李兆陽(yáng)

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

對(duì)行政壟斷規(guī)制的思考
——以山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力一案為視角

李兆陽(yáng)

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

以近期國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)對(duì)于山東交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力、排除限制競(jìng)爭(zhēng)一案為視角，對(duì)于行政壟斷的規(guī)制方法進(jìn)行了全方位的考察，得出關(guān)于此類案件全新的處理方法，即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一方面根據(jù)《反壟斷法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為給予處理，另一方面對(duì)于與該行政壟斷行為相關(guān)的企業(yè)的市場(chǎng)行為進(jìn)行分析，考察其是否同樣違反《反壟斷法》，進(jìn)而從整體上對(duì)行政壟斷案件進(jìn)行全面的解決。希望通過(guò)本文分析能在一定程度上杜絕此類案件的再次發(fā)生，為今后執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)行政壟斷案件的處理提供一定的有益借鑒。

行政壟斷；濫用市場(chǎng)支配地位；雙向規(guī)制

近年來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的處理經(jīng)驗(yàn)愈來(lái)愈豐富，相關(guān)的執(zhí)法方式、監(jiān)管模式也愈來(lái)愈成熟，這都體現(xiàn)了我國(guó)《反壟斷法》頒布以來(lái)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在踐行《反壟斷法》上的巨大進(jìn)步。隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步深化改革，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)同樣也需要在行政壟斷規(guī)制方面有所作為。然而，在最近的山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力一案中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）在此方面的處理似乎還有不足。雖然發(fā)改委對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為提出了相應(yīng)的整改措施，然而卻并沒有對(duì)同樣可能存在壟斷行為的山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱九通公司）作出相關(guān)處理。行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，實(shí)行了限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，但是這之中潛在的受益者——被發(fā)改委所忽略的九通公司卻逃避了相關(guān)法律的規(guī)制。而本文則以此案為背景，分析發(fā)改委在此案的處理中存在的不足，運(yùn)用反壟斷法的基本原理，對(duì)此案進(jìn)行全方位的思考，得出新的處理方法，以提高相關(guān)部門對(duì)行政壟斷問題的認(rèn)識(shí)能力，并為今后處理行政壟斷案件提供有益的借鑒。

1 案情簡(jiǎn)介

自2011年以來(lái)，山東省交通運(yùn)輸廳陸續(xù)發(fā)布有關(guān)文件，一方面，要求省內(nèi)的“兩客一?！避囕v必須直接接入省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，半掛牽引車和重型的載貨汽車都必須直接接入到省北斗貨運(yùn)動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)之中，并明確了山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司為兩平臺(tái)的技術(shù)支持單位；另一方面，在山東省車載衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)上，要求進(jìn)入市場(chǎng)的車載衛(wèi)星定位終端必須由九通公司提供統(tǒng)一調(diào)試服務(wù)，并限制了終端最高價(jià)。發(fā)改委認(rèn)為山東省交通運(yùn)輸廳的這些行為排除和限制了相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，限制了道路交通運(yùn)輸企業(yè)在平臺(tái)以及車載終端選擇上的自主性，同時(shí)也限定了交易價(jià)格，造成了不合理的交易秩序。這些行為“違反了《反壟斷法》第八條‘行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)’的規(guī)定，屬于第三十二條所列‘限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品’行為和第三十七條所列‘制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定’行為”。［1］發(fā)改委針對(duì)上述行為對(duì)山東省交通運(yùn)輸廳提出了三點(diǎn)整改意見，這三點(diǎn)意見可以區(qū)分為下列兩方面內(nèi)容：針對(duì)第一方面的行為，發(fā)改委要求山東省交通運(yùn)輸廳全面開放監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)，道路運(yùn)輸企業(yè)可自主選擇監(jiān)控平臺(tái)；另一方面，放開車載終端設(shè)備進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的限制，同時(shí)廢止關(guān)于車載終端限價(jià)的有關(guān)文件。

2 行政機(jī)關(guān)違法行為分析

2.1 我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定

行政壟斷作為一種特殊類型的壟斷行為，其對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害絲毫不遜色于經(jīng)濟(jì)性壟斷。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，它有其自身的特點(diǎn)：一方面，壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為主體往往是相關(guān)市場(chǎng)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者，其行為壟斷力的來(lái)源往往是通過(guò)相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而行政壟斷的行為主體是行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)管理公共事務(wù)的公共組織，其壟斷力的來(lái)源卻是國(guó)家的公權(quán)力；另一方面，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為往往是通過(guò)壟斷協(xié)議或者是濫用市場(chǎng)支配地位進(jìn)而達(dá)到排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，而在我國(guó)，由于作為行政壟斷的主體可以對(duì)相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)起到一定的監(jiān)管作用，產(chǎn)生積極效果，這就使得行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)組織實(shí)施的本質(zhì)上具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的行為具有極強(qiáng)的隱蔽性。正常的監(jiān)管行為與行政壟斷行為之間并不容易辨別。［2］而基于上述兩方面的理由，行政壟斷具有其自身特性，這使得對(duì)于行政壟斷的規(guī)制方法不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性壟斷的規(guī)制方法，但是卻又因?yàn)樾姓艛嘁琅f具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性壟斷的一些特質(zhì)，使得對(duì)于行政壟斷的調(diào)整方法仍然需要以傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制方法為基礎(chǔ)，并結(jié)合行政壟斷自身特點(diǎn)對(duì)其采用新的方法進(jìn)行調(diào)整。

于是《反壟斷法》在總則第八條和第五章專章對(duì)行政壟斷作出了相應(yīng)的規(guī)定，并在第七章第五十一條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任?？倓t第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)禁止行政壟斷行為作出了原則性規(guī)定，明確了行政壟斷行為受到《反壟斷法》的規(guī)制，并且規(guī)定了行政壟斷的主體范圍與行為標(biāo)準(zhǔn)。而第五章則分別從行政強(qiáng)制交易、地區(qū)封鎖行為、排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加招投標(biāo)、排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資、強(qiáng)制從事經(jīng)濟(jì)性壟斷行為以及通過(guò)抽象行政行為限制競(jìng)爭(zhēng)出發(fā)，對(duì)主要的行政壟斷行為進(jìn)行了列舉。《反壟斷法》第五十一條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”則針對(duì)行政壟斷行為作出了規(guī)制，其并未賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力，而是將這種行為的規(guī)制權(quán)力交給違法機(jī)關(guān)的上級(jí)部門，僅給予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以建議權(quán)。

現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷的規(guī)制較充分地運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析路徑，然而其對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)制卻在這一方面十分欠缺，這也是我國(guó)《反壟斷法》所亟待解決的問題之一?！斗磯艛喾ā吩趯?duì)于“濫用市場(chǎng)支配地位”的規(guī)制上，給予了相關(guān)經(jīng)營(yíng)者以抗辯的機(jī)會(huì)——“沒有合理理由”，才會(huì)禁止具有支配地位的經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為。而第五章卻并沒有給予行政壟斷抗辯的機(jī)會(huì)。然而行政機(jī)關(guān)作為擁有公權(quán)力的主體，在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，起到了監(jiān)管市場(chǎng)的作用，能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、資源配置方面發(fā)揮積極作用。［3］黨的十八大報(bào)告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！保?］行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的具有壟斷效果的行為卻并不一定對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起著破壞效果、不利于社會(huì)總產(chǎn)出，相反，由于行政機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)源的特殊性，其在某些特殊情形下，對(duì)于資源的配置起到更有利于消費(fèi)者的和社會(huì)總產(chǎn)出的作用。因此，對(duì)于行政壟斷行為一概給予禁止并不符合《反壟斷法》的基本理念。當(dāng)然，對(duì)于《反壟斷法》第五章條文如何進(jìn)行調(diào)整則還需要考察大量案例，并根據(jù)行政機(jī)關(guān)在具體案例中產(chǎn)生的實(shí)際效果進(jìn)行分析，從而對(duì)真正違反《反壟斷法》的行為予以規(guī)制，而對(duì)并不違反《反壟斷法》的行為予以豁免。

2.2 對(duì)本案中山東省交通運(yùn)輸廳行政壟斷行為的分析

而反觀此案，山東省交通運(yùn)輸廳在監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的選擇上，規(guī)定了道路運(yùn)輸企業(yè)只能接入其選擇的監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)，強(qiáng)迫道路運(yùn)輸企業(yè)與九通公司進(jìn)行交易；在車載終端選擇上，其剝奪了道路運(yùn)輸企業(yè)的自主選擇權(quán)，雖然其并未直接規(guī)定車載終端商品的種類，卻通過(guò)自己指定的第三人（即九通公司）與道路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行交易，實(shí)質(zhì)上具有了強(qiáng)制交易的效果，同時(shí)在發(fā)布的相關(guān)文件中也不合理地推高了相關(guān)費(fèi)用。發(fā)改委根據(jù)有關(guān)事實(shí)認(rèn)定該行為屬于行政壟斷行為，違反了《反壟斷法》第八條、第三十二條和第三十七條。發(fā)改委的處理結(jié)果雖然正確，但是在其發(fā)布的函件中并沒有對(duì)山東省交通運(yùn)輸廳的行為進(jìn)行足夠的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。山東省交通運(yùn)輸廳限制了監(jiān)控平臺(tái)和車載終端的選擇，使得潛在的競(jìng)爭(zhēng)者無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)產(chǎn)品缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格不合理地提高，使得交通運(yùn)輸企業(yè)的成本增加，最終導(dǎo)致消費(fèi)者承受的費(fèi)用過(guò)高。在這一行為中，山東省交通運(yùn)輸廳通過(guò)下發(fā)文件的方式對(duì)于監(jiān)控平臺(tái)的選擇以及車載終端選擇上的限制，可能會(huì)有利于發(fā)揮其在市場(chǎng)監(jiān)管上的作用，但是，沒有提出足夠的證據(jù)證明其實(shí)施的這一行為是發(fā)揮監(jiān)管作用所必不可少的限制，同時(shí)，實(shí)施這一行為后所產(chǎn)生的積極效果大于該行為所帶來(lái)的負(fù)面效果。事實(shí)上，對(duì)比其他省市發(fā)現(xiàn)，山東省運(yùn)輸廳的相關(guān)行為并沒有產(chǎn)生足夠的積極效果來(lái)抵消其產(chǎn)生的負(fù)面效果。倘若山東省運(yùn)輸廳對(duì)發(fā)改委的整改行為不服，其應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步舉證證明該行為的合理性，從而得到《反壟斷法》的豁免。只有經(jīng)過(guò)全面的經(jīng)濟(jì)性分析，《反壟斷法》才能對(duì)行政壟斷行為作出合理的規(guī)制，而這不僅僅是發(fā)改委在今后執(zhí)法中所應(yīng)當(dāng)注意的，同樣也是今后《反壟斷法》修訂時(shí)在有關(guān)行政壟斷規(guī)制的問題上需要著重強(qiáng)化的。

3 九通公司濫用市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定

通過(guò)上述分析，發(fā)改委著重對(duì)山東省交通運(yùn)輸廳相關(guān)行為作出評(píng)價(jià)，提出相應(yīng)的整改意見，對(duì)其發(fā)布的有關(guān)文件進(jìn)行處理，對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行了規(guī)制，卻忽略了對(duì)本案中的另一重要主體——九通公司的處理。在此案中，山東省交通運(yùn)輸廳通過(guò)下發(fā)文件的方式，限制了監(jiān)控平臺(tái)的選擇，而這些限制雖然損害了相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)絕大部分的企業(yè)的利益，但卻給九通公司帶來(lái)了巨大的利益。在大多數(shù)的行政壟斷案件中，牽扯到的不僅僅是行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，同樣更有可能牽扯到企業(yè)的相關(guān)利益鏈條。而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往只看到了行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，對(duì)行政壟斷進(jìn)行處理，卻忽視了對(duì)受益企業(yè)的有效懲處，受益企業(yè)往往還會(huì)伴隨著行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為，施行一些其他的壟斷行為，如在該案中，在山東省交通運(yùn)輸廳行政壟斷行為的面紗下，還隱藏著九通公司濫用市場(chǎng)支配地位這一壟斷行為。

在該案中，山東省交通運(yùn)輸廳的違法行為主要有兩類，一是其對(duì)于監(jiān)控平臺(tái)的限制，二是其在車載終端選擇上給予了不合理的限制，并規(guī)定了最高限價(jià)。而與之對(duì)應(yīng)的九通公司的違法行為也有兩類，雖然其在具體行為類型的認(rèn)定上存在著不同，但對(duì)于其行為的分析方法在根本上卻是一致的。

3.1 九通公司具有市場(chǎng)支配地位的考量

3.1.1 界定相關(guān)市場(chǎng)

根據(jù)《反壟斷法》第十七條的規(guī)定，支配地位是指經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)控制商品價(jià)格、數(shù)量或其他交易條件的能力，所以對(duì)于支配地位的認(rèn)定首先需要考察相關(guān)市場(chǎng)。而根據(jù)《反壟斷法》第十二條的規(guī)定，相關(guān)市場(chǎng)的界定需要考察三個(gè)因素：相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)和相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)。［5］為了給相關(guān)市場(chǎng)界定提供指導(dǎo)，提高國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作的透明度，我國(guó)反壟斷委員會(huì)也在2009年發(fā)布《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》，闡述了相關(guān)市場(chǎng)界定的基本原則，并且強(qiáng)調(diào)了其在反壟斷執(zhí)法工作中的重要性，“在有效識(shí)別競(jìng)爭(zhēng)者和潛在競(jìng)爭(zhēng)者、判定經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額和市場(chǎng)集中度、認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)地位、分析經(jīng)營(yíng)者的行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響、判斷經(jīng)營(yíng)者行為是否違法以及違法情況下需要承擔(dān)的法律責(zé)任等關(guān)鍵問題，具有重要的作用?！保?］而根據(jù)指南，界定相關(guān)市場(chǎng)的基本依據(jù)主要是對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行需求替代和供給替代。需求替代主要是從需求者的角度進(jìn)行替代分析，而供給替代則是從經(jīng)營(yíng)者的角度出發(fā)，考察產(chǎn)品的替代性，進(jìn)而確定相關(guān)市場(chǎng)。

在本案中，界定相關(guān)市場(chǎng)需要對(duì)相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)和相關(guān)地域市場(chǎng)進(jìn)行考察。因?yàn)楸景钢猩綎|省交通運(yùn)輸廳存在兩方面行為，存在兩個(gè)相關(guān)市場(chǎng)，需要對(duì)兩方面行為所涉及的相關(guān)市場(chǎng)分別予以界定。對(duì)于第一方面行為的相關(guān)市場(chǎng)界定問題上，相關(guān)監(jiān)控平臺(tái)作用的范圍有一定的地域限制，即主要涉及在山東省內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，故將山東省作為其相關(guān)地域市場(chǎng)。而在監(jiān)控平臺(tái)的選擇上，道路運(yùn)輸企業(yè)具有自主選擇權(quán)：對(duì)于監(jiān)控平臺(tái)，“道路運(yùn)輸企業(yè)選擇自建平臺(tái)，也可以使用其他經(jīng)營(yíng)者建立的社會(huì)化監(jiān)控平臺(tái)”，而這些監(jiān)控平臺(tái)相互之間都具有替代性，因此可以將相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)界定為監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)。因此，該案的相關(guān)市場(chǎng)即為山東省監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)。山東省運(yùn)輸廳的另一行為的相關(guān)市場(chǎng)的界定方法與此類似，根據(jù)上述方法將另一行為的相關(guān)市場(chǎng)界定為車載終端市場(chǎng)。

因此，發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函》中對(duì)該案中兩行為所涉及的相關(guān)市場(chǎng)的界定正確。

3.1.2 支配地位的認(rèn)定

在界定了相關(guān)市場(chǎng)之后則需要對(duì)九通企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)和車載終端市場(chǎng)是否具有支配地位予以認(rèn)定。在對(duì)支配地位的認(rèn)定問題上，傳統(tǒng)方法認(rèn)為，企業(yè)的支配地位從本質(zhì)上說(shuō)是來(lái)源于行為人強(qiáng)大的生產(chǎn)能力，這種生產(chǎn)能力能夠相應(yīng)地使行為人擁有強(qiáng)大的市場(chǎng)力量。支配地位體現(xiàn)的是在相關(guān)市場(chǎng)上，行為人與全體競(jìng)爭(zhēng)者之間的力量對(duì)比關(guān)系。［7］實(shí)踐中，執(zhí)法部門根據(jù)《反壟斷法》第十八條，綜合考量多種因素，對(duì)當(dāng)事人在相關(guān)市場(chǎng)占有社會(huì)總產(chǎn)出的比重、擴(kuò)大產(chǎn)出能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)的能力以及買方是否有對(duì)抗力量等因素進(jìn)行考察，從而判斷得出該企業(yè)具有市場(chǎng)支配地位。本案中的情形卻與以往不同。雖然九通公司無(wú)論是在監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)還是車載終端市場(chǎng)都牢牢占據(jù)著市場(chǎng)支配地位，但這一市場(chǎng)支配地位的產(chǎn)生并不是其生產(chǎn)能力所帶來(lái)的，而是由于行政權(quán)力的濫用所造成的，這種支配地位的產(chǎn)生和傳統(tǒng)支配地位的產(chǎn)生相比有其特殊性，但依然可以通過(guò)反壟斷法的基本原理進(jìn)行調(diào)整，并作出規(guī)制。在本案中，一方面，“兩客一?！钡溶囕v的衛(wèi)星終端必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，行政力量的介入使九通公司建設(shè)的平臺(tái)具有唯一的壟斷力，占據(jù)了整個(gè)市場(chǎng)，九通公司提高價(jià)格時(shí)，消費(fèi)者不會(huì)發(fā)生大量轉(zhuǎn)向的情形，其他經(jīng)營(yíng)者也無(wú)法提供足夠多的產(chǎn)品來(lái)滿足，因而消費(fèi)者“別無(wú)選擇”，九通公司可以“有利可圖地提高價(jià)格”，［8］九通公司占據(jù)市場(chǎng)支配地位；另一方面，在車載終端市場(chǎng)上，車載終端必須經(jīng)過(guò)九通公司的調(diào)試才能進(jìn)入市場(chǎng)，山東省交通運(yùn)輸廳的行為直接賦予了其在相關(guān)市場(chǎng)的支配地位，和前述分析大同小異，在車載終端市場(chǎng)上，九通公司同樣占據(jù)著市場(chǎng)支配地位。

3.2 濫用市場(chǎng)支配地位的行為

一方面，山東省交通運(yùn)輸廳發(fā)布文件，限制市場(chǎng)上的監(jiān)控平臺(tái)的選擇，使得相關(guān)市場(chǎng)上僅存在九通公司，九通公司占有市場(chǎng)支配地位。然而九通公司并沒有采取公平競(jìng)爭(zhēng)的做法，反而違反了《反壟斷法》第十七條第一款規(guī)定，“以不公平的高價(jià)銷售產(chǎn)品”即不公平交易價(jià)格行為。對(duì)于該行為認(rèn)定的關(guān)鍵則是確定該產(chǎn)品的合理價(jià)格。倘若占有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品價(jià)格明顯高于合理價(jià)格，則可以認(rèn)定該行為為不公平交易行為。而對(duì)于產(chǎn)品合理價(jià)格的確定的方法主要有：成本加合理利潤(rùn)比較方法［9］、空間比較方法和時(shí)間比較方法。成本加合理利潤(rùn)比較方法是基于在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)情形下，一個(gè)產(chǎn)品的合理價(jià)格應(yīng)當(dāng)接近于其成本與合理利潤(rùn)之和?？臻g比較方法是歐盟經(jīng)常采用的一種確定產(chǎn)品合理價(jià)格的方法，即將占有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)的產(chǎn)品與其他成員國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)行比較，從而確定產(chǎn)品的合理價(jià)格。時(shí)間比較則是將產(chǎn)品的在不同時(shí)期的價(jià)格進(jìn)行縱向比較，進(jìn)而確定其價(jià)格漲幅是否合理的行為。［i0］而這幾種方法在不公平交易行為的認(rèn)定過(guò)程中可以單獨(dú)使用，亦可以穿插使用，進(jìn)而對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行更好地評(píng)估。而在本案中，發(fā)改委對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，運(yùn)用空間比較的方法，發(fā)現(xiàn)在山東監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)范圍內(nèi)的平臺(tái)服務(wù)費(fèi)明顯高于其他省份的平臺(tái)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，屬于不合理的高價(jià)。因此根據(jù)上述分析，得出九通企業(yè)的行為是一種不公平交易價(jià)格行為。

另一方面，山東交通運(yùn)輸廳的相關(guān)做法也限制了車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是其不合理的規(guī)定使得車載終端進(jìn)入山東省市場(chǎng)前必須經(jīng)過(guò)九通公司的統(tǒng)一調(diào)試，而這就賦予了九通公司實(shí)施強(qiáng)制交易的機(jī)會(huì)。道路運(yùn)輸企業(yè)原本具有獨(dú)立選擇車載終端的自由，而此時(shí)卻因?yàn)樯綎|省交通運(yùn)輸廳的文件使得相關(guān)企業(yè)只能從九通公司指定的車載終端型號(hào)中進(jìn)行選擇。而九通公司僅僅指定了22個(gè)可供選擇的產(chǎn)品型號(hào)。九通公司的行為無(wú)形之中給道路運(yùn)輸企業(yè)施加了事實(shí)上的排他性義務(wù)，剝奪企業(yè)的產(chǎn)品選擇權(quán)，并且大范圍封鎖了市場(chǎng)，使得車載終端的型號(hào)明顯減少，削弱了下游市場(chǎng)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，據(jù)此認(rèn)定九通公司的行為符合強(qiáng)制交易行為。

3.3 無(wú)合理的抗辯理由

雖然通過(guò)上述分析，行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政壟斷行為造成了經(jīng)營(yíng)者具有支配地位的情形，同時(shí)九通公司利用這一市場(chǎng)支配地位實(shí)施濫用行為，但是這一行為卻有可能在極其特殊的情形下具有豁免情形，即經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)行為排除、限制了競(jìng)爭(zhēng)，但是如果該行為可能在相關(guān)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的效率，增進(jìn)社會(huì)總產(chǎn)出，則會(huì)使得該行為具有了豁免情形，不應(yīng)該受到《反壟斷法》的規(guī)制。這類豁免理由主要包括如下幾種：（1）效率抗辯，雖然該行為會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)，但是其卻可以產(chǎn)生效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，且為產(chǎn)生效率必不可少的措施；（2）客觀合理性抗辯，經(jīng)營(yíng)者施行該行為有其客觀合理性，例如基于產(chǎn)品安全或健康考慮，企業(yè)采取限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，在此種情形下，企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為可以得到豁免。［11］需要注意的是，雖然并不明確排除出現(xiàn)抗辯理由的情形的存在，但是該類情形存在的可能性極小，因?yàn)樘热羝髽I(yè)能夠因?yàn)榫哂写朔N理由而得到了《反壟斷法》的豁免，行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為同樣可能會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)生了效率提高了社會(huì)總產(chǎn)出而得到《反壟斷法》的豁免。

而體現(xiàn)在該案中，根據(jù)對(duì)該案的現(xiàn)有調(diào)查情況得知，九通公司的不公平交易價(jià)格在相關(guān)市場(chǎng)上并未產(chǎn)生某種效率，同時(shí)其實(shí)施此種行為也并未基于某種客觀合理性的理由，沒有關(guān)于健康、安全等因素的合理考量，因此該行為沒有合適的抗辯理由。而九通公司的行政強(qiáng)制交易行為雖然客觀上是由于山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)文件所引起的，但是其行為依舊符合強(qiáng)制交易的要件，對(duì)于該行為的調(diào)查發(fā)現(xiàn)其已經(jīng)在相關(guān)市場(chǎng)嚴(yán)格限制了車載終端型號(hào)，并沒有明顯改善產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售狀況，推動(dòng)技術(shù)的進(jìn)步，反而卻使消費(fèi)者承擔(dān)了過(guò)高的費(fèi)用，因此該行為同樣不具有豁免理由。

綜上所述，九通企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)上濫用市場(chǎng)支配地位，實(shí)施了不公平交易價(jià)格行為；同時(shí)，在車載終端市場(chǎng)上濫用市場(chǎng)支配地位，實(shí)施了強(qiáng)制交易行為，并且沒有合理的抗辯理由，違反了我國(guó)《反壟斷法》第十七條的規(guī)定。

4 處理結(jié)果

之所以在對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政壟斷規(guī)制的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步分析企業(yè)的壟斷行為，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)施單純的行政壟斷行為對(duì)其本身并無(wú)益處，相反還有可能受到上級(jí)機(jī)關(guān)的懲處，受到《反壟斷法》的規(guī)制。然而，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，由于相關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不完善，監(jiān)管措施不到位，企業(yè)往往為了利潤(rùn)而去鉆法律政策的空當(dāng)，利用與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)維護(hù)既得利益，甚至是攫取壟斷利益；而由于這樣的“尋租行為”具有其極強(qiáng)的隱蔽性，行政官員在面臨巨大誘惑之下也甘愿鋌而走險(xiǎn)。［12］這樣的行為阻礙了正常的生產(chǎn)要素在市場(chǎng)上的自由流動(dòng)，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生扭曲，影響了資源的公平配置。［13］一方面，行政機(jī)關(guān)表面上打著維護(hù)市場(chǎng)秩序、便于對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的大旗，另一方面行政機(jī)關(guān)卻又與相關(guān)企業(yè)有著潛在利益關(guān)系，將自身權(quán)力轉(zhuǎn)化為企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)上的支配地位。然后由企業(yè)占據(jù)相關(guān)市場(chǎng)上的支配地位，賺取壟斷利潤(rùn)，企業(yè)再通過(guò)某種途徑將此種利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān)，而最終損害的卻是其他企業(yè)的利益和廣大消費(fèi)者的利益，也更損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。［14］在此種操作之下，行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間往往存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，而兩者之間的關(guān)聯(lián)證據(jù)往往都極為隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)。倘若發(fā)現(xiàn)了兩者之間的利益鏈條，其有可能還會(huì)牽扯到刑法意義上的受賄罪等罪名，而一旦符合刑法上的相關(guān)罪名，則同時(shí)應(yīng)對(duì)相應(yīng)的行為者給予嚴(yán)厲的制裁。由于其證據(jù)的隱蔽性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難從根本上給予徹底打擊，但是可以通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行雙向規(guī)制，切斷其中的利益鏈條，從而可以有效地遏制此類行為的發(fā)生。

因此，對(duì)于該案件較為合理的解決方案為，一方面認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”、第三十二條“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”、第三十七條“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”，根據(jù)反壟斷法第五十一條規(guī)定，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并對(duì)負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予相應(yīng)的處分，同時(shí)提出合理的整改意見，以開放市場(chǎng)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)效率，使消費(fèi)者能享受到福利；另一方面則是分析與該行政壟斷行為密切相關(guān)的企業(yè)行為，倘若通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位，則根據(jù)《反壟斷法》第四十七條“責(zé)令停止違法行為，”并且“沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”。綜上，要想解決好此類問題，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的兩類處理方法不可偏廢，實(shí)行雙向規(guī)制，在外觀上對(duì)行政壟斷給予明確禁止，同時(shí)又應(yīng)給予潛在的相關(guān)利益者嚴(yán)厲打擊。這樣做不僅有利于杜絕權(quán)力尋租，有效地制止行政壟斷，而且還可以讓從事壟斷行為的企業(yè)不僅無(wú)利可圖，反而還會(huì)受到懲罰，使法律更具有威懾力。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)上述案件的整理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的反壟斷法上的分析方法在此案的處理上是適用的，例如支配地位的認(rèn)定等。然而想要進(jìn)一步提高解決此類問題的能力，還需要對(duì)理論進(jìn)行更深層次挖掘，將反壟斷法的思維方式與實(shí)踐中存在的具體問題進(jìn)行密切結(jié)合，深入剖析案件事實(shí)。在該行政壟斷案件中，行政機(jī)關(guān)不僅僅阻礙、限制競(jìng)爭(zhēng)，影響效率，同時(shí)還可能存在權(quán)力尋租等行為，［15］反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊，不僅僅應(yīng)當(dāng)制止此類行政行為，廢止行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的相關(guān)的不符合《反壟斷法》精神的文件，而且還應(yīng)當(dāng)對(duì)于權(quán)力面紗下的企業(yè)的壟斷行為予以規(guī)制，對(duì)其給予相應(yīng)懲罰，使其難以從此類行為中獲益。任何人都不得從自己的違法行為中獲益。

因?yàn)樾姓艛嘈袨楸旧砭哂刑厥庑?，一方面牽扯到行政機(jī)關(guān)，另一方面也會(huì)牽扯到交易相對(duì)人和第三人，而這之中的法律關(guān)系可能又紛繁復(fù)雜。我國(guó)現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，行政機(jī)關(guān)利用手中權(quán)力與相關(guān)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行共謀，從而造成了行政壟斷的現(xiàn)象在我國(guó)并不少見。而想根本上杜絕此類現(xiàn)象還是需要政治、經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期改革與發(fā)展，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，［16］建立公平審查制度。［17］而反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)現(xiàn)階段需要做的則是從《反壟斷法》的基本原理出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)法，防微杜漸，拒絕《反壟斷法》的漏網(wǎng)之魚，有效遏制行政壟斷行為。

［1］ 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函（發(fā)改辦價(jià)監(jiān)［2015］501號(hào)）［EB/OL］.（2015-03-27）.http：//www.sdpc.gov.cn/fzgggz/ jgjdyfld/fjgld/201503/t20150327_668912.html.

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Reflection on the Regulations of Administrative Monopoly——A View on the Case of Abusing Administrative Power by Shandong Transportation Department

LI ZHAO-yang
（School of Law，Nankai University，Tianjin 300071，China）

The article analyses the National Development and Reform Commission’s view on the case of Shandong Transportation Department’s abusing administrative power to limit competition in order to find the proper method to address similar cases.On the one hand，according to Anti-monopoly Law，administrative monopoly of the administrative organs should be dealt with；on the other hand，enforcement agencies of Anti-monopoly Law are supposed to investigate the behaviors of enterprises which are related to administrative organs to find out whether they are against the law so as to cope with the administrative monopoly cases on the whole.Through this analysis，it is hoped that Anti-monopoly Law could be implemented seriously and effectively and cases of administrative monopoly could be banned.

administrative monopoly；abusing market dominant position；regulation from two ways

D922.294

A

1674-2362（2016）04-0068-06

（責(zé)任編輯 丁 平）

2016-03-29

李兆陽(yáng)（1994—），男，山東日照人，碩士研究生，主要從事反壟斷法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究。