé)對(duì)象，是一個(gè)重要亮點(diǎn)，體現(xiàn)了黨委政府對(duì)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)共同擔(dān)責(zé)，落實(shí)了兩個(gè)主體權(quán)責(zé)一致的原則，抓住了落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的要害。這也是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家生態(tài)文明和世界可持續(xù)發(fā)展的一種擔(dān)當(dāng)責(zé)任和勇氣的高度體現(xiàn)。

（3）終身追責(zé)

《辦法》明確規(guī)定實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。只要造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞和損害的，不論責(zé)任人是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須追責(zé)到底。這樣，將長(zhǎng)期對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格履行生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)職責(zé)敲響警鐘，使得領(lǐng)導(dǎo)干部不得有逃避追責(zé)的僥幸心理。同時(shí)，也對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門之間的關(guān)聯(lián)給予了規(guī)定，起到追責(zé)的協(xié)同效應(yīng)和示范效果。

4 四個(gè)追責(zé)主體

《辦法》將追責(zé)主體對(duì)象劃分為如下四種類型。

（1）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)

《辦法》規(guī)定，對(duì)貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的情形，將追責(zé)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)。

（2）黨政分管領(lǐng)導(dǎo)

《辦法》規(guī)定，指使、授意或者放任分管部門對(duì)不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；對(duì)分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的等情形，將追責(zé)黨政分管領(lǐng)導(dǎo)。

（3）政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)

《辦法》規(guī)定，批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的；對(duì)發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問(wèn)題，不按規(guī)定查處的；對(duì)應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的的等情形，將追責(zé)黨政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)。

（4）具有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)

《辦法》規(guī)定，限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；干預(yù)司法活動(dòng)，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目得以審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的等情形，將追責(zé)具有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)。

5 五個(gè)建議

一是《辦法》的實(shí)施落地要與“生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表編制、損害評(píng)估與干部離任審計(jì)”結(jié)合起來(lái)。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，盡快建立起生態(tài)環(huán)境資源審計(jì)制度，制定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的總體框架，開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)理論和核算方法的研究，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。探索領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為，追究行政、刑事責(zé)任。

二是《辦法》的實(shí)施要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)、干部選拔任用晉升等制度要有所聯(lián)動(dòng)。在明確黨政同責(zé)的基本原則下，根據(jù)承擔(dān)的不同責(zé)任實(shí)行不同追責(zé)情形下的差別責(zé)任追究。對(duì)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門之間起到追責(zé)的協(xié)同效應(yīng)和示范效果。而且，把追責(zé)落實(shí)到問(wèn)責(zé)上，與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部升遷絕對(duì)掛鉤，也具有了很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。

三是“行為追責(zé)”與“后果追責(zé)”要相結(jié)合?！掇k法》確定的責(zé)任追究情形，既包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責(zé)”，也包括違背中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責(zé)”。由于生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生，往往還會(huì)造成嚴(yán)重的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危害甚至政治影響，因此，要避免生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生，就必須防患于未然，不能局限于發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害事件再進(jìn)行追責(zé)。

四是追責(zé)要抓住突出問(wèn)題，設(shè)定追責(zé)情形?！掇k法》按照黨中央、國(guó)務(wù)院明確的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求，緊扣對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會(huì)反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為設(shè)定追責(zé)情形。鑒于生態(tài)環(huán)境損害具有成因復(fù)雜、表現(xiàn)多樣等特點(diǎn)，建議《辦法》的落地實(shí)施一定要抓住突出問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)，可以起到警示與預(yù)警作用。

五是《辦法》的實(shí)施一定要實(shí)事求是、因地制宜制定實(shí)施細(xì)則。包括對(duì)重大追責(zé)事件開展獨(dú)立的科學(xué)評(píng)估，確定合理的追訴時(shí)空邊界和進(jìn)行全生命周期影響評(píng)價(jià)。建立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，力爭(zhēng)環(huán)境損害追責(zé)在更加公開透明的環(huán)境下進(jìn)行。以環(huán)境健康安全等重大責(zé)任事件和風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，制定具體執(zhí)行程序和細(xì)則，開展地方制度探索。甚至在條件許可的情況下，增加對(duì)資源環(huán)境績(jī)效顯著提高、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部的鼓勵(lì)條款。

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To Strengthen Accountability and Advance System Guarantee —Discussion on the Measures for the Investigation of the Ecological Environment Damage Responsibility of the Leading Cadres of the Party and the Government

Zhang Xiuyu*, Li Yuan, Zhi Jiangyu, Wang Zhongyang
(South China Institute of Environmental Sciences, Guangzhou 510655)

Abstract:To establish and perfect the system of ecological civilization is the key point of promoting the construction of ecological civilization. This paper discussed the leading cadres of the party and government liability for damage to the ecological environment accountability measures, including a major breakthrough in namely cadre achievement view system breakthrough, two clear to clear the scope and responsibility of the list, three highlights namely have the right to have responsibility, party committees and governments jointly accountable accountability and lifelong responsibility, four accountable main body namely main party leaders, leadership of the party and government in charge of the leadership, the work of the government departments with influential positions of leadership. Finally, five recommendations were proposed including the preparation of ecological balance sheet, the establishment of accountability linkage mechanism, the combination of accountability and consequences of responsibility, setting the responsibility for the case, the implementation details. The approach to the investigation of the ecological environmental damage responsibility of the party and government leading cadres is of great practical signifi cance to guide the party and government leaders to establish a correct view of achievements and promote the establishment of a harmonious situation between human and nature as soon as possible.

Keywords:ecological damage; accountability; ecological civilization; system security

基金項(xiàng)目：環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“基于分區(qū)管理的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)估方法研究”與中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)專項(xiàng)“生態(tài)文明城市建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系創(chuàng)新研究”資助。

中圖分類號(hào)：X171

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252(2016)01-0054-03