欒晨煥

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

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郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系及其法制銜接①

欒晨煥

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系是國家應(yīng)急處理體系的一個特殊面相，考慮到突發(fā)事件的特性，戰(zhàn)略部署上可以有所側(cè)重。應(yīng)急體制的變革上，除了政府與社會層面的責(zé)任外，市場、傳播媒介等具備溝通政府和社會力量的外部系統(tǒng)在郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件中應(yīng)該更受重視，這也是風(fēng)險應(yīng)對理念的嬗變使然。應(yīng)急法制的建設(shè)上，頂層設(shè)計(jì)與具體操作之間存在的斷層需要更重視多元主體參與的應(yīng)急法制予以調(diào)整，以回應(yīng)政府、應(yīng)急市場、公眾、乘客以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方利益訴求，這也是回應(yīng)型行政視野下的法治期望。

風(fēng)險社會；郵輪運(yùn)輸；突發(fā)事件；應(yīng)急法制

如果我們意識到風(fēng)險已經(jīng)把我們團(tuán)團(tuán)包圍，那么探討郵輪業(yè)突發(fā)事件并不是什么新奇的事情，因?yàn)猷]輪運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈——即便說是旅游業(yè)或是運(yùn)輸業(yè)——也只是風(fēng)險社會中諸多領(lǐng)域的一隅。同樣郵輪風(fēng)險應(yīng)急體系作為國家風(fēng)險應(yīng)急體系整體的一部分，納入國家決策的宏觀層面進(jìn)行整體考量是其應(yīng)有之義，脫離國家應(yīng)急體系必因缺乏兼容性而孱弱無力。同時郵輪產(chǎn)業(yè)突發(fā)事件固有其特色性問題，需要在國家機(jī)制的宏觀設(shè)計(jì)與郵輪產(chǎn)業(yè)應(yīng)急的微觀處理之間把握好地方政府與上級政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與乘客之間的多重關(guān)系，梳理其脈絡(luò)，找準(zhǔn)其癥結(jié)，設(shè)計(jì)出既具有郵輪產(chǎn)業(yè)特色而又與頂層設(shè)計(jì)相容的應(yīng)急機(jī)制。筆者將在解讀郵輪突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，回歸國家應(yīng)急體系建設(shè)，進(jìn)而探討郵輪應(yīng)急體系中新的應(yīng)對方法以及法制承接問題。

一、郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件

何為突發(fā)事件？雖然各國稱謂不盡相同，如美國稱之為危機(jī)事件，澳大利亞稱之為緊急事件，[1]但其特點(diǎn)可大致概括為突發(fā)性、巨大危險性、緊迫性、事態(tài)發(fā)展不確定性。[2]2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件法》從法律層面規(guī)定了四類突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生安全事件和社會安全事件。總體而言這四類突發(fā)事件體現(xiàn)了現(xiàn)代世界的風(fēng)險環(huán)境① 吉登斯區(qū)分了前現(xiàn)代世界的風(fēng)險環(huán)境與現(xiàn)代世界的風(fēng)險環(huán)境，前者指涉的風(fēng)險主要是指來自自然、宗教以及人類軍事暴力事件的威脅，后者則強(qiáng)調(diào)工業(yè)主義對物質(zhì)世界的影響，主要指涉制度化以及人化風(fēng)險。，并充分考慮到了突發(fā)事件的自然因素及人為因素。

(一)四類突發(fā)事件

其一，自然災(zāi)害。與郵輪密切相關(guān)的自然災(zāi)害主要有風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害，以及臺風(fēng)等氣象災(zāi)害。自然災(zāi)害屬于傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險，很多災(zāi)害的監(jiān)測和預(yù)防仍是難以攻克的難題。2015年6月，重慶東方輪船公司所屬旅游客船“東方之星”在由南京駛往重慶途中突然發(fā)生翻沉，專家認(rèn)為事發(fā)時段當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了局地性、小尺度、突發(fā)性強(qiáng)對流龍卷風(fēng)。[3]正是因?yàn)榇舜螝庀鬄?zāi)害的突發(fā)性使得預(yù)警機(jī)制失靈，發(fā)生了慘重的后果。

其二，事故災(zāi)難。系指人們在生產(chǎn)、生活過程中發(fā)生的，直接由人的生產(chǎn)、生活活動引發(fā)的，造成大量的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的意外事件。[4]郵輪作為一種交通航運(yùn)工具，在完成旅游、運(yùn)輸目標(biāo)的同時，最重要的是保障乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全。與自然災(zāi)害相似，即使科技進(jìn)步、應(yīng)急體系革新，仍然不能消除發(fā)生毀滅性后果的可能性，而對重大事故的反思往往會推動郵輪安全標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)制的更新和發(fā)展，比如正是1912年“泰坦尼克”號郵輪沉沒事故催生了《國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS公約)的產(chǎn)生，此后每當(dāng)發(fā)生重大事故，國際海事組織(IMO)都會重新審視安全規(guī)則并對SOLAS公約做出修改。[5]

其三，公共衛(wèi)生安全事件。系指造成或可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴(yán)重影響公共健康的突發(fā)公共事件。[4]由于郵輪的密閉性、遠(yuǎn)航性等特征，決定了公共衛(wèi)生安全事件的高發(fā)性。近年來，中國口岸已經(jīng)應(yīng)急處置了諾如病毒、甲型H1N1流感等疫情爆發(fā)事件。如2008年“鉆石公主號”國際豪華郵輪“諾如病毒”感染事件，2010年“富士丸”甲型流感群體性感染事件。[6]

其四，社會安全事件。多指暴恐事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、群體性事件以及重大刑事案件。郵輪運(yùn)輸中的社會安全事件主要是由于天氣、船舶故障所引發(fā)的群體性事件。近年來霸船事件頻出，乘客以維權(quán)之名，霸占郵輪不愿離船，實(shí)則是對政府和郵輪企業(yè)的“綁架式”威脅，破壞公共秩序，觸碰到了法律的紅線。

(二)郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的特性分析

1.自然因素與人為因素的成分分析

在郵輪運(yùn)輸中，突發(fā)事件的情境分布仍是有一定規(guī)律，相對于自然災(zāi)害等突發(fā)事件，人為因素引發(fā)的突發(fā)事件更加多發(fā)。[7]運(yùn)營企業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件定期做信息統(tǒng)計(jì)，對高發(fā)的突發(fā)情境編制科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)急體系的戰(zhàn)略部署上有的放矢。

隨著科技進(jìn)步以及交往環(huán)境的復(fù)雜化，郵輪安全逐漸由對設(shè)備的依賴轉(zhuǎn)移到對人事處理技能的要求上，自然和人為這兩種成分呈現(xiàn)此消彼長的事態(tài)。伴隨這一種事態(tài)，SOLAS公約也已從單純的船舶結(jié)構(gòu)和設(shè)備要求，擴(kuò)展到對人員、公司和船舶的安全管理要求。[8]從近年發(fā)生的事件上看，在“歌詩達(dá)·協(xié)和”號觸礁沉船事件中，船長擅自變更航線是這起事故的首要原因，而一系列讓人頭疼的霸船事件中，即便引發(fā)乘客不滿的航線變更是自然因素使然，乘客單方面盲目要求補(bǔ)償仍是引起這些群體性事件的直接原因。

2.事件的衍生性分析

事件的衍生，是指在應(yīng)對某一事件時所采取的措施產(chǎn)生了新的事件。在郵輪運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險環(huán)境中，這種衍生的組合可以是從突發(fā)事件衍生出危害事件，也可以是由普通的民事糾紛案件衍生出突發(fā)事件甚或政治事件。

作為旅游業(yè)衍生而出的一系列問題，環(huán)境污染和生態(tài)破壞始終是繞不過的話題。貝克在談及污染的風(fēng)險界定時指出，受影響的群體總是以個體經(jīng)驗(yàn)以及受害者的方式去界定風(fēng)險。[9]這種界定方式容易激發(fā)群體性事件，中國近年來已經(jīng)爆發(fā)了許多環(huán)境污染群體性事件，但尚未出現(xiàn)針對郵輪運(yùn)輸領(lǐng)域的環(huán)境事件。這并不能說明郵輪污染不存在，事實(shí)上郵輪每天會產(chǎn)生大量的船舶污染物，無論是應(yīng)對這些日常污染物，還是在發(fā)生突發(fā)事件導(dǎo)致海洋污染后，采取的過度或是有害的治理措施都有可能產(chǎn)生二次污染事件，例如在應(yīng)對海上溢油事件中不當(dāng)使用消油劑會導(dǎo)致海洋污染并對海洋生物產(chǎn)生毒性影響。

貝克所指出的群體界定風(fēng)險的方式遠(yuǎn)不止用于污染事件，在郵輪合同中，乘客對自身權(quán)益的受損情況以及可否實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償目的的認(rèn)知同樣是根據(jù)個體經(jīng)驗(yàn)，而非依據(jù)《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國旅游法》(簡稱《旅游法》)等法律規(guī)定得來的理性分析，從而抗拒郵輪公司主張不可抗力的免責(zé)事由，選擇自認(rèn)為能達(dá)到補(bǔ)償目的最經(jīng)濟(jì)快捷的方式——霸船。雙方的不合作不溝通的姿態(tài)極易觸發(fā)群體性事件，從而由一個民事糾紛演化成違法事件。此外，郵輪運(yùn)輸具有一定的涉外性，在發(fā)生民事糾紛時有可能衍生國際政治風(fēng)波。在“海娜號”郵輪被扣韓國事件中，本是因商業(yè)糾紛引起的民事案件，卻被海航旅業(yè)以及一眾媒體將法律問題上升到政治問題的高度。[10]

3.郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件中話語權(quán)的角色

誠如?？滤?，“話語即權(quán)力”。公眾的話語權(quán)是言論民主中不可剝奪的權(quán)利，誰有權(quán)說話，誰的話語能夠左右事態(tài)發(fā)展，誰就擁有話語權(quán)，在這個意義上話語權(quán)乃是維護(hù)自身權(quán)益、平衡政府與公眾地位的有力武器；但另一方面話語又實(shí)實(shí)在在是某些可怕力量得以膨脹的良好場所，尤其是伴隨著新媒體時代對傳統(tǒng)媒體權(quán)威的撼動，公民彰顯訴求的渠道得到極大解放，公眾通過新媒體表達(dá)意見的方式實(shí)現(xiàn)了自我賦權(quán)。[11]正是在話語權(quán)力配置比例向廣大公眾傾斜的背景下，話語權(quán)更加容易嬗變?yōu)樵捳Z霸權(quán)。

公眾掌握話語權(quán)的直接表現(xiàn)在于把控輿論走向，而話語霸權(quán)的出現(xiàn)往往并發(fā)輿論危機(jī)。過去我們習(xí)慣于將輿論視為突發(fā)事件的敵人，故而為求穩(wěn)定往往壓制輿論，沒有將輿論本身作為突發(fā)事件應(yīng)急處置對象，如青島大蝦事件中“正是職能部門的不作為，導(dǎo)致了事態(tài)激化”。[12]輿論危機(jī)的發(fā)生雖然未必會造成經(jīng)濟(jì)上的直接損失，但從長遠(yuǎn)來看，對城市以及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展必然是不利的。

郵輪突發(fā)事件的應(yīng)急處置中必須注意到輿論危機(jī)，應(yīng)急體系的設(shè)計(jì)中必須注重對話語權(quán)的合理引導(dǎo)。筆者看來，霸船正是乘客對話語權(quán)的強(qiáng)奪形式，是讓政府與郵輪企業(yè)被動聽話的強(qiáng)制手段。而在“海娜號”郵輪被扣韓國事件中，也是在不具備海事法律專業(yè)知識的媒體和公眾的渲染造勢下，引起了話語權(quán)使用極端化的情形。郵輪業(yè)依托海洋生態(tài)及區(qū)域環(huán)境旅游業(yè)，需要重視郵輪產(chǎn)業(yè)和所依托區(qū)域的形象公關(guān)。如若在話語權(quán)的引導(dǎo)中沒有搭建良好的對話平臺，任輿論四起而缺少應(yīng)急措施，停靠港口的吸引力必然大打折扣。

二、風(fēng)險治理理念下郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系變革

考慮到人為因素的突出、事件的連鎖反應(yīng)以及話語權(quán)的異變對郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件產(chǎn)生的影響，未來郵輪突發(fā)事件應(yīng)急體系的重心應(yīng)該逐漸偏向?qū)χ贫刃燥L(fēng)險的防范以及對話溝通機(jī)制的建設(shè)上。對此，風(fēng)險治理理念應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)的管理觀有所突破，以期尋求新的應(yīng)對渠道。

(一)應(yīng)急管理體制的演變與突破

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理范式善于把體制建設(shè)的重心放在國家或是政府層面，理由當(dāng)然充足且具有說服力：政府作為應(yīng)急管理的強(qiáng)相關(guān)主體具有處置突發(fā)事件不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，[13]82并且政府在人財(cái)物的調(diào)配上具有天然優(yōu)勢，在緊急行政上具有合法性，而公眾在應(yīng)急能力上明顯不足。但隨著公民社會的壯大、行政模式的轉(zhuǎn)變以及回應(yīng)型行政的呼聲，過去強(qiáng)權(quán)全能的政府越來越需要凝聚市場和社會的力量為應(yīng)急管理服務(wù)。這一方面能夠體現(xiàn)出政府公共治理藝術(shù)，在行使行政緊急權(quán)同時能夠最大化地尊重公民權(quán)利，及時回應(yīng)大眾輿情；另一方面的理由是政府并非真正的全能，在面對突發(fā)事件時也需要充分調(diào)動社會力量，才能真正集中力量辦好事，僅僅依靠公共部門的應(yīng)急能力在應(yīng)對非常規(guī)性突發(fā)事件① 非常規(guī)性突發(fā)事件是指可預(yù)測性較低，且破壞巨大、事態(tài)復(fù)雜，超出社會既有的風(fēng)險預(yù)測視界及常規(guī)應(yīng)急系統(tǒng)承受能力，以常規(guī)應(yīng)急方式難以處置的突發(fā)事件。時尤顯不力。[14]43從域外視角出發(fā)，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(USCG)② 海岸警衛(wèi)隊(duì)除有軍官、征募人員以及預(yù)備隊(duì)之外，還有大量全部由志愿者組成的輔助海岸警衛(wèi)隊(duì)(Coast Guard Auxiliary)。、新加坡的民防部隊(duì)等都是吸納民間、社會力量參與突發(fā)事件管理的成功范例。誠然，在考慮應(yīng)急管理體系建設(shè)時，政府與社會是不可忽視的兩大主體。

有學(xué)者提出，以責(zé)任主體的不同可以將應(yīng)急管理體制分為行政責(zé)任與社會責(zé)任系統(tǒng)。[13]81這一社會治理視角與應(yīng)急治理實(shí)際是相符的，越來越多的社會力量正在危機(jī)管理中發(fā)揮重大作用。但隨著多元化主體參與應(yīng)急體系需求的不斷提高，傳統(tǒng)上一些屬于政府或是社會的應(yīng)急工具實(shí)際上已經(jīng)脫離了各自的責(zé)任系統(tǒng)而獨(dú)立于外成為外部調(diào)控的新型管理系統(tǒng)，這種外部系統(tǒng)主要作用于政府與社會的溝通之維。

典型的如傳播媒介系統(tǒng)。如今隨著微博、微信等新媒體的出現(xiàn)，政府以及傳統(tǒng)媒體對話語權(quán)的控制受到強(qiáng)烈沖擊，乃至傳統(tǒng)媒體也不得不改變新聞生產(chǎn)常規(guī)或新聞價值① 這種修訂新聞生產(chǎn)常規(guī)的事件被稱為“范式訂定事件”(paradigm defining event)，這類事件反映了新媒體對主流媒體既定范式(包括新聞生產(chǎn)常規(guī)以及新聞價值理念)的沖擊。。[15]事實(shí)上，政府對話語權(quán)的“失控”并不是什么值得悲觀的事，話語權(quán)向公眾轉(zhuǎn)移的這一歷程正是公眾以治理主體身份參與危機(jī)治理的契機(jī)。政府要想使得傳播媒介這把利劍揮向突發(fā)事件而不是造成更深層的管理危機(jī)，必然要審慎回應(yīng)公眾或輿論的訴求。當(dāng)然這并不意味著應(yīng)急部門面對肆意的輿情只能做被綁架的“羔羊”，政府仍負(fù)有搭建對話平臺、引導(dǎo)公眾輿論的職責(zé)，這種“回應(yīng)—引導(dǎo)”的雙重機(jī)制實(shí)質(zhì)上讓公眾參與到了公共危機(jī)治理平臺中。媒體對政府的“倒逼”加快了政府信息公開的步伐。公共關(guān)系之父艾維·李的公共關(guān)系思想便是使公眾獲知真相，如果說通過傳統(tǒng)媒體還有所謂封鎖消息的可能，那么在新媒體的“全景布控”之下隱瞞已經(jīng)成了不明智的選擇。

傳播媒介系統(tǒng)對政府與社會之間的溝通作用體現(xiàn)在：讓信息公開、公眾參與，降低信息披露成本，改善信息不對稱的局面。表面上看來政府處于被動地位，事實(shí)上政府減少了在壓制輿情上投放的過多的行政資源，并通過與公眾的理性對話有效澄清虛假輿情，從而平息危機(jī)事態(tài)；公眾通過輿論監(jiān)督政府的應(yīng)急處置措施，督促處置效率，而政府回應(yīng)公眾訴求的同時也是在完成治理任務(wù)，由此政府與社會公眾之間達(dá)到了互利共贏的狀態(tài)。

政府由冷漠的管理者向?qū)で蠊苍捳Z參與治理的“掌舵者”的轉(zhuǎn)變過程正是風(fēng)險管理到風(fēng)險治理理念的嬗變歷程。風(fēng)險治理與應(yīng)急管理的區(qū)別正在于：政府是否改變了以權(quán)力為中心的命令式做派，是否吸納多元主體參與治理，是否充分尊重市場的調(diào)控機(jī)制。

(二)郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的系統(tǒng)應(yīng)對

郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)急治理中，多元力量的參與已不可避免，話語權(quán)的引導(dǎo)尤為重要，此背景下除了繼續(xù)強(qiáng)化上下、政企聯(lián)動外，更需引導(dǎo)市場調(diào)控分擔(dān)應(yīng)急壓力，善用新媒介實(shí)現(xiàn)政府與公眾的溝通，建設(shè)對話平臺以便乘客、郵輪企業(yè)與政府之間的信息流通，乃至創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制化解話語霸權(quán)。

1.把握層級對接，協(xié)調(diào)資源配置

在推行大部制改革背景下，應(yīng)急系統(tǒng)越來越強(qiáng)調(diào)綜合化。2013年7月重組后的國家海洋局統(tǒng)攬邊防海警、中國海監(jiān)、中國漁政、海上緝私警察職能，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，為整合海上力量、解決職能分散、應(yīng)對海洋突發(fā)事件起到重要作用；同年11月為健全統(tǒng)一、高效的國家安全體制成立了國家安全委員會，成為第五大國家常設(shè)機(jī)構(gòu)。

綜合化、高層級化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立為協(xié)調(diào)資源配置、聯(lián)動各方力量提供了對接平臺，但也要注意綜合應(yīng)急管理體系獲得的行政資源越多，分災(zāi)種管理體系能夠獲得的行政資源就越少。[16]在把握上下層級聯(lián)動中需要為應(yīng)急系統(tǒng)的專業(yè)化發(fā)展保留足夠的空間。應(yīng)急體系在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時，必須加強(qiáng)分災(zāi)種、分領(lǐng)域管理體系的建設(shè)，綜合化部門為聯(lián)動各部門、完善信息對接、健全責(zé)任體系提供解決方案，而各部門則對實(shí)際的行動負(fù)責(zé)，在資源配置上協(xié)調(diào)并進(jìn)。

2.明晰職責(zé)，政企聯(lián)動

應(yīng)急系統(tǒng)中除了上下層級聯(lián)動外，也要處理好郵輪企業(yè)與政府之間的職能關(guān)系。有些風(fēng)險的應(yīng)急處置政府扮演很重要的角色，比如公共衛(wèi)生安全事件，一旦郵輪運(yùn)輸中發(fā)現(xiàn)疫情，政府方面的檢疫部門、衛(wèi)生部門介入的必要性還是很大，此時在政府與企業(yè)之間建立的合作機(jī)制是以政府為核心、企業(yè)為輔助的機(jī)制。而在霸船等群體性事件中，解決問題的關(guān)鍵還是乘客與郵輪企業(yè)之間的和解與讓步，政府更像是扮演調(diào)停者的配角。

企業(yè)處理重大突發(fā)事件顯然力有不逮，而把所有問題都留待政府處理則不能保障應(yīng)急響應(yīng)的效率。突發(fā)事件聯(lián)動系統(tǒng)中職責(zé)的分配需要根據(jù)事件類別、事態(tài)嚴(yán)重程度、處理的便利性等因素進(jìn)行衡量。聯(lián)動處置機(jī)構(gòu)可以把風(fēng)險定級的任務(wù)交由某個固定的、常設(shè)的風(fēng)險治理機(jī)構(gòu)，以作為政府與企業(yè)的防控合作平臺，對風(fēng)險作出及時響應(yīng)，決定何種級別的風(fēng)險由政府介入，何種級別的風(fēng)險暫由企業(yè)防控。

3.引導(dǎo)市場調(diào)控，汲取社會治理力量

市場調(diào)控的意義在于解放政府的雙手，激發(fā)社會力量，通過市場調(diào)控重置政府與郵輪企業(yè)的應(yīng)急成本。市場機(jī)制在“參與全社會應(yīng)急能力的儲備”以及“提高公共應(yīng)急資源的配置效率”這兩方面具有相對于政府而言突出的優(yōu)勢。[14]44-46作為郵輪運(yùn)輸業(yè)的主管部門，可以制定政策保護(hù)、激勵相關(guān)風(fēng)險防控以及公共應(yīng)急服務(wù)企業(yè)從事應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)和供給，這種保護(hù)、激勵措施可以體現(xiàn)在：稅收上予以一定的照顧，政府以及企業(yè)采購上予以一定的政策傾斜，行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制上予以一定的簡化等。與此同時立法上也需跟進(jìn)，規(guī)定有關(guān)公共應(yīng)急物品或服務(wù)提供商的法律責(zé)任，不能因?yàn)檎弑Ｗo(hù)的需要而放松監(jiān)管，法律必須兜住質(zhì)量底線，引進(jìn)的企業(yè)必須在合法的前提下實(shí)現(xiàn)商業(yè)發(fā)展。

4.改進(jìn)溝通機(jī)制，搭建良性對話平臺

傳播媒體能夠讓政府與公眾之間建立起有效溝通，讓突發(fā)事件的信息暢通無阻，降低企業(yè)、政府與公眾之間的對話成本，使政府與社會達(dá)成高度有效的合作機(jī)制。對此，政府可以借助新興媒介向公眾傳達(dá)有關(guān)信息。在類似于微博這樣的媒介中，需要注意到突發(fā)事件的輿論觸發(fā)點(diǎn)，如在社會安全事件中政務(wù)微博非常容易挑起輿論風(fēng)暴，而在其他類別的突發(fā)事件中的關(guān)注度有所下降。[17]因此對于郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的信息播報主體，可以在企業(yè)與政府之間做適當(dāng)比例區(qū)分，對于復(fù)雜、重大且以政府處置為主導(dǎo)的突發(fā)事件以政府播報為主，且內(nèi)容客觀真實(shí)，形式正式，從正面報道與負(fù)面報道兩個角度出發(fā)，切忌呈現(xiàn)“看上去很美”的祥和景象；對于一般的甚或是輕微的突發(fā)事件以企業(yè)播報為主，可以采用一些輕松、詼諧的播報形式，例如旅游地形象危機(jī)，企業(yè)可以用宣傳片的形式回應(yīng)社會質(zhì)疑，增加公眾信任。

此外，郵輪應(yīng)急的系統(tǒng)應(yīng)對中不僅僅要實(shí)現(xiàn)政府與公眾輿情的溝通，也需顧及乘客、郵輪企業(yè)與政府部門之間的良性對話。對話平臺的重要目的不在于聯(lián)動處置，它的重心應(yīng)放在應(yīng)急準(zhǔn)備和后期處置中：在應(yīng)急準(zhǔn)備階段通過及時溝通消除潛在威脅，在后期處置中通過對話做好善后工作，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件癥結(jié)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并改進(jìn)工作，避免惡性突發(fā)事件再次發(fā)生。

現(xiàn)有的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)構(gòu)一般不具備對話功能。以上海市應(yīng)急聯(lián)動中心為例，該中心主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動單位，且受理范圍為全市各類突發(fā)事件。如此，聯(lián)動中心雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但不能兼顧?quán)]輪突發(fā)事件的特殊性，也無暇負(fù)責(zé)乘客、郵輪企業(yè)與政府部門之間的常態(tài)聯(lián)絡(luò)?？梢钥紤]在中國交通運(yùn)輸協(xié)會郵輪游艇分會(CCYIA)下設(shè)部門專辦郵輪突發(fā)事件信息集散事宜，負(fù)責(zé)采集乘客、郵輪企業(yè)信息，及時反饋給應(yīng)急聯(lián)動機(jī)構(gòu)，讓其判斷預(yù)計(jì)應(yīng)急等級；收集政府部門與郵輪企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備信息，分析應(yīng)急預(yù)案的可行性、科學(xué)性，并就此提供多方交流協(xié)商平臺；還可在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)就糾紛事件向乘客提供關(guān)于正式以及非正式糾紛解決渠道的信息指引。

三、回應(yīng)型行政視野下的應(yīng)急法制銜接

回應(yīng)型行政是推進(jìn)公共治理的必然要求。作為一種新型的行政模式，回應(yīng)型行政是對管制型行政的反思和變革。它以權(quán)利為本位，承認(rèn)社會利益的多元化，重視行政相對人的意志，尊重相對人的意思自治，以雙向互動、民主協(xié)商代替單向服從，在依法行政中充分運(yùn)用多元化的非強(qiáng)制性手段。[18]而應(yīng)急法制的核心特征在于權(quán)力優(yōu)先性、程序特殊性、社會配合性、緊急處置性，[19]這種強(qiáng)權(quán)屬性的強(qiáng)調(diào)事實(shí)一直是法治國家建設(shè)的一大難題，突發(fā)事件的應(yīng)急需求在法治大廈內(nèi)部生成一股張力，超前的法治理念與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急強(qiáng)權(quán)之間仍有大量需要調(diào)和的空間。在向回應(yīng)型行政轉(zhuǎn)型的歷程中，必須對此予以回應(yīng)。

(一)理念革新：以風(fēng)險治理為目標(biāo)的應(yīng)急法制建設(shè)

不同的價值取向?qū)⒁龑?dǎo)立法做出不同的選擇，以風(fēng)險治理為目標(biāo)的應(yīng)急法制，需為多元參與機(jī)制保駕護(hù)航，回應(yīng)政府、應(yīng)急市場、公眾、乘客以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方訴求。

黨的十八屆三中全會提出的“五位一體”布局勾勒出一副全方位治理框架，這無疑與風(fēng)險社會內(nèi)涵具有內(nèi)在契合性，因?yàn)楝F(xiàn)代社會著實(shí)已經(jīng)風(fēng)險四伏。在貝克等人看來，現(xiàn)代社會生產(chǎn)財(cái)富的同時也制造了風(fēng)險，伴隨著風(fēng)險擴(kuò)散中的“飛去來器效應(yīng)”① 社會心理學(xué)上是指一種情緒逆反的心理現(xiàn)象，貝克在此處借此指出生產(chǎn)風(fēng)險或從中得益的人遲早會受到風(fēng)險的報應(yīng)。，制造風(fēng)險的罪魁禍?zhǔn)谆蚴鞘芤嬲吲c受害者一樣難逃風(fēng)險。[9]而風(fēng)險社會與回應(yīng)型行政的共存客觀上是為立法提出了兩個要求：一是法律需要對治理范圍內(nèi)諸多領(lǐng)域保持合理關(guān)切，二是法律需要回應(yīng)公眾風(fēng)險治理訴求。這兩個要求表面上看似矛盾，因?yàn)榉蓪?shí)際上無暇顧及所有領(lǐng)域，更妄談事事回應(yīng)公眾的需求。但這兩個要求事實(shí)上提供了另一條法治進(jìn)路，即在法律層面授權(quán)更多社會力量行使行政職能，這一視野下，民營化行政或是讓私人主體輔助完成應(yīng)急任務(wù)都可以納入法治進(jìn)程的設(shè)計(jì)之中，立法應(yīng)對此做出相關(guān)規(guī)定與指引。

同時，與實(shí)體法制相配套的應(yīng)急程序法制建設(shè)也應(yīng)提上日程。行政法是一門限權(quán)法，在正常的法律狀態(tài)下以限制行政權(quán)的肆意為任務(wù)；在發(fā)生突發(fā)事件的非常時期，限制公民的權(quán)利是其必要的舉措。行政應(yīng)急法制的任務(wù)是規(guī)定何種權(quán)利不得限縮，何種權(quán)利可經(jīng)裁量；行政程序應(yīng)急法制便要規(guī)定何種程序可以簡化，何種程序不得滅卻。行政程序法尚未上升到國家立法層面，筆者希望在未來《行政程序法》的制定中，對緊急行政權(quán)的行使程序做出科學(xué)合理的規(guī)定。

(二)法制完善：推進(jìn)郵輪應(yīng)急法治平臺建設(shè)

雖然《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)為應(yīng)急治理提供了宏觀規(guī)范指引，但當(dāng)下的應(yīng)急法律制度仍不夠健全，在很多具體操作層面尚缺乏更細(xì)致的法律規(guī)定，如政府部門之間的協(xié)調(diào)合作、應(yīng)急預(yù)案的編制與演練等方面在實(shí)踐中由于法規(guī)范的缺位而疲態(tài)盡顯，經(jīng)驗(yàn)式管理仍然占據(jù)很大的市場。[20]可見應(yīng)急法制頂層設(shè)計(jì)與具體操作之間存在一定程度的斷層，這種斷層不是政治體制或是行政權(quán)的失控造成的——事實(shí)上在過去的很長時間我們不乏對它們的關(guān)注——而是源于法制的長期滯后性。同時回應(yīng)型行政視野下的郵輪應(yīng)急法制以風(fēng)險治理為目標(biāo)，這就不僅需要細(xì)化操作規(guī)范，彌補(bǔ)法制缺位，更需重視多元主體參與，以立法規(guī)范各方行動，推進(jìn)郵輪應(yīng)急法治平臺建設(shè)。

1.在法治視野下檢視郵輪運(yùn)輸業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

預(yù)案與立法不可混同，就預(yù)案的編制而言，需要切實(shí)做到“立法先行，預(yù)案執(zhí)行”，單純地編制預(yù)案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果預(yù)案的制定沒有納入法治軌道，那么預(yù)案的隨意性乃至侵權(quán)的可能性都會大大提高。所以必須按照法律法規(guī)規(guī)定的程序、原則、具體事項(xiàng)編制預(yù)案才能保障公民的合法權(quán)益，才能獲得各方內(nèi)心的服從，法治的民主內(nèi)涵才會發(fā)揮得淋漓盡致。

同時預(yù)案的演練并不止是多部門之間的一次聯(lián)合演習(xí)，更是需要在不斷的演練中發(fā)現(xiàn)問題，政府部門、人大在這中間要起到監(jiān)督和反思的作用，如果演練的結(jié)果是成本過高、限權(quán)過重，那么有關(guān)部門就必須做出改變，讓資源配置達(dá)到最優(yōu)、讓權(quán)利得到最大化保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》為預(yù)案的編制、審批、演練提供了基本的程序指引，但具體到郵輪運(yùn)輸領(lǐng)域還需出臺更細(xì)致的實(shí)施辦法，例如預(yù)案編制部門以及相關(guān)聯(lián)動部門，預(yù)案演練的頻率，預(yù)案合理性標(biāo)準(zhǔn)等仍有待明確。

2.塑造多元主體參與應(yīng)急治理的法治環(huán)境

在公私合作、政企協(xié)同的應(yīng)急治理背景下，立法需要回應(yīng)政府部門、應(yīng)急市場、社會公眾以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方主體的困境與需求。

第一，為統(tǒng)合政府行政職能，便利海上應(yīng)急處置，需要完善海洋管理法律法規(guī)體系。國家海洋局的重組結(jié)束了海上執(zhí)法“五龍治?！钡幕祀s局面，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到一勞永逸的效果，在應(yīng)急處置的職能分配上需待立法進(jìn)一步細(xì)化梳理，如交通運(yùn)輸部及其中國海事隊(duì)伍負(fù)責(zé)海上交通事故、船舶及相關(guān)水上設(shè)施污染事故的應(yīng)急處置，但國家海洋局同樣有權(quán)處置海上突發(fā)事件，參與海上應(yīng)急救援① 參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2013]52號)。，二者之間的職能協(xié)調(diào)仍有立法空間。

第二，為方便市場調(diào)控公共應(yīng)急物品，立法需注意這一需求的地域性和時限性：往往地方保護(hù)主義會阻礙物品的全國性流通，而且公共物品的提供很多時候也只有一時之需，缺乏長期穩(wěn)定的市場。立法要想吸引更多的應(yīng)急物品、服務(wù)提供商進(jìn)入到應(yīng)急治理的序列中，必須對此予以保障，這種保障不限于政策上的照顧，行政法上的保障和激勵還可以在行政指導(dǎo)、行政獎勵等行政行為中得以實(shí)現(xiàn)。

第三，為讓更多的公民進(jìn)入治理平臺，立法在公共輿論和政府公開兩方面都要有所引導(dǎo)。對于公眾輿論，立法既要保障大眾媒體發(fā)聲的權(quán)利，又要對不真實(shí)、不客觀的信息予以否定性評價；對于政府而言，立法需要更加明確政府在信息平臺建設(shè)上的責(zé)任，郵輪主管部門不僅要把自己知道的信息提供給公眾，還需要收集其他部門掌握的相關(guān)信息。

第四，為讓郵輪企業(yè)自身更好地治理風(fēng)險，立法有必要對企業(yè)風(fēng)險防范資質(zhì)做出規(guī)定，不符合防范風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的郵輪企業(yè)需負(fù)相關(guān)法律責(zé)任。風(fēng)險防范不得不涉及到應(yīng)急物資、處置裝備的儲備。當(dāng)下應(yīng)急物資儲備仍以政府為主導(dǎo)，尚未形成規(guī)范市場調(diào)配應(yīng)急物資的法制體系?，F(xiàn)有規(guī)范更多為應(yīng)急服務(wù)商與政府應(yīng)急物資儲備“牽紅線”① 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第32條第3款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！?，或者把應(yīng)急服務(wù)商作為應(yīng)急期間“先征用后結(jié)算”的對象② 參見《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急物資儲備工作的通知》(民函[2008]118號)。，而郵輪海上航行的特征并沒有給政府調(diào)動應(yīng)急處置物資留下太多時間。因此郵輪企業(yè)更需要在應(yīng)急準(zhǔn)備階段完成裝備配給，有待立法激活郵輪應(yīng)急需求的市場潛力。

3.探索法治化糾紛解決路徑

完備的糾紛解決機(jī)制是應(yīng)急系統(tǒng)中不可缺失的一環(huán)。應(yīng)急處置突發(fā)事件意味著需要在緊急情況下實(shí)現(xiàn)雙方乃至多方對話，而促成乘客與郵輪企業(yè)之間對話最主要的目的是交流意見，化解糾紛，消除群體性事件隱患，并防止事態(tài)惡化乃至衍生出新的惡性事件。

盡管《旅游法》提供了四種糾紛解決途徑③ 《旅游法》第92條規(guī)定：“旅游者與旅游經(jīng)營者發(fā)生糾紛，可以通過下列途徑解決：(一)雙方協(xié)商；(二)向消費(fèi)者協(xié)會、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)調(diào)解組織申請調(diào)解；(三)根據(jù)與旅游經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；(四)向人民法院提起訴訟?！保卩]輪運(yùn)輸糾紛中未必受人青睞。輿論造勢下雙方協(xié)商或經(jīng)第三方調(diào)解很可能不受信任，而一旦乘客自己行動展開維權(quán)或訴訟將面臨高昂的成本，除了經(jīng)濟(jì)、時間成本外，海事訴訟的繁雜以及法律上對乘客不利的免責(zé)事由也會在程序和實(shí)體上影響到乘客的策略選擇。因此立法需要提供具備調(diào)裁功能又能最大化減輕乘客成本的糾紛解決路徑。

可以考慮在CCYIA中引進(jìn)申訴專員制度。申訴專員(ombudsman)本是受議會任命，處理公眾對政府管理行為申訴的人，這一制度逐漸由公域向私域拓展，演化出不同類型的申訴專員，如今很多公司和組織設(shè)立申訴專員辦公室以應(yīng)對內(nèi)部職員申訴，也有特定領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)團(tuán)體設(shè)立申訴專員制度處理外部客戶的投訴，如金融申訴專員制度(FOS)。

CCYIA可任命郵輪運(yùn)輸申訴專員就糾紛予以調(diào)解，調(diào)解無法達(dá)成可進(jìn)行裁決，并要求郵輪企業(yè)在網(wǎng)站上明示其是否認(rèn)同申訴專員糾紛解決機(jī)制，認(rèn)可這一機(jī)制的企業(yè)則有義務(wù)接受其調(diào)解、執(zhí)行其裁定。此外該裁決僅對郵輪企業(yè)一方具有終局效力，乘客仍有權(quán)使用其他解決方案。這一模式中，調(diào)裁結(jié)合的程序設(shè)置既保留了協(xié)商空間，又保證了裁決的便捷性與權(quán)威性。而CCYIA郵輪行業(yè)協(xié)會的身份也便于制定行業(yè)自律準(zhǔn)則，可在一定程度突破立法空白，在實(shí)體規(guī)范層面為乘客爭取更大權(quán)益。

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HONG Yi.Several key issues of the emergency response system during the 13th Five-Year Plan period[J].Administration Reform，2015(8)：12.(in Chinese)

Cruise liner transportation emergency system and its cohesion with legal system

LUAN Chen-huan

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Cruise transportation of emergency system is a special field of national emergency response system, considering its characteristics, the strategic deployment can be purposeful and apposite. In the reform of the emergency response system, in addition to the responsibility of the government and social level, the force of external system which could communicate with the government and social forces should be more valued in the tanker incident, like marketing, media and so on. And this is the result of the evolution of risk administration idea. For the construction of the emergency legal system, the fault between the top-level design and specific operations should be adjusted by the emergency legal system which put a greater emphasis on the participation of multi-subject. And the legislation should respond to the government, the emergency market, the public, the passengers and the cruise shipping companies and other multi-stakeholder interests.This is also a legal expectation in the perspective of responsive type of administration.

risk society；cruise transport；emergent events；emergency legality

2015-02-29

欒晨煥(1992-)，男，江蘇常州人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，E-mail：949215084@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0047-08

① 本文系“郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治論壇”獲獎?wù)撐?二等獎)。

欒晨煥.郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系及其法制銜接[J]．中國海商法研究，2016，27(1)：47-54