編譯／華蓉暉

亞太地區(qū)如何強化社保的積極影響

編譯／華蓉暉

亞太地區(qū)居住著全球一半以上的人口，經濟、社會和人口發(fā)展非常多樣化。近年，該地區(qū)絕大多數(shù)低收入和中等收入國家都采取措施擴展社保體系，特別是采納了國際勞工組織“關于國家社會保護底線的建議書”，作為減貧和縮小不平等差距的有效工具，更廣泛地建立起基本社會保障計劃。政府為社保覆蓋面的持續(xù)擴展提供政策和資金支持，反過來，可持續(xù)籌資又建立在社會保障方案對社會經濟積極影響的基礎上。

積極影響不容忽視

評估社保體系對一國社會經濟積極影響的關鍵難點在于缺乏準確衡量的數(shù)據(jù)，并很難把一個變量（社保計劃）的影響程度從衡量人力資本、貧困和不平等、勞動力市場結構和經濟增長等一系列其他變量（例如社會環(huán)境、地緣政治的不穩(wěn)定性、更寬泛的公共政策等）中區(qū)分出來單獨計量。但無論如何，目前已達成的共識是社保體系確實對社會經濟中的個人、家庭、社區(qū)和社會各界都有積極影響。

一是在反經濟周期和應對自然災害時，社保體系經常能及時提供收入替代支持家庭消費，從而支持地方和國家經濟，并減輕就業(yè)壓力。

二是國家社保體系提供了一種現(xiàn)成的、且適應性強的基礎設施，使國家有潛力能快速應對全國范圍內的危機且作用力直達所有社區(qū)。

三是通過現(xiàn)金轉移支付的方式支持家庭日常商品和服務的開銷，從而支持地方經濟和就業(yè)。

四是通過現(xiàn)金轉移支付和提供服務支持有嬰幼兒家庭的父親或母親在平衡工作與生活時有更大的選擇空間，并促進教育和衛(wèi)生保健的可得性。

五是通過津貼、現(xiàn)金轉移支付和服務支持雇主和員工，從而避免失業(yè)，節(jié)省再培訓費用，提高工作匹配度，促進經濟結構轉型并支持“市場信心”。

六是通過收入再分配縮小不平等差距，提升民眾對自身經濟地位的滿意度，從而促進政治和經濟穩(wěn)定。

傳統(tǒng)觀念認為，以上這些積極成果只有社保體系完善的發(fā)達國家才能夠達到，與那些社保覆蓋面小、且覆蓋風險有限的亞太發(fā)展中國家無緣。但現(xiàn)實情況是，提供一筆很小額度的現(xiàn)金轉移支付給那些最低收入的人群，會產生更大的正面影響。經濟學家在對亞太地區(qū)多國發(fā)展趨勢的觀察和研究后發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家也能實現(xiàn)社保體系對社會經濟的促進，甚至，社保體系不必面面俱到地覆蓋所有風險，也不必提供高額津貼。

應對挑戰(zhàn)需要社保

人口趨勢。亞太地區(qū)約有43億人，既有十幾億人口的大國中國和印度，也有許多迷你的太平洋島國。當然，總人口是個動態(tài)概念。對社保體系的挑戰(zhàn)不單是擴大覆蓋面并保持充足和可持續(xù)的全民覆蓋，且必須與人們整個生命周期過程中不斷變化的需求相匹配。為了努力做到這一點，社保經辦機構的管理能力必須與其特定的運營環(huán)境相適應。

社保體系面臨的諸多挑戰(zhàn)與其他公共政策面對的是相同的，其中之一為人口老齡化。日本被認為是世界上最老化的國家，國內超過25%的人口在65歲以上，且由于人口生育水平低于替代率，總人口呈下降趨勢。隨著預期壽命的不斷延長，其他國家，如韓國和新加坡也正大踏步地邁入老齡化社會。

在國家層面，人口老齡化意味著經濟下行。在人口數(shù)據(jù)可得的基礎上，政府能準確預測老齡化的時間節(jié)點和步伐，從而留出政策空間來規(guī)劃恰當?shù)膽獙Υ胧?，維持社會經濟發(fā)展。持續(xù)惡化的撫養(yǎng)比會影響社會經濟發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的籌資，但仍有應對政策。政策制定者應對人口老齡化挑戰(zhàn)的措施是重新設計養(yǎng)老和醫(yī)療制度，不能僅考慮傳統(tǒng)的勞動年齡人口（15—64歲）的籌資能力和社會需求。

為應對人口老齡化，韓國正執(zhí)行倡導更高生育率的政策措施。為了保證這些跨領域的施政綱領取得成功，社保計劃中需要包括生育津貼和保育津貼。人口老齡化的進程還有助于促成社保制度中的產假條款，這一規(guī)定在亞太地區(qū)仍相對薄弱。

出生時預期壽命的提高和產婦死亡率的下降這兩個指標，一方面反映了醫(yī)療保健供給的增加，另一方面也反映了預期人口的增長。1990—2013年，南亞地區(qū)的產婦死亡率下降了65%，其中不丹、馬爾代夫和尼泊爾成效最顯著。尼泊爾在促進人口增長方面表現(xiàn)出色是因其長期優(yōu)先考慮家庭規(guī)劃，以及針對孕產婦和兒童的醫(yī)療保健。該國以社區(qū)為基礎，采用補貼及免費醫(yī)療的方式為孕產婦和兒童提供健康服務，并培養(yǎng)出一支在社區(qū)服務的女性衛(wèi)生志愿者隊伍。該國利用社區(qū)女性志愿者作為社區(qū)衛(wèi)生工作者的創(chuàng)新舉措受到國際關注，它突破了衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)生緊缺的限制，又可根據(jù)孕產婦的實際需求提供服務。

在未來的幾十年里，印度、印尼、巴基斯坦和菲律賓的人口預計將有顯著增長。預計2100年巴基斯坦人口將超過2億。印度將成為世界第一人口大國，達15億。如何更好地迎合不斷增加的人口和長壽人口的需求，再分配的選擇在社保制度設計中份量越來越重。

勞動力市場。最新證據(jù)表明，亞太地區(qū)經濟增長不必然創(chuàng)造“體面的”工作。國際勞工組織統(tǒng)計，南亞地區(qū)2009—2014年間平均經濟增長率達6.1%，就業(yè)增長率卻僅有1.4%。另外，過去幾年里印度各部門大量的新增就業(yè)崗位實際上都屬非正規(guī)就業(yè)：員工享受不到社會保障?？傊鮿菥蜆I(yè)（vulnerable employment）水平在亞太地區(qū)居高不下，在老撾、孟加拉國和印度影響到約80%的工人。

在這種勞動力市場的背景下，應確保正規(guī)經濟部門的社保稅費征收，杜絕逃稅（費）行為發(fā)生。管理部門在集中強化監(jiān)管中小規(guī)模企業(yè)主履行社保繳稅（費）義務的同時，不可忽視大企業(yè)主（包括跨國公司）的社保繳稅（費）。社保管理機構有必要與財政部門攜手合作，改進稅收體系設計，確保所有稅款征收無遺漏。

在老齡化社會，勞動力市場上越來越普遍的做法是留下那些仍然適應工作崗位的較低齡的老年人。日本的政府補貼工作計劃——“銀色人力資源”就是一個應對人口老齡化的積極例子，正面肯定并鼓勵老有所為。另一些國家鼓勵更多女性進入勞動力市場，例如韓國正在努力使女性就業(yè)率達到70%的目標。

預見到全球勞動力短缺問題，一些國家鼓勵勞務輸出，移民工逐漸增多。勞工輸出國和輸入國在單邊、雙邊或多邊協(xié)定的基礎上，謀求恰當機制建立起社保體系，來改善外出打工者的社保待遇。例如，東盟提供了一個區(qū)域平臺支持雙邊和多邊協(xié)議，實現(xiàn)了海外勞工社保福利的便攜性。韓國與中國、蒙古、烏茲別克斯坦、泰國、斯里蘭卡等國簽訂雙邊協(xié)議，更好地解決了韓國海外就業(yè)者重復參保問題并避免其老年返貧。

環(huán)境變化。國際共識認為亞太地區(qū)特別易受到自然災害、環(huán)境惡化及氣候變化潛在影響的打擊。孟加拉國濱海區(qū)域農田鹽堿化和洪水風險加劇就是其中一個例證。當?shù)亟^大多數(shù)年富力強的勞工正在選擇外出打工。另外，環(huán)境惡化、氣候變化和移民也會帶來高頻的疾病傳播。當這些非傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)越來越多地呈現(xiàn)在社保制度的“雷達顯示屏”上時，迫切需要創(chuàng)新、靈活且能快速應對的社保機制。菲律賓是世界公認排名第三的最易受自然災害影響的國家。該國創(chuàng)建了一種有條件的現(xiàn)金轉移計劃的社保應對措施，其設計初衷是針對極貧困家庭，支持他們改善健康、營養(yǎng)和孩子教育，現(xiàn)在則作為災后社會保障的應對機制。

政策整合協(xié)同發(fā)力

亞太地區(qū)經濟增長強勁，中產階級的成長對提升公共服務水平帶來了更大的壓力，包括社保服務供給的質量。但這一挑戰(zhàn)也顯示出本地區(qū)的一個機遇，即有條件更廣泛地發(fā)展繳費型保障計劃，既能保證財務的可持續(xù)性，又為發(fā)放更充足的津貼提供了可能性。

在國家層面，財富在某一區(qū)域更高度地集聚意味著國家不平等程度的加劇，這一現(xiàn)象將增加公眾對再分配措施的需求，例如稅收支持的社會救助措施。在大多數(shù)國家，稅收支持的社會保障支出重要性的提升必然削弱繳費型社保計劃的社會地位，可能對員工和企業(yè)主的社保繳費造成短期或長期的不利影響。因此，社保體系設計應充分考慮，社會救助津貼加其他現(xiàn)金轉移支付與繳費型社保計劃的平均領取津貼應保持恰當?shù)牟罹?，前者應比后者低，即不繳費能享受到的津貼應低于先繳費到期后領取津貼的平均水平。

此外，讓稅收支持的津貼發(fā)揮更大的作用還會削弱在工人中建立的、基于權利基礎的社會保險的擴展必要性。反過來會更普遍地削弱社會保障、職業(yè)健康與安全、勞動法和正規(guī)就業(yè)權利之間傳統(tǒng)的基本聯(lián)系。

總之，為了讓亞太地區(qū)社保體系積極促進并強化社會經濟成果，社會保障和衛(wèi)生政策（social security and health policy）的目標不能割裂開來。它們必須是一組寬泛的、協(xié)調一致的政策行動（包括宏觀經濟、勞動力市場、社會政策和教育等措施）。在持續(xù)的政治意愿、熟練的領導力、恰逢其時的干預，以及通過切實有效的管理來保障執(zhí)行力這4個前提的引導下，協(xié)同整合的政策措施最能確保成功。（文獻來自《國際社會保障評論》“Asia and the Pacific Strategic approaches to improve social security 2015”）

譯者單位：上海金融學院科技金融研究院