●羅海燕/文

淺議檢察長(zhǎng)司法責(zé)任制

●羅海燕*/文

檢察長(zhǎng)司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，亦是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的題中應(yīng)有之義。檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與檢察委員會(huì)制度共同構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制，是《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察院組織法》）應(yīng)包含的主要內(nèi)容。但是我國(guó)現(xiàn)行的《檢察院組織法》對(duì)檢察委員會(huì)制度規(guī)定不完善，沒(méi)有明確肯定檢委會(huì)運(yùn)行偏軌時(shí)，即檢委會(huì)未能形成決策時(shí)向檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制變更的合法性。且諸多學(xué)者認(rèn)為檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是檢察委員會(huì)決策機(jī)制的掣肘，所以部分檢察機(jī)關(guān)在適用該模式時(shí)，底氣不足。因此需進(jìn)一步完善組織法，厘清檢察長(zhǎng)在檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的司法責(zé)任，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)決策機(jī)制合法性與效率性的統(tǒng)一。

檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制檢察委員會(huì)制度司法責(zé)任制

根據(jù)《人民檢察院組織法》（《檢察院組織法》）的性質(zhì)，結(jié)合域外檢察機(jī)關(guān)組織法的比較性研究，我國(guó)《檢察院組織法》的立法包括五個(gè)部分。一是總則部分有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)及原則等基本規(guī)范；二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能與監(jiān)督手段；三是檢察機(jī)關(guān)的組織體系；四是檢察機(jī)關(guān)的組織主體；五是檢察機(jī)關(guān)中的特殊組織。［1］其中，檢察機(jī)關(guān)的組織體系是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制、檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系等。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制和職權(quán)配置直接決定檢察權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行效率。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和以集體領(lǐng)導(dǎo)為主體的民主集中制。但是《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察院組織法》）對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制之一，即檢察委員會(huì)的表決范圍及表決失敗后的后續(xù)程序規(guī)定得不夠完善。在檢察委員會(huì)無(wú)法按照民主集中制原則形成檢委會(huì)結(jié)論時(shí)，即使檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制能及時(shí)有效對(duì)該決策事項(xiàng)作出決定，提高檢察機(jī)關(guān)決策效率，卻讓人對(duì)其合法性心存疑慮。

隨著我國(guó)的司法體制改革不斷深入，在十八屆四中全會(huì)中審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為司法體制改革方向作出部署。其中包括為優(yōu)化司法職權(quán)配置，應(yīng)健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的體制機(jī)制。［2］有權(quán)必有責(zé)，司法責(zé)任制改革是司法改革的關(guān)鍵。因此筆者嘗試分析檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及類(lèi)型，并探索在檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中明晰檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任制，以論證偏軌現(xiàn)象的合法性。

一、《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)制度規(guī)定不完善

表現(xiàn)一，《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)的運(yùn)行制度規(guī)定不完善，領(lǐng)導(dǎo)制度轉(zhuǎn)換銜接不暢?！稇椃ā返?30條第3款規(guī)定“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！惫省稒z察院組織法》是檢察委員會(huì)制度的有力依據(jù)。［3］根據(jù)該法第3條：“……檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作……檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制。在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定”。因此，我國(guó)檢察院實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與檢察委員會(huì)集體決策的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而且，檢察長(zhǎng)不同意檢察委員會(huì)中多數(shù)人決定時(shí)有其救濟(jì)途徑。但是，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入檢察委員會(huì)集體決策的事項(xiàng)或案件，不能形成全體委員過(guò)半數(shù)時(shí)，能否對(duì)該事項(xiàng)或案件執(zhí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制卻沒(méi)有明確規(guī)定。在《憲法》及《檢察官法》中亦未提及。

表現(xiàn)二，《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)制度的議題范圍標(biāo)準(zhǔn)不明確，議題范圍界線不明。該組織法只規(guī)定檢察委員會(huì)討論“重大案件和其他重大問(wèn)題”，但對(duì)于“重大”的標(biāo)準(zhǔn)不明，且是否所有“重大案件和其他重大問(wèn)題”只能由檢察委員會(huì)討論決定亦不明。以列舉形式規(guī)定的檢委會(huì)議題范圍散見(jiàn)于司法解釋中，并且相互沖突。如《刑事訴訟法》修改前的《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議事規(guī)則》）第3條。在《刑事訴訟法》修改后，散見(jiàn)于人民檢察院三大訴訟監(jiān)督規(guī)則中的議題范圍，如檢察長(zhǎng)的回避、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，審查逮捕的重大案件，提出抗訴的案情重大、疑難、復(fù)雜的案件、提出再審檢察建議，對(duì)民事或行政執(zhí)行活動(dòng)提出檢察建議等。但是兩者的范圍相沖突。以提請(qǐng)抗訴案件為例，前者包括所有提請(qǐng)抗訴的案件，后者僅限于案情重大、疑難、復(fù)雜的案件。雖可依據(jù)新法優(yōu)于舊法原則判定法律效力，但是明確議題范圍，實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一已是迫在眉睫。

表現(xiàn)三，《檢察院組織法》規(guī)定檢察長(zhǎng)對(duì)檢委會(huì)有效決策提交上級(jí)或同級(jí)人大審議的權(quán)限，惹違憲爭(zhēng)議。根據(jù)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，倘若檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，仍執(zhí)行檢委會(huì)決定，一旦檢委會(huì)決定失誤，檢察長(zhǎng)仍要承擔(dān)司法責(zé)任。這是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的。但是這一制度也使諸多學(xué)者認(rèn)為檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是檢察委員會(huì)民主集中制的掣肘。有的學(xué)者表示這是違憲，［4］有的學(xué)者表示如此決策行政色彩較重［5］，還有的學(xué)者表示這已演變?yōu)樾姓Q策模式［6］等。筆者認(rèn)為這是在檢察長(zhǎng)與檢察委員會(huì)的司法責(zé)任沒(méi)有厘清前提下的制度產(chǎn)物。

二、檢察委員會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌現(xiàn)象

本文探討的檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行偏軌現(xiàn)象，是指檢察委員會(huì)不能形成全體委員過(guò)半數(shù)意見(jiàn)時(shí)，無(wú)法另行審議，只能由檢察長(zhǎng)決定由承辦部門(mén)處理或征求未出席委員的意見(jiàn)的決策方式?；蛘吡硇袑徸h，但是檢察長(zhǎng)已主持召開(kāi)了同一議題的檢委會(huì)并發(fā)表了意見(jiàn)。

（一）檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌的原因

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第6條及第22條規(guī)定，檢察委員會(huì)需有過(guò)半數(shù)委員出席且檢察委員決定需獲全體委員過(guò)半數(shù)通過(guò)，即“兩個(gè)過(guò)半數(shù)”。這一表決方式使檢委會(huì)結(jié)論的質(zhì)量得到最大限度的保證。而且該表決方式亦與《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第20條及第45條等規(guī)定一脈相承。但是檢委會(huì)委員表決時(shí)可能無(wú)法形成全體委員的過(guò)半數(shù)意見(jiàn)，具體表現(xiàn)如下：一是雙數(shù)檢察委員會(huì)委員參會(huì)。如個(gè)別委員外出辦案，短期內(nèi)無(wú)法回院參會(huì)；或者因工作調(diào)動(dòng)，致檢委會(huì)委員為雙數(shù)，短期內(nèi)又無(wú)法補(bǔ)齊；或者因回避制度不能參會(huì)，在案件審限內(nèi)，檢察委員會(huì)的組成成員沒(méi)有變動(dòng)。雙數(shù)檢察委員會(huì)委員即使全體參會(huì)，仍有可能形成同意與不同意各占一半的結(jié)果，從而無(wú)法形成全體委員過(guò)半數(shù)意見(jiàn)。二是無(wú)法另行審議。倘若案件審限短，如審查逮捕在押犯罪嫌疑人的案件的審限只有7天，提請(qǐng)抗訴的期限只有10天，已無(wú)審限供另行審議?；蛘邫z委會(huì)委員執(zhí)行回避制度時(shí)，其余委員均已參會(huì)卻仍未能形成檢委會(huì)結(jié)論，則已無(wú)另行審議的必要。

（二）檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌的類(lèi)型

檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌時(shí)，結(jié)束檢察委會(huì)進(jìn)程的法律依據(jù)為《議事規(guī)則》第20條至第22條。

1.由承辦部門(mén)自行處理?！蹲h事規(guī)則》第20條規(guī)定，檢委會(huì)議題可由檢察長(zhǎng)決定由承辦部門(mén)自行處理。檢察委員會(huì)議程因此終止，經(jīng)委員提議或者檢察委員會(huì)主持人決定，對(duì)于審議中的議題，如果認(rèn)為不需要檢察委員會(huì)作出決定的，由承辦部門(mén)處理案件或事項(xiàng)。筆者認(rèn)為這是檢察長(zhǎng)直接決定議題的直接體現(xiàn)，是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體表現(xiàn)，已脫離了檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制的軌道。

2.另行審議。據(jù)《議事規(guī)則》第21條規(guī)定，檢委會(huì)可暫不作決定，另行審議。但另行審議的情形若為前一次檢委會(huì)已由檢察長(zhǎng)主持，且檢察長(zhǎng)已發(fā)表其個(gè)人意見(jiàn)，又沒(méi)有新的證據(jù)或新的條件時(shí)，則沒(méi)有必要重新召開(kāi)檢委會(huì)。因?yàn)闄z察長(zhǎng)意見(jiàn)在前次檢委會(huì)中已公開(kāi)表述，另行審議案件時(shí)，不僅未參加上一次檢委會(huì)的委員可能受檢察長(zhǎng)意見(jiàn)影響，而且在上一次檢委會(huì)中已參會(huì)的委員也有可能受檢察長(zhǎng)意見(jiàn)影響而改變個(gè)人意見(jiàn)。檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的影響已滲透其中。

3.征求未出席委員意見(jiàn)。《議事規(guī)則》第22條規(guī)定，在會(huì)議結(jié)束后可以就審議的事項(xiàng)和案件征求未出席會(huì)議的委員的意見(jiàn)。倘若檢察長(zhǎng)已主持前次檢委會(huì)，其意見(jiàn)勢(shì)必已經(jīng)發(fā)表，會(huì)后再去征求未出席委員意見(jiàn)，此舉顯然違背檢察長(zhǎng)（主持人）末位表態(tài)制。筆者認(rèn)為此時(shí)檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)可能已處于公開(kāi)狀態(tài)，未出席的委員在被征求意見(jiàn)時(shí)客觀上自覺(jué)或不自覺(jué)的都會(huì)受檢察長(zhǎng)意見(jiàn)所影響，已不能很好地貫徹檢委會(huì)的民主集中制，偏離了檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行軌道。在司法實(shí)踐中，已有檢察機(jī)關(guān)要求禁止適用該條款。

雖然檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象發(fā)生的機(jī)率較小，但司法程序運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題再小也不容忽視，有權(quán)必有責(zé)，決策機(jī)制的變動(dòng)勢(shì)必影響司法責(zé)任制主體的變更。

三、完善檢察長(zhǎng)司法責(zé)任制

完善檢察長(zhǎng)司法責(zé)任制能在現(xiàn)有組織法體系中，為檢察委員會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中的檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制運(yùn)行提供合法性根據(jù)，也能在《檢察院組織法》修改中，為完善檢察委員會(huì)表決機(jī)制的必要性提供充分論證。在檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中，檢察長(zhǎng)決定承辦部門(mén)自行處理可實(shí)現(xiàn)效率最大化，高效決策也將有利于案件公平正義的及時(shí)彰顯。因此，檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并非檢察委員會(huì)決策的掣肘，而是要在司法責(zé)任制改革深化之際，設(shè)立檢察委員會(huì)決策與檢察長(zhǎng)決定的界線，明確二者的過(guò)渡條件，界定檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任。

（一）厘清檢察委員會(huì)議題范圍確定檢察長(zhǎng)司法責(zé)任制的負(fù)面清單

一是明確重大案件范圍。重大案件要突出自偵案件、刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件。自偵案件如本院立案?jìng)刹楹髷M撤銷(xiāo)的，自偵案件一審判決后擬抗訴的，下級(jí)院立案又報(bào)請(qǐng)上級(jí)院審查認(rèn)為立案錯(cuò)誤的；刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件如發(fā)現(xiàn)人民法院減刑、假釋裁定不當(dāng)?shù)模蛘呷嗣穹ㄔ褐匦聦徖砗笞鞒鰷p刑、假釋裁定仍然不當(dāng)擬向人民法院提出糾正意見(jiàn)的等，應(yīng)列入案件議題。二是規(guī)范重大事項(xiàng)內(nèi)容。重大事項(xiàng)可圍繞為檢察改革及規(guī)范執(zhí)法制定的制度及規(guī)范性文件［7］；事關(guān)檢察工作全局的重大事項(xiàng)，如本院業(yè)務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)等方面的規(guī)章制度、重要部署；以及貫徹地方人大及其常委員會(huì)的決議等［8］。

（二）明確檢察長(zhǎng)在檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的權(quán)責(zé)歸屬

一旦提交檢委會(huì)討論的議題，形成兩個(gè)過(guò)半數(shù)意見(jiàn)，無(wú)論檢察長(zhǎng)是否同意檢察委員會(huì)的多數(shù)意見(jiàn)，只要其同意遵照檢委會(huì)決定執(zhí)行時(shí)，即使檢委會(huì)的決定被證明存在失誤，筆者認(rèn)為應(yīng)僅在檢察委員會(huì)決策機(jī)制內(nèi)追究責(zé)任，排除檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任。而不能再以檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制考量檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任。否則，既要維護(hù)檢委會(huì)決策的權(quán)威，又不忘追究檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任，檢察長(zhǎng)在不同意過(guò)半數(shù)委員意見(jiàn)時(shí)，將議題提交上級(jí)檢察院或同級(jí)人大常委審議就成必然。

（三）規(guī)范檢察委員會(huì)決策機(jī)制向檢察長(zhǎng)決策機(jī)制過(guò)渡的條件

一是責(zé)成承辦部門(mén)處理的條件。議題提交檢委會(huì)討論后，只要能達(dá)兩個(gè)過(guò)半數(shù)，就應(yīng)維護(hù)檢委會(huì)決策的權(quán)威。但是在不能形成全體委員的過(guò)半數(shù)意見(jiàn)，或者在不能形成檢委會(huì)結(jié)論又無(wú)法另行審議時(shí)，就應(yīng)賦予檢察長(zhǎng)決定該議題的權(quán)力，責(zé)成承辦部門(mén)處理。二是其它處理方式的不合理性。征求未出席委員意見(jiàn)，或檢察長(zhǎng)已參與同一議題的檢委會(huì)并發(fā)表意見(jiàn)的另行審議，都在檢委會(huì)軌跡內(nèi)運(yùn)行，卻均有檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的印跡。前者已經(jīng)遭司法實(shí)踐擱置，后者亦應(yīng)引起重視，并在《檢察院組織法》修改進(jìn)程中予以修正。

（四）完善檢察長(zhǎng)決策檢委會(huì)議題時(shí)檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任制

一是強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督。對(duì)檢察委員會(huì)決策沒(méi)能形成結(jié)論，轉(zhuǎn)而由檢察長(zhǎng)決策的議題，將該案逮捕、起訴或判決等相關(guān)節(jié)點(diǎn)的法律文書(shū)均報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案。二是加強(qiáng)日常監(jiān)督。每年的案件評(píng)查，必定細(xì)查此類(lèi)案件的法律程序及辦案質(zhì)量。三是劃分責(zé)任界線。倘若檢察長(zhǎng)的決定改變承辦人意見(jiàn)，則由檢察長(zhǎng)承擔(dān)案件責(zé)任與決策責(zé)任。倘若檢察長(zhǎng)決定與承辦人意見(jiàn)一致，則仍由承辦人承擔(dān)案件責(zé)任，檢察長(zhǎng)不因簽發(fā)法律文書(shū)承擔(dān)司法責(zé)任。［9］

檢委會(huì)制度的集體決策機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度之一，是對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的重要監(jiān)督手段。但其運(yùn)行過(guò)程并非毫無(wú)阻滯，檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，在現(xiàn)行法律制度內(nèi)，承認(rèn)檢察長(zhǎng)的決策權(quán)可有效彌補(bǔ)檢委會(huì)運(yùn)行漏洞，同時(shí)完善對(duì)此類(lèi)議題作出決策的檢察長(zhǎng)的司法責(zé)任制，將有效實(shí)現(xiàn)決策效率和檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

［1］參見(jiàn)湯維建：《檢察院組織法修改的主要內(nèi)容》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

［2］參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《深化司法體制改革需要正確處理的多重關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2015年第1期。

［3］參見(jiàn)張建兵、張濤：《〈檢察院組織法〉修改背景下檢察委員會(huì)制度立法完善之思考》，載《東南法學(xué)》2013年第10期。

［4］參見(jiàn)傅林：《合憲，還是違憲——對(duì)我國(guó)《人民檢察院組織法》第3條的質(zhì)疑》，載《天津商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。

［5］參見(jiàn)唐洪敏；湯鵬：《法治化進(jìn)程中檢察委員會(huì)制度改革之探析：以〈人民檢察院組織法〉修改為背景》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

［6］參見(jiàn)劉昌強(qiáng)：《檢委會(huì)制度研究》，2012年西南政法大學(xué)博士論文，第261頁(yè)。

［7］參見(jiàn)梁保年：《檢察委員會(huì)決策制度新探》，載《人民檢察》2013年第13期。

［8］同［3］。

［9］《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第39條。

*福建省浦城縣人民檢察院［353400］