歐陽慧

謹(jǐn)防農(nóng)民工落戶的“隱形門檻”

歐陽慧

推進(jìn)有條件的農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)落戶是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨中央、國務(wù)院高度重視有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)上就“十三五”規(guī)劃建議所做的說明中指出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度”，李克強(qiáng)總理在多個(gè)場(chǎng)合要求加快推進(jìn)“1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶”，“放寬城鎮(zhèn)落戶條件”。近年來，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等多個(gè)文件對(duì)“放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶門檻，促進(jìn)農(nóng)民工市民化”進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。然而，從多地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革落實(shí)不甚理想，各地農(nóng)民工落戶通道依然不暢，玻璃門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門等問題較大程度存在，嚴(yán)重制約戶籍城鎮(zhèn)化率的提高，落戶的“隱形門檻”突出。

多重“隱形門檻”導(dǎo)致農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)“有心無力”

（一）一些大城市及外來人口密集地區(qū)實(shí)行的“積分落戶”制度以“指標(biāo)分值+落戶指標(biāo)”構(gòu)筑農(nóng)民工落戶的高門檻

“積分落戶”起源于中山市小欖鎮(zhèn)，后來先后推廣到中山市、廣東省以及全國的大城市和外來人口密集地區(qū)。截至目前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國至少有30多個(gè)城市實(shí)行了“積分落戶”制度?！胺e分落戶”制度把個(gè)人素質(zhì)、參加社保、社會(huì)貢獻(xiàn)、住房、納稅等幾十項(xiàng)指標(biāo)作為農(nóng)民工落戶的準(zhǔn)入條件，表面上拓寬了原有落戶的單一渠道，但積分指標(biāo)分值設(shè)置及戶口指標(biāo)控制卻使真正的農(nóng)民工在這些城市落戶幾成“奢望”。

一是指標(biāo)分值設(shè)置的人才指向，使農(nóng)民工的積分難以與高學(xué)歷、高技術(shù)人才“比拼”。“積分落戶”制度是在落戶指標(biāo)控制下按照分值由高到低確定落戶人選，針對(duì)的是城市所有外來人口，不僅包括從農(nóng)村流入的農(nóng)民工，也包括大中專畢業(yè)生、高技能人才。從設(shè)置指標(biāo)的分值來看，各地把人才作為最重要的評(píng)分指標(biāo)，高學(xué)歷、高技能人才所設(shè)分值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般農(nóng)民工，使一般農(nóng)民工的積分難以與高學(xué)歷、高技能人才“比拼”。如廣東省規(guī)定初中分值5分，高中或中技、中職分值15分，而本科及以上分值卻高達(dá)80分，高學(xué)歷與一般學(xué)歷巨大分值差使學(xué)歷不占優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工幾乎被排斥在落戶之外。

二是指標(biāo)控制的“安全閥”功能，使城市有條件將一般農(nóng)民工“二次”排除?！胺e分落戶”制度是一種“指標(biāo)控制+門檻積分”的落戶模式，是我國原有落戶計(jì)劃指令下的一種改進(jìn)，在制度設(shè)計(jì)上，謹(jǐn)慎地給“積分落戶”安上一個(gè)能靈活調(diào)節(jié)“出水量”的“安全閥”，即當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)落戶計(jì)劃指標(biāo)隨時(shí)調(diào)節(jié)入戶的“閥門”。受地方利益導(dǎo)向的影響，城市政府可通過“閥門”再次將學(xué)歷不占優(yōu)勢(shì)、技術(shù)一般的大多數(shù)農(nóng)民工排除在外。如北京市提出積分不設(shè)上限，積分再高如果在當(dāng)年公布的落戶指標(biāo)范圍之外也不能落戶。即使實(shí)施“積分落戶”較早的東莞市，2010-2014年，五年時(shí)間通過積分落戶3.6萬人，年均落戶7200人，僅占全部外來人口的0.1%；而東莞大專以上學(xué)歷的外來人口就占10%左右，按照這樣的速度要完成大專以上學(xué)歷的外來人口落戶就需要幾十年，農(nóng)民工更是難上加難。

三是辦理積分材料的“高成本”，讓農(nóng)民工“望而生畏”。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“積分落戶”申請(qǐng)材料達(dá)到幾十項(xiàng)，涉及的部門達(dá)十幾個(gè)。不少人反映，即使申請(qǐng)人馬不停蹄地去辦理這些證明，也需要一個(gè)人反復(fù)奔跑幾個(gè)月，而且各種證明材料難辦理、政府部門辦事員“臉難看”時(shí)有發(fā)生。此外，大部分城市的積分落戶證明材料，要求專業(yè)技術(shù)資格證書等，需要培訓(xùn)、考試才能拿到，相應(yīng)的培訓(xùn)費(fèi)、考試報(bào)名費(fèi)也不容忽視。

（二）不少地方對(duì)“合法穩(wěn)定住所”的具體規(guī)定成為農(nóng)民工落戶難以逾越的“門檻”

合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)是戶口遷移的基本條件，中央多次強(qiáng)調(diào)“合法穩(wěn)定住所”含租賃，不少地方對(duì)“合法穩(wěn)定住所”的具體規(guī)定卻使“合法穩(wěn)定住所”成為農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)難以逾越的一道門檻。

一是將“合法穩(wěn)定住所”規(guī)定為“自有住房”。如江蘇省明確，合法穩(wěn)定住所指在城鎮(zhèn)購買、自建、繼承、受贈(zèng)的產(chǎn)權(quán)房和政府提供的保障性住房，并不包括租賃住房。

二是將“合法穩(wěn)定住所”規(guī)定為“能提供房產(chǎn)證明或需相關(guān)部門備案的房屋租賃合同。這種規(guī)定在我國多個(gè)城市普遍存在。很多農(nóng)民工雖然在就業(yè)地租房多年，但大多數(shù)業(yè)主為規(guī)避“租房稅費(fèi)”而對(duì)合同備案采取“消極抵抗”政策。此外，不少農(nóng)民工居住在“城中村”的小產(chǎn)權(quán)房，租賃房主也沒有辦法出示房產(chǎn)證明，更沒辦法備案。還有部分農(nóng)民工，居住在廠里的集體宿舍更沒辦法出示相關(guān)證明材料。甚至不少地方，如中山、東莞以“合法穩(wěn)定住所”條件拓展為農(nóng)民工子女入學(xué)的基準(zhǔn)條件，使農(nóng)民工子女入學(xué)也面臨障礙。

三是如以租賃住房落戶還需要“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”。在我國大部分地區(qū)，即使是縣級(jí)城市，如河南安國市，也明確要求“合法穩(wěn)定住所”如果是租賃住房的，同時(shí)需要提供“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”，但現(xiàn)實(shí)中房主受多方面的自身利益考慮，很難同意出具這樣的證明，更不愿意農(nóng)民工落戶在自己房屋名下。

（三）普遍存在的信息不對(duì)稱使不少農(nóng)民工對(duì)落戶“望而卻步”

一是落戶政策不跟進(jìn)。即使2010年以來國務(wù)院對(duì)戶籍制度改革出臺(tái)了兩個(gè)文件，對(duì)落戶政策有了較大的放寬，但搜索相關(guān)政府網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，不少城市，甚至是一些中部地區(qū)的縣（市），實(shí)施的還是10多年前的落戶政策。此外，到目前為止，2014年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》頒布以來，僅有山東、河南等少數(shù)省份的地（市）一級(jí)出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則，而大部分省份的地（市）一級(jí)還沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施性文件。

二是落戶信息繁瑣且不對(duì)稱。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，落戶方式多樣，落戶政策繁多，各地審批條件和程序各異，信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出，很多符合申辦當(dāng)?shù)貞艨跅l件的農(nóng)民工對(duì)如何解決戶口這一民生問題大多陷入“不摸門”：不知道到哪個(gè)部門去申辦，也不知道自己是否符合條件，需要經(jīng)歷什么樣的程序，甚至不知道如何獲取這些信息。通過對(duì)部分城市的政府網(wǎng)站搜索發(fā)現(xiàn)，無論是政府網(wǎng)站，還是公安部門網(wǎng)站，落戶信息少、位置不醒目，公安部門熱線電話渠道也很難打通。有些城市即使有落戶信息和程序，也只是局限在本地人遷移或人才落戶等方面，對(duì)農(nóng)民工落戶渠道信息很少，甚至不涉及。

一分部署，九分落實(shí)，打通農(nóng)民工落戶的“最后一公里”

2013年習(xí)總書記在山東考察時(shí)，曾強(qiáng)調(diào)“一分部署，九分落實(shí)”。2016年1月22日召開的中央政法委會(huì)議也明確指出：大中城市要取消落戶“暗門檻”。為扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，完成“1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶”目標(biāo)，需多措并舉、綜合施策，攻克農(nóng)民工落戶的“最后一公里”。

出臺(tái)“戶籍新政”的實(shí)施細(xì)則文件，規(guī)范各種落戶方式的實(shí)施范圍和落戶條件的具體內(nèi)涵

目前，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》出臺(tái)兩年多了，但由于政策彈性較大，地方政策對(duì)相關(guān)規(guī)定有多種解讀，影響了落戶效果。一要根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》盡快明確各種落戶方式的實(shí)施范圍。我國各地采取的落戶方式有多種，有人才落戶、購房落戶、公務(wù)員落戶、投靠落戶、積分落戶等，需要進(jìn)一步明確各種落戶方式的實(shí)施范圍，對(duì)不合理的落戶方式進(jìn)行清理。二要對(duì)落戶條件盡快明確具體內(nèi)涵。如對(duì)“合法穩(wěn)定就業(yè)”“合法穩(wěn)定居所”“參與社會(huì)保險(xiǎn)年限”“居住年限”等關(guān)鍵名詞的內(nèi)涵界定、計(jì)算方法等要有明確規(guī)定。

（二）出臺(tái)“積分落戶”制度的指導(dǎo)性文件，清理和規(guī)范“積分落戶”制度

“積分落戶”制度為特大城市的農(nóng)民工打開一道落戶的“口子”，但為避免把“積分落戶”制度這一民心工程變成了民怨工程，建議國家盡快出臺(tái)“積分落戶”制度的指導(dǎo)性文件，規(guī)范其實(shí)施范圍和實(shí)施條件。一要根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要“大中城市不得采取購買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制”的要求，加快清理不符合實(shí)施范圍城市的“積分落戶”制度。二要進(jìn)一步明確城區(qū)人口在300萬人以上的大城市、特大城市、超大城市才能建立“積分落戶”的政策，鑒于我國城市人口規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)量有一定的爭(zhēng)議，建議明確我國實(shí)施“積分落戶”的城市名單。三要規(guī)范積分落戶的指標(biāo)管理和分值設(shè)置方法，對(duì)落戶指標(biāo)以相對(duì)值設(shè)定下限，并適當(dāng)降低不同學(xué)歷、不同技能之間的積分差距，鼓勵(lì)逐步放寬積分條件。

（三）應(yīng)對(duì)“玻璃門、彈簧門”現(xiàn)象，構(gòu)建全國公開統(tǒng)一的戶籍遷移平臺(tái)

各地戶籍政策內(nèi)涵、流程、要求等差別較大，滋生了落戶的“玻璃門、彈簧門”問題。未來應(yīng)注重應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建全國公開統(tǒng)一的戶籍遷移平臺(tái)。該平臺(tái)的核心功能主要包括以下幾個(gè)方面。一是各地戶籍遷移政策的“一站式”公開。公布各地戶籍遷移方式以及落戶政策的標(biāo)準(zhǔn)化條目，形成若干政策套餐，各地結(jié)合自身實(shí)際按規(guī)定選取套餐類型，減少戶籍政策的碎片化。二是各地落戶的“一站式”申請(qǐng)和辦理。有落戶需求的農(nóng)民工可以在該平臺(tái)上查閱所有地區(qū)的落戶流程及要求，可以在線填寫表格、上傳證明等，讓農(nóng)民工不用耽誤上班時(shí)間即可完成戶籍申請(qǐng)、辦理。三是各地落戶進(jìn)展的“一站式”監(jiān)督。各地定期將辦理戶籍人數(shù)、申請(qǐng)-批準(zhǔn)率、服務(wù)和便利內(nèi)容等在該平臺(tái)上進(jìn)行公開，接受社會(huì)監(jiān)督，中央政府有關(guān)部門可依托該平臺(tái)對(duì)此進(jìn)行檢查評(píng)估。

（四）強(qiáng)化城市政府的主體責(zé)任，建立對(duì)各地戶籍制度改革的督促檢查機(jī)制

我國的戶籍制度改革是中央出大的政策方針，具體的管理職能在地方。在現(xiàn)有制度安排下，考慮到地方政府要為戶籍制度改革特別是農(nóng)民工落戶付出一些成本，受地方政府較強(qiáng)的自利性影響，地方政府會(huì)從減少成本的角度出發(fā)，盡可能對(duì)落戶政策落實(shí)不力，從實(shí)踐中來看突出表現(xiàn)為以下三種現(xiàn)象。一是“看”，地方不是積極落實(shí)貫徹落戶政策，而是按兵不動(dòng)，等著其他省市先落實(shí)，看看其他省市是如何落實(shí)的，或者等中央一再催促之后再落實(shí)。如國務(wù)院頒布“戶籍新政”近兩年了，在?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）一級(jí)的實(shí)施意見也沒有完全出臺(tái)。二是“拖”，戶籍政策出臺(tái)后，有些地方拖著不辦、不落實(shí)，如江西某縣還在實(shí)行2006年江西省出臺(tái)的戶口遷移政策。三是“歪”，落實(shí)落戶政策時(shí)打折扣，甚至曲解落戶政策，如某些城市將落戶的“兩穩(wěn)定”基準(zhǔn)條件延伸到居住證。鑒于此，建議中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的國家意義和實(shí)現(xiàn)城市遠(yuǎn)期發(fā)展的人口價(jià)值，加快對(duì)各地落實(shí)“戶籍新政”情況開展監(jiān)督檢查，建立各地定期上報(bào)戶籍城鎮(zhèn)化率完成情況制度，并建立責(zé)任機(jī)制。

作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所