本刊記者 張菀航 姜 巍

“十三五”財(cái)稅體制改革面臨落地攻堅(jiān)

早在2014年6月30日，中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》便明確了改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅制改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系三大改革任務(wù)。

按照既定方案和時(shí)間表，2015年預(yù)算管理改革要取得決定性進(jìn)展，財(cái)政支出管理改革取得實(shí)質(zhì)性突破，稅制改革取得階段性成果；2016年將基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作任務(wù)；2020年各項(xiàng)改革基本到位，基本建立現(xiàn)代財(cái)稅制度。由此看來，“十三五”時(shí)期，財(cái)稅改革已箭在弦上，時(shí)不我待。

改革進(jìn)程有喜有憂

《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中涉及需要重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革。一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；二是深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用；三是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

“如今時(shí)間過去兩年，從成績(jī)來看，第一方面表現(xiàn)較為突出，尤其是在強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為方面取得了突出進(jìn)展。在第二方面，則主要體現(xiàn)在借助于營(yíng)改增的全面推開，增值稅基本建成了消費(fèi)型增值稅，也消除了原增值稅、營(yíng)業(yè)稅二稅并存帶來的一系列征管問題與重復(fù)征稅問題，資源稅也已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。”中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師龐鳳喜在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示。

在于8月7日召開的“中國(guó)新財(cái)稅主義三十人論壇”上，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)者、“新財(cái)稅主義”經(jīng)濟(jì)理論提出者高連奎在發(fā)言中表示，“中國(guó)作為中等收入國(guó)家，人均GDP雖已接近一萬美元，但純稅收只有27%左右，由此看來，中國(guó)的財(cái)政收入水平還停留在發(fā)展中國(guó)家的程度。”他解釋道，一個(gè)國(guó)家的財(cái)稅必須同其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。量化來看，古代稅收一般為10%左右，后提高到20%，工業(yè)化初期達(dá)到20%。后來，發(fā)展中國(guó)家提高到30%，中等收入國(guó)家為40%，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家在50%左右。一國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展到初期工業(yè)國(guó)、發(fā)展較快的發(fā)展中國(guó)家，再到中等收入國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家，其稅收從10%提高到50%，這是自然規(guī)律?！拔覈?guó)屬于低稅國(guó)家，但由于以前有土地出讓金彌補(bǔ)政府財(cái)政不足，所以低稅問題沒有暴露。隨著土地出讓金的減少，稅收不足問題將越來越嚴(yán)重。”

會(huì)后，高連奎在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)坦言，“改革效果雖然明顯，但總體來說目前的財(cái)稅體制僅僅局限在一個(gè)點(diǎn)、一個(gè)稅種的改革，不是全面的帶有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的改革，因此對(duì)政府增加財(cái)政收入和對(duì)企業(yè)減負(fù)的效果均不明顯，甚至有些金融企業(yè)在營(yíng)改增中增加了負(fù)擔(dān)?！彼M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“我們需要站在時(shí)代和中國(guó)發(fā)展階段的高度，對(duì)中國(guó)的財(cái)稅體制進(jìn)行一次重構(gòu)，需要的是一次頂層設(shè)計(jì)層面的財(cái)稅改革，這樣才可以讓大多數(shù)人受益?！?/p>

龐鳳喜認(rèn)為，目前確實(shí)有多方面改革尚待加強(qiáng)。一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)尚未破題；二是受制于稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與科學(xué)稅制建設(shè)進(jìn)程的較為緩慢，以及政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的不清晰，中央和地方收入劃分上同樣未能取得明顯進(jìn)展。

改革面臨落地攻堅(jiān)

從“十二五”到“十三五”，財(cái)稅改革從著眼頂層設(shè)計(jì)已進(jìn)入落地攻堅(jiān)階段，踏入深水區(qū)，要敢于啃“硬骨頭”。

迄今的財(cái)稅體制改革進(jìn)程尚不夠均衡，相較于預(yù)算改革、稅制改革在改革實(shí)施層面取得的實(shí)際進(jìn)展，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)滯后。龐鳳喜認(rèn)為，這里的問題是，在我國(guó)哪些事情該由政府承擔(dān)，不同級(jí)次之間政府應(yīng)如何分工，可能尚缺乏嚴(yán)密地論證，包括教育、社會(huì)保障等，目前仍未明確。政府與市場(chǎng)的分工、政府與社會(huì)的分工、政府與政府間的分工，對(duì)于我國(guó)這類轉(zhuǎn)軌國(guó)家而言，仍然是重要的研究課題。

在高連奎看來，當(dāng)前有這樣一種觀點(diǎn)，傾向于用中央財(cái)稅來補(bǔ)貼地方財(cái)政，這并不現(xiàn)實(shí)。他認(rèn)為，地方應(yīng)該自己充實(shí)財(cái)政。對(duì)于地方面臨的土地財(cái)政枯竭問題，高連奎建議，個(gè)人所得稅應(yīng)地方化。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、工資水平、物價(jià)水平不同，大城市工資高，但消費(fèi)也高，小城市工資低，但消費(fèi)也低，這么大的國(guó)家制定統(tǒng)一的個(gè)人所得稅標(biāo)準(zhǔn)并不合適。目前我國(guó)繳納個(gè)人所得稅群體主要以大城市的白領(lǐng)為主，繳費(fèi)人數(shù)有限，也不公平。因而不應(yīng)再制定統(tǒng)一的個(gè)稅標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家應(yīng)該只制定稅率，起征點(diǎn)由地方人大確定，將個(gè)人所得稅變成一個(gè)支撐地方財(cái)政收入的重要稅種，這樣就可以彌補(bǔ)地方土地財(cái)政枯竭后的政府支出問題?！岸壳按蠹覠嶙h的房產(chǎn)稅等其實(shí)可行性不強(qiáng)，還不如加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征收來替代土地財(cái)政?！?/p>

如今，個(gè)人所得稅改革已箭在弦上?！霸谖覈?guó)，個(gè)人所得稅存在的最大問題，主要體現(xiàn)為實(shí)行極為純粹的分類所得稅制，不考慮收入的多元性，也不考慮相應(yīng)、相關(guān)的成本費(fèi)用支出?！饼孁P喜認(rèn)為。

她進(jìn)一步指出，當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入來源主要為工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。且實(shí)證研究顯示，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)收入來源的結(jié)構(gòu)和比例也相對(duì)變動(dòng)。在城鎮(zhèn)，工資性收入雖為城鎮(zhèn)居民最為重要的收入來源，但其占比正出現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)；而財(cái)產(chǎn)性收入和經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)最快?！暗珜?shí)際征收中，工薪階層擔(dān)當(dāng)了納稅主體，源自依附于企業(yè)稅而相對(duì)易控制稅源的代扣代繳制度，而面向自然人的稅收征管體系的建設(shè)問題既未受到應(yīng)有的重視，更遠(yuǎn)未建立。”

龐鳳喜表示，公民個(gè)人收入渠道如今早已多元化，且區(qū)別于收入渠道狹窄的中低收入階層，越是高收入人群，其財(cái)富來源及形成路徑越是呈現(xiàn)多樣性特征，同時(shí)，除傳統(tǒng)業(yè)態(tài)獲得大量高投機(jī)性收入外，新型收入形式也層出不窮，如互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)從業(yè)者以及“網(wǎng)紅”等新晉高收入群體，其收入取得多集中于線上，現(xiàn)實(shí)的收入、財(cái)富狀況也早已突破了原有的收入分類格局。

目前，會(huì)否由于技術(shù)局限，稅務(wù)部門難以在貨幣流通過程中設(shè)崗收稅，從而導(dǎo)致稅收大量流失？龐鳳喜認(rèn)為，對(duì)公民個(gè)人的各種所得信息的掌控在現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下，其實(shí)已不是問題，而問題的關(guān)鍵在于，我國(guó)稅收制度的設(shè)計(jì)，更多地以獲得財(cái)政收入為目標(biāo)，歷次改革均以基本保持原稅負(fù)不變?yōu)樵瓌t。因此，受到頂層設(shè)計(jì)、法律、部門利益等方面的鉗制，我國(guó)面向自然人的稅收征管體系遠(yuǎn)未建立，也使得我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中，商品勞務(wù)稅一直居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，所得稅系中，企業(yè)所得稅長(zhǎng)期占居主導(dǎo)地位，而財(cái)產(chǎn)稅則始終微乎其微，稅制結(jié)構(gòu)的變遷、演進(jìn)規(guī)律在我國(guó)出現(xiàn)了一定程度的背離。對(duì)此，龐鳳喜建議，“當(dāng)前，應(yīng)通過立法使稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)力掌控第三方涉稅信息，同時(shí)，實(shí)行嚴(yán)格的保密制度，以及全社會(huì)的共享制度。”

對(duì)于這一問題，高連奎表示，工人的工資固定，便于征稅，企業(yè)家的工資不透明致使征稅難，確實(shí)存在這樣的情況。但進(jìn)一步思考可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于企業(yè)征收的增值稅、所得稅其實(shí)也是對(duì)企業(yè)家利潤(rùn)的征稅，除此之外再多征一道工資稅意義不大。但是，企業(yè)家在公司運(yùn)營(yíng)、個(gè)人生活中都是要消費(fèi)的，且這一群體的消費(fèi)水平比工薪階層更高，因此，不需要過度地從工資以外的收入中做文章，可以通過消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。另外，對(duì)企業(yè)家等高消費(fèi)群體還可征收“超額財(cái)產(chǎn)稅”“超額占有社會(huì)資源稅”等，都是改善貧富差距的可參考方法。

“稅收的征收一定要簡(jiǎn)便易行，我不主張個(gè)人所得稅以家庭為單位征稅或是個(gè)人申報(bào)等，這缺乏操作性?！备哌B奎建議。

值得注意的是，在全球化的背景下，即使是稅收政策這樣的“內(nèi)政”在今天也不可能單純考慮國(guó)內(nèi)情況，面對(duì)日益激烈的全球稅收競(jìng)爭(zhēng)，我們又應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？

高連奎表示，全球競(jìng)爭(zhēng)是財(cái)稅研究中的一個(gè)重要課題，但傳統(tǒng)意義上的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)更多的是指不同國(guó)家企業(yè)稅的競(jìng)爭(zhēng)，比如很多企業(yè)會(huì)選擇到避稅天堂去注冊(cè)，會(huì)選擇稅收較低的地方進(jìn)行生產(chǎn)等，而個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅的競(jìng)爭(zhēng)并不明顯。他進(jìn)而建議，為了適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)可以考慮財(cái)政收入從企業(yè)稅為主過渡到個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅為主。他還建議，“比如，可考慮對(duì)技術(shù)不成熟的高科技產(chǎn)品減稅，從而更好地幫助中國(guó)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)以在全球競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先。另外，對(duì)奢侈品牌征稅，可在一定程度上抑制外資品牌在中國(guó)的擴(kuò)張。”

當(dāng)今社會(huì)，人才、資本和技術(shù)等流動(dòng)性強(qiáng)，而全球化的背景下，其流動(dòng)性早已突破了國(guó)界的限制?！耙虼?，稅收政策的制定，必須綜合考慮國(guó)內(nèi)國(guó)外的情況。否則，由于‘人往高處走，稅往低處流’，會(huì)使得稅制實(shí)施結(jié)果背離改革初衷。”龐鳳喜強(qiáng)調(diào)。

深化改革的未來方向

2016年被視為財(cái)稅改革的落地年，“營(yíng)改增”全面推開，個(gè)稅改革方案也有望于下半年出臺(tái)。接下來，我國(guó)繼續(xù)深化財(cái)稅改革的方向是什么？龐鳳喜認(rèn)為，當(dāng)前，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍然需要減稅減費(fèi)和減負(fù)。因此，在稅制建設(shè)上，應(yīng)通過著眼于面向自然人的稅收征管體系建設(shè)，加強(qiáng)個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等稅種建設(shè)，努力提升直接稅比重，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。在財(cái)政支出管理上，應(yīng)通過明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金的中央財(cái)政責(zé)任，盡快推出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。在機(jī)構(gòu)管理上，應(yīng)借助“營(yíng)改增”契機(jī)，盡快確立稅務(wù)機(jī)關(guān)作為社保繳款“統(tǒng)一征收主體”的地位，以避免營(yíng)改增后地稅隊(duì)伍的資源浪費(fèi)與閑置，并真正落實(shí)黨的十八大提出的“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障”的精神。

高連奎建議，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確稅收水平標(biāo)準(zhǔn)、稅收結(jié)構(gòu)等，然后針對(duì)性地進(jìn)行改革?！皞€(gè)人所得稅地方化可以率先實(shí)行，消費(fèi)稅也可推進(jìn)研究如何擴(kuò)大征收面積。另外，對(duì)于奢侈品可考慮按品牌征稅，這就涉及對(duì)品牌的認(rèn)定等一系列環(huán)節(jié)，可以先研究、試點(diǎn)。”

“人類的稅制結(jié)構(gòu)并非一成不變，而是不斷變遷的，也應(yīng)該是不斷變遷的。”高連奎分析道，當(dāng)人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之后，稅收結(jié)構(gòu)主要經(jīng)歷了三大階段：一是工業(yè)化初期以增值稅為主的稅收階段，二是工業(yè)化時(shí)代以個(gè)人所得稅為重點(diǎn)的稅收階段，三是后工業(yè)化時(shí)代以消費(fèi)稅為重點(diǎn)的稅收階段。在工業(yè)化初期，人民普遍比較貧困，向人民征稅幾乎不可能，所以稅收主要來自企業(yè)，而增值稅、所得稅就是面向企業(yè)征稅的重要稅種。到了工業(yè)化完成階段，人民開始變得比較富裕，中產(chǎn)階層或是新富階層開始涌現(xiàn)，貧富差距也開始明顯擴(kuò)大，這時(shí)征收個(gè)人所得稅變得可行、而且必要。這一時(shí)期，整個(gè)社會(huì)的人群都被卷入工業(yè)社會(huì)之中，國(guó)家向個(gè)人征收個(gè)人所得稅，可以更好地為國(guó)民提供社會(huì)公共服務(wù)，而且征收個(gè)人所得稅有助于抑制貧富差距，所以在發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)家，個(gè)人所得稅都是一項(xiàng)重要的稅種，甚至是第一大財(cái)政收入來源。在后工業(yè)時(shí)代，工業(yè)在社會(huì)中占比逐漸減小，服務(wù)業(yè)占比逐漸增大，特別是享樂性消費(fèi)、高端消費(fèi)、奢侈消費(fèi)變得流行起來，因此這一階段，針對(duì)不同的消費(fèi)方式，征收消費(fèi)稅應(yīng)該成為一個(gè)國(guó)家的重要稅種。

“目前我國(guó)正處于從工業(yè)化初期到工業(yè)化完成階段之間，稅收結(jié)構(gòu)仍以企業(yè)增值稅為主，應(yīng)進(jìn)入以所得稅為主的第二個(gè)階段，而且應(yīng)該開始為第三階段做準(zhǔn)備。”高連奎建議。在當(dāng)前的中國(guó)，增值稅仍然是第一大稅種，他預(yù)測(cè)，在未來十年，所得稅將會(huì)超越增值稅成為我國(guó)第一大稅種，而在二十年后，消費(fèi)稅將會(huì)成為第一大稅種。目前我國(guó)應(yīng)該按照這一演變路徑進(jìn)行布局。

“稅收改革的精神必須是科學(xué)和平等?！备哌B奎進(jìn)而指出。所謂平等，是讓過度占有社會(huì)資源的人多交稅，少占有的人少交稅；讓可多承擔(dān)稅收的行業(yè)多交稅，讓物價(jià)已經(jīng)很高的行業(yè)少交稅；讓對(duì)社會(huì)進(jìn)步具有重大意義的科技企業(yè)少交稅，讓成熟行業(yè)多交稅。所謂科學(xué)，是要按照最符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的方法去調(diào)整稅收?；诖?，高連奎提出了在財(cái)稅改革的“五增五減”設(shè)想，即增加享受型產(chǎn)品和奢侈型產(chǎn)品的稅收，降低生存必需品稅收；增加成熟工業(yè)品稅收，適當(dāng)降低高科技產(chǎn)品稅收；增加機(jī)器密集型產(chǎn)品稅收，降低勞動(dòng)密集型產(chǎn)品稅收；增加專項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)，降低企業(yè)增值稅和所得稅等公共稅收；個(gè)人所得稅地方化，降低個(gè)人所得稅稅率，增加納稅群體?！巴ㄟ^財(cái)稅結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化，以找到增加財(cái)政收入的空間?！备哌B奎表示。