劉振杰

以“大部制”改革推動(dòng)基層社會(huì)體制改革不斷創(chuàng)新
——深圳市羅湖區(qū)南湖街道、社區(qū)體制改革的實(shí)踐探索

劉振杰

在現(xiàn)代社會(huì)，街道、社區(qū)是承載人們生活和工作的主要載體，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要防線，在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾等方面有著不可替代的作用。新世紀(jì)以來(lái)，隨著居民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的轉(zhuǎn)型升級(jí)，社區(qū)管理體制不斷演變和創(chuàng)新、基層民主自治工作不斷推進(jìn)，社區(qū)管理和服務(wù)品質(zhì)也不斷得到提高。與之相應(yīng)，在一些影響工作效能充分發(fā)揮、不符合時(shí)代要求的制度體制環(huán)節(jié)，亟待通過(guò)改革加以理順。

一、改革的動(dòng)因

社區(qū)層面：（1）社區(qū)工作站不堪重負(fù)。雖然社區(qū)工作這幾年的隊(duì)伍在不斷壯大，但由于幾乎每個(gè)社區(qū)工作站忙于應(yīng)付各類事務(wù)性工作，一旦遇到某些重大或者緊急問(wèn)題需要處理時(shí)，社區(qū)工作站的力量就顯得十分薄弱。（2）社區(qū)居委會(huì)日漸邊緣化。在社區(qū)工作站頭緒十分繁雜、任務(wù)日益繁重的同時(shí)，名義上具有自治色彩的社區(qū)居委會(huì)則處于日益萎縮或者逐漸被邊緣化狀態(tài)，其法定自治功能得不到充分發(fā)揮。（3）社區(qū)各類組織職責(zé)關(guān)系不清。社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和其他社會(huì)組織職責(zé)邊界不清晰，資源整合力度不夠，工作上相互掣肘，關(guān)系很難協(xié)調(diào)。（4）各類臨聘人員不斷增加。財(cái)政供養(yǎng)壓力大，隊(duì)伍管理問(wèn)題較多。（5）社區(qū)服務(wù)中心和各類社區(qū)社會(huì)組織成長(zhǎng)空間狹窄，其作用得不到充分發(fā)揮。

街道層面：（1）街道辦的科室過(guò)于分散，職能交叉重疊嚴(yán)重，在服務(wù)轄區(qū)居民過(guò)程中行政成本過(guò)高，服務(wù)鏈條過(guò)長(zhǎng)，推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（2）街道領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層，了解社區(qū)不夠深入，對(duì)掛點(diǎn)社區(qū)“蜻蜓點(diǎn)水”，浮于表面。（3）黨委與群眾的粘合度不夠，群眾對(duì)黨員的認(rèn)同度嚴(yán)重不足。街道與社會(huì)各界的溝通和相互了解不足，融合度不夠。

二、社區(qū)體制改革的實(shí)施

為了強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，從2008年至今，南湖街道以購(gòu)買服務(wù)的方式引入社區(qū)服務(wù)中心和專業(yè)社工開展社區(qū)服務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目資助扶持鼓勵(lì)居委會(huì)開展居民自治與自助互助服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)工作站協(xié)助政府開展工作，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)。2014年9月，在羅湖區(qū)各職能部門的大力支持下，南湖街道開始社區(qū)治理體制改革試點(diǎn)。

社區(qū)改革的內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)：（1）“三定”。即“定責(zé)、定崗、定人”，把原社區(qū)工作站以及房屋租賃綜管人員進(jìn)行整合、分流，梳理社區(qū)治理的七支力量，配備或者分流社區(qū)黨委專職人員、工作站專干、網(wǎng)格員、社區(qū)居委會(huì)專職人員等四類人員，強(qiáng)化社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及居委會(huì)自治功能。（2）“瘦身減負(fù)”。改革后，社區(qū)的工作事項(xiàng)由原來(lái)的188項(xiàng)減到80余項(xiàng)，社區(qū)人員由原來(lái)的288人初步整合為241人：9個(gè)社區(qū)工作站精簡(jiǎn)至90人，減少了45%。（3）探索實(shí)施社區(qū)黨委書記、工作站站長(zhǎng)分設(shè)制度。為了加強(qiáng)基層組織建設(shè)，最大限度發(fā)揮基層黨組織的作用，實(shí)行社區(qū)黨委書記兼任居委會(huì)主任，而不再兼任工作站站長(zhǎng)。（4）結(jié)合社區(qū)體制改革試點(diǎn)工作，街道辦探索建立處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任社區(qū)綜合黨委“第一書記”工作制。明確“第一書記”是社區(qū)黨委工作的第一責(zé)任人，對(duì)所在社區(qū)綜合黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心的工作負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)和監(jiān)督。

三、南湖街道體制改革的經(jīng)驗(yàn)做法

2015年1月，市委辦、市府辦印發(fā)《深圳市基層管理體制改革指導(dǎo)意見》，明確要求各區(qū)開展街道“大部制”改革。針對(duì)原有內(nèi)設(shè)科室存在職責(zé)不清，工作效率不高，形不成合力這一問(wèn)題，南湖街道黨工委于2015年7月，率先試點(diǎn)推進(jìn)街道“大部制”改革。2016年3月21日，羅湖區(qū)召開街道“大部制”改革動(dòng)員會(huì)，在南湖街道過(guò)去九個(gè)月成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全市首推街道“大部制”改革。

具體做法如下：

1.通過(guò)完善體制機(jī)制，使街道在“物理”向“化學(xué)”的變化中回歸本位

一是合并“同類項(xiàng)”，將職能相近、交叉的科室進(jìn)行整合歸并?？剖艺瞎ぷ鞑⒎呛?jiǎn)單科室疊加，或者人員合并的所謂“物理變化”，而是要通過(guò)理順部門之間的關(guān)系，明確部門之間的職責(zé)，探討部門之間如何通過(guò)科室整合，力求形成一種“化學(xué)變化”，不斷提高工作效果，做到人盡其才。

二是全面梳理街道職責(zé)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)行系統(tǒng)、全面改革，最大限度激發(fā)基層活力，推進(jìn)基層管理體制法治化、科學(xué)化、規(guī)范化。探索運(yùn)用“以任務(wù)為塊，淡化科室邊界，實(shí)現(xiàn)人員調(diào)配使用”的模式，打破了原有的利益格局和工作方式，要求各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，站在更高的起點(diǎn)、圍繞大局開展工作，妥善解決好改革中的問(wèn)題。

三是以整合街道人力資源，優(yōu)化職能配置為突破口，以服務(wù)轄區(qū)單位、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)居民群眾為重點(diǎn)，建立與街道、社區(qū)工作相適應(yīng)的體制機(jī)制和工作職責(zé)體系。

四是積極探索建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作制度。結(jié)合街道事業(yè)單位改革等工作，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、廉潔高效的政府運(yùn)轉(zhuǎn)體系。健全條塊分工制度，按照條塊不重疊、不交叉、有協(xié)調(diào)的原則，明確各類主體的職責(zé)權(quán)限，確保改革期間秩序不亂、工作不松、隊(duì)伍不散、國(guó)有資產(chǎn)不流失。

2.通過(guò)淡化科室邊界，使部門在“巴掌”變“拳頭”中凝聚合力

首先，“綠色原則”在《民法總則》中的確立奠定了環(huán)保理念對(duì)各分編的統(tǒng)攝地位，為私法引入私人環(huán)保義務(wù)提供了邏輯前提，為私法與環(huán)境保護(hù)法的銜接搭建起了制度橋梁。畢竟，民法基本原則是立法解釋的準(zhǔn)則［11］23，決定了有效利用資源并防止生態(tài)破壞，已成為“物權(quán)編”的重要使命。［6］鑒于物權(quán)作為私權(quán)的本質(zhì)屬性，“綠色原則”宜首先確立為對(duì)物權(quán)取得和行使行為具有一般指導(dǎo)意義的限制性規(guī)范，既明確物權(quán)人的一般環(huán)保性義務(wù)，亦對(duì)“物權(quán)編”構(gòu)筑彰顯“綠色原則”的具體規(guī)范體系意義重大。

街道科室整合后，打破了以往科室各自為政、單打獨(dú)斗的工作模式，各部室根據(jù)人員特長(zhǎng)、專業(yè)進(jìn)行整體調(diào)配，使每名工作人員做到既有分工、更重協(xié)作，進(jìn)一步淡化了科室邊界，實(shí)現(xiàn)了部室內(nèi)部大融合，做到了“上面一條線，回來(lái)分成片”，“下去一把抓，回來(lái)再分家”，形成“服務(wù)群眾一股繩，基層治理一盤棋”，促進(jìn)了街道重點(diǎn)工作的高效率推進(jìn)。

3.通過(guò)強(qiáng)有力的考核機(jī)制，使效能在“一般”變“一流”中充分彰顯

一是創(chuàng)新基層民主協(xié)商載體，保障群眾主體地位，暢通監(jiān)督渠道?！胺止堋鳖I(lǐng)導(dǎo)變“直管”領(lǐng)導(dǎo),部室負(fù)責(zé)人直接對(duì)部室人員進(jìn)行調(diào)配，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，在由“多頭”變“統(tǒng)籌”中強(qiáng)化績(jī)效管理。

二是強(qiáng)化崗位責(zé)任意識(shí)。依托區(qū)人力資源局對(duì)街道科室設(shè)置的各類崗位名稱，結(jié)合街道實(shí)際，編制機(jī)關(guān)科室各類崗位的說(shuō)明書，明確崗位職責(zé)，為進(jìn)一步科學(xué)、規(guī)范執(zhí)行績(jī)效考核、能力提升培訓(xùn)等工作提供依據(jù)。通過(guò)人員交叉使用，有利于機(jī)關(guān)干部一專多能，多崗位鍛煉，提高綜合素質(zhì)。

三是實(shí)施崗位績(jī)效考核制度。變定性為定量的績(jī)效考核方式，客觀、全面、科學(xué)地評(píng)估基層工作實(shí)效，激發(fā)基層工作人員的積極性。強(qiáng)化了崗位績(jī)效金考核、公職人員日?？己嗽u(píng)價(jià)、適崗能力測(cè)試等獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制。

4.建立以需求為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制，增強(qiáng)黨和政府與群眾的粘合度，提升基層工作的滿意度

一是注重民意訴求。以社區(qū)融合為目標(biāo)，推動(dòng)社區(qū)由“陌生人社會(huì)”向“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變。大力開展“三民（聽民聲、表民述、解民困）”工程、黨員“亮身份、做服務(wù)、樹形象”活動(dòng)，推進(jìn)法治街道建設(shè)等系統(tǒng)工程。通過(guò)開展“開放式述職評(píng)議”大會(huì)，建立“民意民智協(xié)調(diào)委員會(huì)”，打通了街道與轄區(qū)各界溝通的新渠道，使之成為街道體察民情、了解民意、匯聚民智的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了群眾需求與街道發(fā)展的有效對(duì)接。

二是探索推進(jìn)基層工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。通過(guò)全面貫徹ISO質(zhì)量管理理念和認(rèn)證體系，南湖街道逐步建立了標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、高效化的行政服務(wù)機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量也明顯提高。通過(guò)對(duì)管理流程、工作流程和窗口服務(wù)流程進(jìn)行再造，促進(jìn)工作效率提高。

5.推進(jìn)人員、經(jīng)費(fèi)等向基層一線傾斜，保障基層工作基礎(chǔ)，使社區(qū)居委會(huì)的功能日益得到強(qiáng)化

一是做大做強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)體制改革后，社區(qū)居委會(huì)的功能得到強(qiáng)化。通過(guò)充分利用居委會(huì)一線服務(wù)的便利性，建立“左鄰右舍”熟人網(wǎng)絡(luò)，弘揚(yáng)鄰里精神，開展互助活動(dòng)。各社區(qū)建立特殊群體及困難家庭檔案，積極開展關(guān)愛扶貧工作。

二是發(fā)揮居民議事會(huì)作用。居民議事會(huì)每月定期召開會(huì)議，對(duì)居委會(huì)財(cái)務(wù)支出等重大事項(xiàng)進(jìn)行研討決議，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主。

三是社區(qū)社會(huì)組織的培育實(shí)現(xiàn)百花齊放。孵化社會(huì)組織，激活居民自治，各個(gè)社區(qū)社會(huì)組織在民生事務(wù)部以及社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)下開展與民生息息相關(guān)的活動(dòng)，真正做活社會(huì)組織，為民做實(shí)事做好事。

6. 努力打造共建共治共享的治理格局，調(diào)動(dòng)各類主體參與“美麗南湖，共同營(yíng)造”工程

一是多主體力量參與環(huán)境整治。改革后，通過(guò)制定《南湖街道城市管理工作體系建設(shè)方案》，整合執(zhí)法隊(duì)、城管科、社區(qū)城管專干、清潔公司、協(xié)管員、網(wǎng)格員六支隊(duì)伍，以及協(xié)調(diào)物業(yè)管理公司、經(jīng)營(yíng)主體單位，形成“6+2”管理模式，以向西、口岸、人民南、和平片區(qū)為塊，合理分配行政、執(zhí)法力量，高效、快捷處理片區(qū)內(nèi)城市管理中出現(xiàn)的各類問(wèn)題。調(diào)動(dòng)各類主體積極性，使其自覺(jué)參與到市容環(huán)境整治工作中，讓老百姓實(shí)實(shí)在在感受到“小區(qū)深度潔凈，城中村整潔有序”等市容環(huán)境的變化。

二是充分發(fā)揮物業(yè)公司參與社會(huì)治理的作用。南湖街道辦聯(lián)合羅湖區(qū)相關(guān)職能部門，建立了物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理、公共安全、網(wǎng)格化管理工作等方面的負(fù)面清單，落實(shí)物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行城市社會(huì)治理工作責(zé)任。全面推動(dòng)以“1（物業(yè)管理公司）+N（社區(qū)黨員、社區(qū)領(lǐng)袖、熱心人士）”形式，建立社區(qū)兼職消防隊(duì)和消防隊(duì)聯(lián)合會(huì)。街道辦黨群綜合部將各社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展社區(qū)治理的情況，納入每月的動(dòng)態(tài)績(jī)效考核。

（三）南湖街道“大部制”改革成效顯著

一是工作效率大大提高。通過(guò)各種資源的有效整合，使業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)時(shí)間大大縮短，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)成本大大降低，也有利于資源共享和人員統(tǒng)籌，促進(jìn)中心工作高效率推進(jìn)。二是居民滿意度大大增強(qiáng)。借助街道工作機(jī)制改革及社區(qū)治理體制改革，南湖街道力圖打造“服務(wù)型、法治型、效能型”街道。根據(jù)第三方社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)街道社區(qū)進(jìn)行的調(diào)研反饋顯示，對(duì)比街道和社區(qū)體制改革前后，社區(qū)居民對(duì)街道及社區(qū)的評(píng)價(jià)明顯提高，轄區(qū)居民獲得感、滿意度和信任度大幅增強(qiáng)。

四、思考與啟示

（一）深入推行街道工作體制改革已經(jīng)成為加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手

南湖街道黨工委創(chuàng)造性地提出了建立基層黨建質(zhì)量認(rèn)證體系的整體架構(gòu)和核心內(nèi)容，目的是強(qiáng)化基層黨組織在基層治理創(chuàng)新中的核心領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過(guò)強(qiáng)黨建促治理，不斷提高基層治理科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。通過(guò)大力推進(jìn)街道社區(qū)機(jī)構(gòu)改革，理順工作關(guān)系，正是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手所在。

（二）推行街道工作體制改革是發(fā)揮治理平臺(tái)作用，推動(dòng)解決基層治理難題的必然選擇

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。社會(huì)治理的重心必須落到基層，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！闭?yàn)榻值擂k事處的特殊地位，能否很好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能，將直接關(guān)系到政府在老百姓心目中的形象。因此，深化街道工作體制改革，也就成了破解基層治理難題的必然選擇。

（三）推行街道工作體制改革成為社區(qū)減負(fù)破題，強(qiáng)化公共服務(wù)的核心重點(diǎn)

一直以來(lái)，社區(qū)工作站為了應(yīng)付各類檢查，無(wú)暇開展針對(duì)轄區(qū)居民的各項(xiàng)服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的減負(fù)到位，必須相應(yīng)地開展街道工作體制改革，才能使街道和社區(qū)回歸為轄區(qū)企業(yè)和居民提供服務(wù)的本位職能。對(duì)此，全面清理社區(qū)事務(wù)，界定街道、社區(qū)職能，理順“街區(qū)”、“街社”關(guān)系是這次體制改革的核心。因此，需要科學(xué)規(guī)劃街道管理體制改革的發(fā)展方向，讓街道回歸到職責(zé)本位——提供公共服務(wù)。基于這種考慮，南湖街道辦積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織，發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、駐區(qū)單位的積極作用，引導(dǎo)各類社會(huì)組織、志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。通過(guò)社區(qū)管理體制改革，使基層自治與服務(wù)能力同時(shí)得到強(qiáng)化，基本形成“服務(wù)主體大整合、服務(wù)客體全覆蓋、服務(wù)內(nèi)容多樣性、服務(wù)形式互動(dòng)化”的大服務(wù)格局。

(作者系民政部政策研究中心研究員)