□郎曉波

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與地方社會(huì)治理創(chuàng)新——基于杭州市江干區(qū)的實(shí)踐樣本

□郎曉波

創(chuàng)新社會(huì)治理體制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。近年來，杭州市通過社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)大力推進(jìn)地方社會(huì)治理創(chuàng)新，其發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)具有先兆意義，為政府治理和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了實(shí)踐樣本。本研究基于對(duì)杭州發(fā)展階段及社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)背景的認(rèn)識(shí)，分析杭州的實(shí)踐做法及效度和限度，提出優(yōu)化社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、提升社會(huì)治理能力的思路建議：政府應(yīng)著力健全和完善社會(huì)組織管理體制，加快社會(huì)組織資源整合，增強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的孵化和積聚功能，從而為滿足社會(huì)需求提供更多專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)組織服務(wù)。

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái) 社會(huì)組織 社會(huì)治理 杭州

相對(duì)于較為成熟的社會(huì)組織發(fā)展及其研究①即民間組織。黨的十七大報(bào)告歸結(jié)的社會(huì)組織是指政黨、政府、企業(yè)之外的各類社會(huì)性組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。其指代范圍與學(xué)術(shù)界研究的“非營(yíng)利組織（NPO）”、“非政府組織（NGO）”、“第三部門”、“志愿組織”等，雖然這些概念的具體含義并不完全相同，但在廣義的層面上是一致的。，社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)作為社會(huì)組織領(lǐng)域的新興力量，提出時(shí)間不長(zhǎng)，近年學(xué)界和政府對(duì)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的關(guān)注度和實(shí)踐探索不斷升溫。［1］事實(shí)上，社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)在實(shí)踐中的稱謂還未形成完全的統(tǒng)一。哈佛大學(xué)Brown教授在1991年首次提出了“橋梁型組織”的概念；2002年，在此基礎(chǔ)上他又發(fā)展性地提出了“支持型組織”的概念及其五項(xiàng)功能。［2］西方學(xué)者的研究和域外經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)了中國(guó)學(xué)者對(duì)這類組織現(xiàn)象的關(guān)注，一些先發(fā)地區(qū)大批社會(huì)組織的實(shí)踐者也開始陸續(xù)創(chuàng)設(shè)這一類型的社會(huì)組織。國(guó)內(nèi)對(duì)此類社會(huì)組織的稱謂大致經(jīng)歷了社會(huì)組織孵化器、支持型社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織和社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)等?！吧鐣?huì)組織孵化器”的稱謂源于上海恩派，恩派的推廣運(yùn)行和相關(guān)研究傳播使社會(huì)組織孵化器也得以傳播。［3］“樞紐型社會(huì)組織”則由北京市委社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)提出，主要指以工、青、婦為代表的社會(huì)團(tuán)體。這類組織性質(zhì)上屬于社會(huì)組織，但兼具強(qiáng)行政屬性及承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織管理的職能。雖然叫法不同，但以上組織形式和平臺(tái)功能大致相同。［4］

2011年以來，隨著國(guó)內(nèi)主要城市在社會(huì)治理領(lǐng)域創(chuàng)新尤其是社會(huì)組織參與改革服務(wù)進(jìn)程的加快，“社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)”這一叫法被政府廣泛使用。本研究中的“社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)”是指獨(dú)立于政府和企業(yè)，致力于調(diào)動(dòng)資源和信息，培養(yǎng)社會(huì)組織及其成員的能力從而提升社會(huì)組織公共服務(wù)和社會(huì)治理能力的民間組織。其主要服務(wù)對(duì)象為處于初創(chuàng)期和中小類公益性社會(huì)組織。社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的功能主要包括資金支持、場(chǎng)地支持、能力支持、信息支持、智力支持、政策輔導(dǎo)、注冊(cè)協(xié)助、人員培訓(xùn)、交流擴(kuò)展等全方位的綜合服務(wù)和管理。

近年來，國(guó)內(nèi)諸多城市都致力于構(gòu)建新型政社關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)組織的公共服務(wù)職能。上海、深圳、杭州、南京、長(zhǎng)沙等城市紛紛創(chuàng)建社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)，探索了社會(huì)組織培育和發(fā)展之路。本研究以杭州市江干區(qū)為例，探討如何繼續(xù)政府職能轉(zhuǎn)變、積極培育社會(huì)治理主體，發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的孵化效應(yīng)，從而把更適合于社會(huì)組織提供和運(yùn)作的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)組織來承擔(dān)。同時(shí)以此為切入點(diǎn)，進(jìn)一步分析地方政府如何通過社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)來創(chuàng)新地方社會(huì)治理模式。

一、杭州市推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的階段背景

在社會(huì)領(lǐng)域，一定規(guī)模和質(zhì)量的社會(huì)組織對(duì)一個(gè)和諧的城市和社會(huì)而言，具有其他組織無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。也正是在這層意義上，一個(gè)善治的結(jié)構(gòu)會(huì)積極追求社會(huì)組織的健康發(fā)展，從而為構(gòu)建一個(gè)更科學(xué)的社會(huì)治理體系提供動(dòng)力支撐。從發(fā)展背景和現(xiàn)實(shí)意義來看，杭州市社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)有助于回應(yīng)和緩解以下幾對(duì)矛盾：

（一）緩解政府投入單一性與居民需求個(gè)性化的矛盾

“十三五”時(shí)期，杭州市正式步入“后工業(yè)化社會(huì)”階段與“大眾消費(fèi)”階段，居民對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給將呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。公共需求全面快速增長(zhǎng)有三個(gè)重要特點(diǎn)：一是超常的速度增長(zhǎng)；二是廣大農(nóng)民和新市民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的基本公共服務(wù)需求層次的提升；三是階層分化導(dǎo)致公共需求呈現(xiàn)多元化、個(gè)性化。傳統(tǒng)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付均采取政府投入為主的方式，由政府采用行政機(jī)制來完成是最高效的。但行政主導(dǎo)和財(cái)政包干的傳統(tǒng)供給方式本身在應(yīng)對(duì)個(gè)性化服務(wù)需求時(shí)難以為繼。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，政府也應(yīng)關(guān)注并回應(yīng)公眾除基本需求之外合理的個(gè)性化需求。如新公共服務(wù)理論的開創(chuàng)者登哈特就指出，政府應(yīng)對(duì)公眾需求具有回應(yīng)性，注重對(duì)公民需求的滿足，尊重公民權(quán)在公共服務(wù)中的重要性。［5］因此，政府在服務(wù)供給上就應(yīng)當(dāng)從“多中心”的社會(huì)治理理念出發(fā)，實(shí)行“生產(chǎn)與提供”相分離的機(jī)制。只有通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織合作（和體制再造）使行政的、市場(chǎng)的以及社會(huì)的機(jī)制形成互補(bǔ)和互促，才能形成有效的服務(wù)供給。

（二）緩解政府購(gòu)買服務(wù)需求漸長(zhǎng)與社會(huì)組織服務(wù)能力較低的矛盾

國(guó)際資料顯示，絕大部分種類的公共服務(wù)都可以由社會(huì)組織提供或者參與合作提供，其中養(yǎng)老、社區(qū)公共服務(wù)、教育、就業(yè)、衛(wèi)生等主要公共服務(wù)領(lǐng)域是社會(huì)組織的活躍領(lǐng)域。［6］政府向社會(huì)組織大規(guī)模購(gòu)買公共服務(wù)以彌補(bǔ)政府失靈的情況已經(jīng)逐漸成為重要的發(fā)展趨勢(shì)，也是政府社會(huì)治理創(chuàng)新的一大亮點(diǎn)。當(dāng)前，杭州在養(yǎng)老、就業(yè)、教育和公共安全等方面的矛盾和壓力十分突出。以養(yǎng)老服務(wù)為例，截至2013年末，杭州全市60歲及以上老齡人口有134．858萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9．1%，其中80歲以上老齡人口也已經(jīng)達(dá)到了20萬(wàn)，人口老齡化趨勢(shì)使得養(yǎng)老服務(wù)的重要性更加凸顯。2013年，杭州市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)受益的老年人為6萬(wàn)人，可以承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)為281家，其中民辦非企業(yè)單位有120家，公辦22家，鄉(xiāng)村街道139家。2014年底，杭州市新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位6110張，每百名老人擁有床位數(shù)4張以上?？梢哉f，杭州市在政府購(gòu)買老年人服務(wù)上做出了不少努力，但仍然存在很多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，尤其是服務(wù)能力與水平參差不齊制約了服務(wù)質(zhì)量，機(jī)構(gòu)護(hù)理人員存在低收入、低素質(zhì)、低技能、高年齡的“三低一高”特征。同時(shí)，由社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的模式在杭州尚處于探索階段，與當(dāng)前集老年醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和臨終關(guān)懷等多元社會(huì)需求仍有較大差距。綜上可見，當(dāng)前杭州基本公共產(chǎn)品供給不足既反映出行政配置手段已經(jīng)難以有效滿足社會(huì)需求，同時(shí)也表明當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展還無(wú)法承擔(dān)起參與提供公共服務(wù)的重任。

（三）緩解社會(huì)組織數(shù)量增速明顯與專業(yè)化引導(dǎo)和扶持不足的矛盾

2000年以來，杭州市社會(huì)組織發(fā)展速度明顯加快。從近年的數(shù)據(jù)來看，2010年—2013年杭州市社會(huì)組織的數(shù)量（含登記注冊(cè)與備案）分別為11677家、13898家、15334家、16615家，每年新增加達(dá)千家以上。從1999年到2010年，杭州市社會(huì)組織的年平均增長(zhǎng)率僅在3%左右，但近4年社會(huì)組織的年平均增長(zhǎng)率接近10%（尤其是2011年的年增長(zhǎng)率接近了20%）。從類型來看，社區(qū)社會(huì)組織的增速最為明顯。2003年以來，杭州市社區(qū)社會(huì)組織平均以每年20%左右的速度快速增長(zhǎng)，占社會(huì)組織總數(shù)的60%多，涉及居家養(yǎng)老、社區(qū)救助、醫(yī)療保健、慈善救助等眾多領(lǐng)域。杭州市社會(huì)組織雖然已達(dá)到一定存量基礎(chǔ)，但“單打獨(dú)斗、零打碎敲”的態(tài)勢(shì)也嚴(yán)重制約了社會(huì)組織體系的有序發(fā)展。例如，杭州市大多數(shù)區(qū)縣（市）的社區(qū)均有10個(gè)以上的具有本社區(qū)特色的各類社會(huì)組織，但目前，大多數(shù)的社區(qū)社會(huì)組織還存在著規(guī)模小、質(zhì)量低、資源分散、公益成效不明顯等特點(diǎn)，亟需對(duì)其進(jìn)行專業(yè)化引導(dǎo)、扶持和資源整合。

二、江干區(qū)建設(shè)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的區(qū)域探索、績(jī)效及困境

截止2013年12月底，杭州市本級(jí)和14個(gè)區(qū)縣市全部建立了多種形式的社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)，也取得了一定成效，但杭州市社會(huì)組織區(qū)域發(fā)展不平衡，公共服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)分散性和碎片化特征，社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作的制度體系的綜合性和配套性也還不強(qiáng)，如何繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，積極培育社會(huì)治理主體，發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的孵化效應(yīng)成為新時(shí)期杭州社會(huì)治理創(chuàng)新的重要課題。江干區(qū)是杭州市較早開展社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的城區(qū)，在杭州市首創(chuàng)區(qū)、街道兩級(jí)社會(huì)組織服務(wù)中心，經(jīng)過多年探索在發(fā)展社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)方面積累了不少可供推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，本研究以江干區(qū)為例，微觀呈現(xiàn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的政策實(shí)踐與治理績(jī)效。

（一）社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的實(shí)踐探索

至2013年底，江干區(qū)擁有人口77．6萬(wàn)人，其中戶籍人口占44%，流動(dòng)人口占56%，全區(qū)下轄閘弄口、凱旋、采荷、四季青4個(gè)街道和筧橋、彭埠、九堡、丁橋4個(gè)鎮(zhèn)。在江干區(qū)129個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)中，城市傳統(tǒng)社區(qū)47個(gè)，占36．4%；城市新型社區(qū)29個(gè)，占22．5%；撤村建居社區(qū)51個(gè)，占39．5%；農(nóng)村社區(qū)6個(gè)，占4．7%。截至2013年，江干區(qū)共有社會(huì)組織1430家，登記注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體86家，民辦非企業(yè)176家，一半以上為已備案社區(qū)社會(huì)組織，其中，文化體育類占57%，社區(qū)維權(quán)類占25%，社區(qū)服務(wù)類占10%，社會(huì)事務(wù)類占5%，慈善救助類占3%。隨著居民和流動(dòng)人口越來越多、服務(wù)要求越來越高、利益訴求越來越復(fù)雜，整個(gè)社會(huì)對(duì)于公共服務(wù)和社會(huì)治理提出了更高的要求。如何加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制機(jī)制也成為了江干區(qū)社會(huì)領(lǐng)域深化改革的重要任務(wù)。

1．區(qū)街雙向驅(qū)動(dòng)、專項(xiàng)政策扶持，構(gòu)建社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的公共支持體系

江干區(qū)建立了全市首家區(qū)級(jí)社會(huì)組織服務(wù)中心，打造集培育孵化、公益創(chuàng)投、信息服務(wù)、培訓(xùn)交流、宣傳推廣等多功能于一體的綜合服務(wù)平臺(tái)，成功培育了“少不了幫幫團(tuán)”“民意調(diào)查工作室”“四點(diǎn)半學(xué)?！钡?5家社會(huì)組織。另外，還建立了全市首個(gè)社會(huì)組織信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，具體包括動(dòng)態(tài)披露、政策導(dǎo)航、黨建園地、公益項(xiàng)目、評(píng)估系統(tǒng)、互動(dòng)交流等6大功能區(qū)塊。該平臺(tái)適時(shí)公開社會(huì)組織登記年檢、政策通知以及其他各類動(dòng)態(tài)信息。其中，江干區(qū)凱旋街道投入200萬(wàn)元落實(shí)500平方米的場(chǎng)地，設(shè)立每年100萬(wàn)元的專項(xiàng)扶持資金，建立了全市首家社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心——“凱益薈”，著力圍繞社區(qū)服務(wù)、文化體育、社會(huì)事務(wù)、慈善救助、疏導(dǎo)維權(quán)、市民教育等6大領(lǐng)域，成功培育了“夕陽(yáng)紅”居家養(yǎng)老工作站、“和之韻”藝術(shù)團(tuán)、“愛心聯(lián)盟”志愿者協(xié)會(huì)、民商協(xié)調(diào)中心等一批品牌社區(qū)社會(huì)組織。江干區(qū)積極推廣“凱益薈”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)閘弄口街道、采荷街道、四季青街道、九堡鎮(zhèn)等建立社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心，形成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)、兩級(jí)中心、虛實(shí)結(jié)合的綜合服務(wù)體系，并成立了杭州市首家社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)——“杭州市江干促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)”和“浙江省杭州濱江陽(yáng)光公益基金會(huì)”，后者注冊(cè)基金達(dá)2000萬(wàn)元，為全區(qū)社會(huì)組織培育和公益事業(yè)發(fā)展提供資金扶持和項(xiàng)目運(yùn)作。江干區(qū)為形成以社管社、以社孵社、以社助社、政社聯(lián)動(dòng)的良性局面，出臺(tái)了“1+8”的專向政策扶持體系，為社會(huì)組織的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障機(jī)制。此外，江干區(qū)還成立了由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門和街道（鎮(zhèn)）等37家單位任成員的促進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺(tái)了《促進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及成員單位職責(zé)分工》的相應(yīng)政策，明確工作任務(wù)和考核指標(biāo)，形成部門聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，統(tǒng)籌全區(qū)社會(huì)組織發(fā)展工作；研究出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的實(shí)施意見》（江委辦〔2012〕106號(hào)）及8個(gè)配套文件，形成了一套涵蓋社會(huì)組織登記備案、培育扶持、購(gòu)買服務(wù)以及黨建工作等各方面的政策體系，切實(shí)保障了社會(huì)組織的健康發(fā)展。

2．拓展購(gòu)買范圍、明確投入預(yù)算，深化購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度保障體系

為了創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，江干區(qū)在政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的范圍、專項(xiàng)投入機(jī)制、購(gòu)買流程及信息監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估上探索出了一套綜合性的購(gòu)買政策體系。首先，江干區(qū)在為老服務(wù)領(lǐng)域率先嘗試了政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)等模式，建立健全了三級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以公開招投標(biāo)的形式，擇優(yōu)選取高資質(zhì)的中介組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)。之后，江干區(qū)將承接的領(lǐng)域和范圍從居家養(yǎng)老逐漸拓展到社工培訓(xùn)、婚姻家庭指導(dǎo)、心智障人士康復(fù)、環(huán)保、外來人口子女教育、青少年服務(wù)和第三方測(cè)評(píng)等。其次，在資金保障上，江干區(qū)用于社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目的資金來源包括專項(xiàng)資金、財(cái)政預(yù)算資金與福彩公益金，其中專項(xiàng)資金方面明確每年設(shè)立500萬(wàn)元促進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展資金，用于公益項(xiàng)目招投標(biāo)等；明確每年設(shè)立150萬(wàn)元資金用于社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)；在財(cái)政預(yù)算資金上，明確要求政府購(gòu)買社會(huì)組織自行提供服務(wù)項(xiàng)目的資金達(dá)當(dāng)年同級(jí)財(cái)政預(yù)算的3‰；在福彩公益金上，2012年，杭州市和江干區(qū)兩級(jí)福彩公益金投入700余萬(wàn)元用于資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。第三，在監(jiān)管和評(píng)估上，江干區(qū)在全省率先建立了社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)評(píng)估系統(tǒng)，社會(huì)組織一律進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)估，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與評(píng)估；初步探索建立了多方參與的項(xiàng)目資金監(jiān)管模式，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效跟蹤和外部評(píng)估，做到事前有資質(zhì)評(píng)估、事中有監(jiān)督管理、事后有績(jī)效評(píng)估；通過多方共同監(jiān)管，保障購(gòu)買服務(wù)工作的公正、透明、規(guī)范，確保資金的使用效率和社會(huì)效益最大化；按照“誰(shuí)購(gòu)買，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責(zé)任單位，建立信息公開制度和社會(huì)監(jiān)督投訴制度。

3．強(qiáng)化服務(wù)功能、堅(jiān)持梯次引導(dǎo)，形成社會(huì)組織合理分布的政策調(diào)節(jié)體系

江干區(qū)社會(huì)組織的類型多樣、服務(wù)內(nèi)容也較為豐富，這反映出當(dāng)前民眾需求多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。但如果僅僅依靠社會(huì)和社區(qū)的自發(fā)力量自力更生或自生自滅，很容易導(dǎo)致社會(huì)組織多而散、專業(yè)性不強(qiáng)、發(fā)展不可持續(xù)等問題。因此，江干區(qū)堅(jiān)持對(duì)社會(huì)組織的分類引導(dǎo)，根據(jù)社會(huì)組織的不同種類、不同特點(diǎn)和不同作用，圍繞社會(huì)公眾的需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，編制了社會(huì)組織設(shè)立的導(dǎo)向目錄，實(shí)行分類指導(dǎo)和管理，引導(dǎo)和規(guī)劃社會(huì)組織的合理發(fā)展與功能布局。根據(jù)居民需求迫切性和政府職能轉(zhuǎn)變的需求，江干區(qū)首先加快培育有利于促進(jìn)公益、慈善事業(yè)發(fā)展的基層公益類社會(huì)組織，增加這類組織的數(shù)量，同時(shí)提高了現(xiàn)有公益類社會(huì)組織的服務(wù)水平和能力；其次，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)培育和有意引導(dǎo)，把為老服務(wù)、扶貧救濟(jì)、公共健康等領(lǐng)域的公益性社會(huì)組織從整個(gè)社會(huì)組織的管理工作中突出出來，制定了針對(duì)公益類社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理的實(shí)施細(xì)則；最后，推動(dòng)社會(huì)組織在公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展壯大，形成規(guī)模，并逐步向環(huán)境保護(hù)、教育等其他服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展。

（二）社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的績(jī)效

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的建立為加快社會(huì)組織的培育和發(fā)展提供了平臺(tái)，并從體制上積極回應(yīng)并解決了當(dāng)前社會(huì)組織管理和服務(wù)中的制度盲點(diǎn)，優(yōu)化了政府與社會(huì)組織的合作治理機(jī)制。

1．緩解了社會(huì)組織的管理和服務(wù)問題

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的建立使得社會(huì)組織“三不管”現(xiàn)象得到了有效克服①我國(guó)規(guī)范社會(huì)組織管理主要依靠國(guó)務(wù)院頒布的三部行政法規(guī)：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年國(guó)務(wù)院令第250號(hào)）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年國(guó)務(wù)院令第251號(hào)）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年國(guó)務(wù)院令第400號(hào)）。但這三部法規(guī)已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，造成很多城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展面臨無(wú)法可依的困局。。社會(huì)組織服務(wù)中心的功能之一是對(duì)轄區(qū)內(nèi)不具備社團(tuán)注冊(cè)登記條件的組織進(jìn)行備案登記，讓這些無(wú)法找到掛靠單位的社會(huì)組織找到了“娘家”，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)那些活動(dòng)場(chǎng)地、人員和內(nèi)容不清的社會(huì)組織的服務(wù)和管理。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)登記注冊(cè)的社會(huì)組織來說，同樣存在著“三不管”現(xiàn)象，社會(huì)組織服務(wù)中心的出現(xiàn)能夠在一定程度上解決這一問題，使其能培育扶持轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)組織承接公共服務(wù)，并將各種社會(huì)組織資源整合到社會(huì)建設(shè)與管理中來。

2．為社會(huì)組織提供了培育扶持的發(fā)展平臺(tái)

社會(huì)組織服務(wù)中心的核心功能是為社會(huì)組織提供開辦津貼和項(xiàng)目申請(qǐng)資金，從而在一定程度上改善社會(huì)組織尤其是社區(qū)社會(huì)組織資源短缺的狀況。另外，社會(huì)組織服務(wù)中心還能為處于孵化階段的社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)地和各類信息服務(wù)，促進(jìn)其發(fā)展壯大。在能力建設(shè)方面，社會(huì)組織服務(wù)中心提供的相關(guān)實(shí)務(wù)和技能培訓(xùn)、項(xiàng)目運(yùn)作、政策扶持、信息咨詢等，都能有效提升社會(huì)組織的專業(yè)運(yùn)作能力。另外社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)開展的理論研究、會(huì)員服務(wù)、自律建設(shè)等，也能推進(jìn)社會(huì)組織整體發(fā)展。

3．優(yōu)化了政府與社會(huì)組織的合作治理

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的設(shè)立讓政府以公益創(chuàng)投為抓手，通過社會(huì)組織服務(wù)中心向社會(huì)組織采購(gòu)服務(wù)，幫助社會(huì)組織開展文藝演出、老年日托、心理咨詢等公益服務(wù)活動(dòng)，既釋放了政府的部門職能，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的失靈，利用社會(huì)組織參與一些政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的志愿性和公益性服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)。

（三）社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的困境

作為一項(xiàng)基層實(shí)踐總有它的時(shí)空局限和體制約束，社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)也不例外。社會(huì)組織的管理和培育是一項(xiàng)涉及眾多方面和眾多部門的綜合性系統(tǒng)工程，單靠某個(gè)區(qū)街和分管部門很難實(shí)現(xiàn)全面的系統(tǒng)變革。當(dāng)前，社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中仍面臨以下問題和不足：

1．服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的基層探索面臨上層制度和體制約束

政社分開的核心是政社之間權(quán)責(zé)的明確，只有厘清了政社關(guān)系、明確了政社職責(zé)邊界才能為社會(huì)組織的發(fā)育和生長(zhǎng)提供空間。因此，政府行政審批和公共服務(wù)規(guī)范化、制度化，并嚴(yán)格通過執(zhí)行“權(quán)力清單”，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，是社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)。在沒有明確解決原來各級(jí)政府承擔(dān)的哪些服務(wù)事項(xiàng)是可以甚至必須轉(zhuǎn)由社會(huì)組織承擔(dān)這個(gè)問題時(shí)，匆忙進(jìn)行社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，結(jié)果就是要么使社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)形同虛設(shè)，要么只是重復(fù)培育社會(huì)主體做增量的公共服務(wù)。

2．服務(wù)平臺(tái)建設(shè)整體明顯滯后

杭州市主城區(qū)將社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為基層社會(huì)治理工作的重心取得了明顯成效，余杭、富陽(yáng)等區(qū)縣市也紛紛進(jìn)行改革試水。但相較于北京、上海等城市，杭州社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的步伐是緩慢的。北京推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)，不斷完善社會(huì)組織服務(wù)管理，推動(dòng)了社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)體系向基層延伸。截止2012年，全市共認(rèn)定區(qū)縣級(jí)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)174家；僅2012年就利用市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買了368個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，試點(diǎn)購(gòu)買了200個(gè)社會(huì)組織專職管理崗位，為156家市級(jí)社會(huì)組織充實(shí)了專業(yè)化工作力量；11個(gè)區(qū)縣設(shè)立了社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金，2012年共投入5446萬(wàn)元購(gòu)買了518項(xiàng)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目。為扶持具有發(fā)展?jié)摿Φ奶幱诔鮿?chuàng)時(shí)期公益性社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展，上海市倡導(dǎo)公益合作的支持性組織，組織開展了公益孵化基地的探索與實(shí)踐。2009年12月15日，一個(gè)集社會(huì)組織能力培養(yǎng)、公益成果展示、公益活動(dòng)創(chuàng)意策劃和運(yùn)作管理于一體的浦東公益服務(wù)園正式開園，有18家公益性社會(huì)組織入駐。2010年上海市民政局創(chuàng)設(shè)上海市社會(huì)創(chuàng)新孵化園，通過政府、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)跨界合作互動(dòng)，主要面向特殊人群開展社會(huì)融入方面的公益項(xiàng)目。深圳市則明確提出，凡是社會(huì)組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位。

3．服務(wù)平臺(tái)資源、信息、人才的城際和區(qū)域整合過弱

杭州市目前除民間組織管理局主辦的杭州社會(huì)組織官方網(wǎng)站外，并未構(gòu)建起可供城際和區(qū)域信息交流、人才流動(dòng)及資源共享的服務(wù)平臺(tái)，單打獨(dú)斗、條塊分割、零星分散的“孤島效應(yīng)”非常明顯。市級(jí)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)也尚未形成對(duì)區(qū)縣（市）社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化和專業(yè)化的指導(dǎo)制度和共享機(jī)制。同時(shí)，杭州市主城區(qū)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織服務(wù)資源和社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的周邊輻射和帶動(dòng)效應(yīng)也尚未顯現(xiàn)。社會(huì)組織與社區(qū)不同，本應(yīng)發(fā)揮構(gòu)建“脫域”共同體的社會(huì)氛圍，但目前杭州市社會(huì)組織和社區(qū)呈現(xiàn)“屬地化”特征，人才、資源、項(xiàng)目的城際流動(dòng)欠缺。

三、杭州市全面推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的路徑和舉措

為了更好地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建新型的政社關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)治理的天然優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)著力健全和完善社會(huì)組織管理體制，加快社會(huì)組織資源整合，增強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的孵化和積聚功能，從而為滿足社會(huì)需求提供更多專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)組織服務(wù)。

（一）構(gòu)建有利于社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的政策支持體系

1．理念先行、轉(zhuǎn)變職能，由“政府主持”轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”

政府要改變?cè)谏鐣?huì)事務(wù)中“無(wú)所不包、無(wú)所不管”的現(xiàn)狀，大力實(shí)施行政職能上移、服務(wù)重心下沉、社會(huì)組織落地、公眾參與擴(kuò)面等舉措，把涉及社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)等職能交給社會(huì)，變領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)，從而釋放社會(huì)自治活力，提升居民的幸福感、歸屬感和滿意度。政府在推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)健康、穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展上的“引導(dǎo)”職能應(yīng)包括：第一、參考國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上制定培育社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的發(fā)展規(guī)劃及行動(dòng)計(jì)劃。第二、明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位職責(zé)，強(qiáng)化相關(guān)部門職責(zé)，構(gòu)建齊抓共管、合力推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的工作機(jī)制。

2．需求出發(fā)、全面調(diào)研，由“被動(dòng)選擇”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)培育”

市民的需求始終是政府培育和孵化社會(huì)組織的根本依據(jù)。只有以需求為基礎(chǔ)，細(xì)分市民的具體需求，才能做好針對(duì)性強(qiáng)的社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目。例如，杭州市的居家養(yǎng)老服務(wù)在全面摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上通過對(duì)癥下藥取得了較好的實(shí)踐成效。建議：第一、以社區(qū)為切入點(diǎn)，對(duì)百姓基本公共需求做好全面調(diào)研工作，并對(duì)服務(wù)總量進(jìn)行分類梳理。第二、以街道為單位，系統(tǒng)調(diào)查和整理轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織的總量和結(jié)構(gòu)。第三、比較市民需求和社會(huì)組織資源分布兩者間的差距，通過科學(xué)分析，政府有選擇、分類別作出社會(huì)組織的培育重點(diǎn)和扶持方案，從而使得杭州的社會(huì)組織能夠朝著滿足老百姓公共需求的方向有序發(fā)展。

3．頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃，由“零星推進(jìn)”轉(zhuǎn)向“制度建設(shè)”

從市級(jí)層面做出綜合變革，加大和提高培育發(fā)展的協(xié)調(diào)層次和力度，重視頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。在中央宏觀政策和大環(huán)境指引下，杭州市迫切需要變革“零星推進(jìn)”的社會(huì)組織培育方式，轉(zhuǎn)向“制度建設(shè)”的縱深發(fā)展。建議：第一、考慮成立由市級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、專門統(tǒng)籌促進(jìn)社會(huì)組織培育的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合民政、發(fā)改、財(cái)政、稅收等部門共同參加，協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌考慮社會(huì)組織登記管理制度改革、資金扶持、人才培育、捐贈(zèng)免稅政策、購(gòu)買公共服務(wù)等所有關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的重大事項(xiàng)和政策法規(guī)，來協(xié)調(diào)各主要相關(guān)政府部門，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。第二、以市級(jí)政府的名義發(fā)布培育發(fā)展社會(huì)組織及社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)政策文件，進(jìn)一步拓展杭州市社會(huì)組織登記管理改革條例的涉及范圍和扶持力度。第三、依據(jù)條例，對(duì)各類社會(huì)組織分類定檔，分級(jí)管理和扶持，并將對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督評(píng)估納入政府考核體系，使政府扶持和培育社會(huì)組織的行為和過程走上制度化道路。第四、健全政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的法制規(guī)范，包括設(shè)立政府購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，建立穩(wěn)定的購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的公共財(cái)政專項(xiàng)機(jī)制，健全透明規(guī)范的服務(wù)購(gòu)買流程和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，建立公開透明的信息化操作平臺(tái)充分吸納社會(huì)資金和社會(huì)力量參與公益性服務(wù)項(xiàng)目。

（二）引進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)人才，加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的能力建設(shè)

杭州市主城區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展逐年增長(zhǎng)，余杭、富陽(yáng)、建德等區(qū)縣的社會(huì)組織近年也獲得突破性進(jìn)展；社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)呈現(xiàn)出“遍地開花”的發(fā)展勢(shì)頭。但目前在街區(qū)層面以社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)模式運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)成熟的不多。個(gè)別城區(qū)也意識(shí)到將社會(huì)組織“集群做強(qiáng)”的重要性，但還未上升到實(shí)踐操作層面。建議：第一、探索?？粕绻と瞬湃腭v社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)。著重加強(qiáng)某一類型社會(huì)組織的專門孵化，在條件成熟時(shí)，嘗試創(chuàng)立由多家社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)組成的社會(huì)組織孵化園，實(shí)現(xiàn)集群做強(qiáng)。第二、加強(qiáng)能力建設(shè)實(shí)訓(xùn)。組織專業(yè)導(dǎo)師，開設(shè)社會(huì)組織服務(wù)能力建設(shè)實(shí)訓(xùn)課，為入駐的各類社會(huì)組織提供個(gè)性化輔導(dǎo)。第三、指導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)完善內(nèi)部管理。從辦公設(shè)備管理、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理等多方面細(xì)化并形成一系列規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理文檔。第四、定期舉辦社會(huì)組織孵化器管理人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。選派社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)優(yōu)秀管理人員到“恩派”“滴水恩”等國(guó)內(nèi)著名的社會(huì)組織孵化器進(jìn)行交流培訓(xùn)；鼓勵(lì)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)及公益社會(huì)組織從業(yè)人員參加各類職業(yè)能力培訓(xùn)，對(duì)取得社會(huì)工作師等職業(yè)資格的給予一定補(bǔ)貼。

（三）鼓勵(lì)和采取多元化的社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)發(fā)展及整合模式

從杭州來看，已有的區(qū)街實(shí)踐在資金預(yù)算、政策扶持、后備資源等方面都存在明顯的制約因素。例如，江干區(qū)凱益薈所在的凱旋街道共有社會(huì)組織193家，選擇面窄，質(zhì)和量都有待提升。但如果實(shí)現(xiàn)全市150個(gè)街、鎮(zhèn)社會(huì)組織資源的共享，就可以達(dá)到上萬(wàn)規(guī)模，無(wú)論是社會(huì)組織提供公益服務(wù)還是政府購(gòu)買公共服務(wù)都將有更大的選擇空間。建議：第一、由杭州市民政部門牽頭，在已有的杭州市社會(huì)組織網(wǎng)基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展交流平臺(tái)和服務(wù)功能，搭建全市社會(huì)組織資源信息庫(kù)（包括登記注冊(cè)的社會(huì)組織和備案的社區(qū)社會(huì)組織），并對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化的維護(hù)管理、分類指導(dǎo)和功能整合，打造集培育扶持、公益創(chuàng)投、信息服務(wù)、培訓(xùn)交流等多功能于一體的社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，從而使社會(huì)組織發(fā)展從“有限”向“無(wú)限”延伸。第二、積極鼓勵(lì)基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會(huì)力量參與社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)多元平臺(tái)共建共享。第三、深化社區(qū)、社會(huì)組織、社工“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。優(yōu)選一批符合社區(qū)公共服務(wù)需求的社會(huì)組織入殼孵化，切實(shí)保障孵化出殼的社會(huì)組織能在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。第四、幫助社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建立社會(huì)支持系統(tǒng)。鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等向社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)提供專業(yè)服務(wù)。

（四）構(gòu)建政府與社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)之間的可持續(xù)溝通機(jī)制

社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)投資主體的多元化使得政府與社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)間的交流與合作機(jī)制建設(shè)更為關(guān)鍵。一個(gè)良性互動(dòng)、有序銜接的溝通機(jī)制既有利于政府引導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)健康發(fā)展，使社會(huì)組織能夠及時(shí)、有效地獲得政府的資金、政策和資源扶持。同時(shí)，通過政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投的方式，也能使社會(huì)組織更好地參與公共服務(wù)和社會(huì)治理，發(fā)揮政社合作的最大效益。

（五）完善社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)監(jiān)管和指導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作的法律法規(guī)尚未明確出臺(tái)，這造成了法律依據(jù)及具體操作的實(shí)踐困境。從內(nèi)部監(jiān)管來看，應(yīng)通過已有社會(huì)組織的監(jiān)管制度和法律加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)入駐組織的各項(xiàng)監(jiān)管。同時(shí)，通過推動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)信息公開制度的完善，建立社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)信息公開機(jī)制。從外部監(jiān)管角度看，還應(yīng)建立第三方監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)其自律機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

［1］葛亮、朱力．非制度性依賴：中國(guó)支持型社會(huì)組織與政府關(guān)系探索［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012（12）．

［2］Brown，L．David：Bridging Organizations and Sustainable Development，Human Relations，1991，Vol．44，No．8．

［3］陸慧新．從微觀生態(tài)學(xué)視角看社會(huì)組織有機(jī)體的培育發(fā)育——上海市公益組織孵化器成功案例解析［J］．社團(tuán)管理研究，2012（3）．

［4］Kilby，Patrick，The Development of NGO Support Organizations：The Early Years of the Australian Council for Overseas Aid，International Journal of Not-For-Profit Laws，2008，Vol．11，No．1．

［5］［美］珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù)，服務(wù)，而不是掌舵［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．

［6］亞洲開發(fā)銀行．中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究終期報(bào)告［R］．2009-6．

（責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn)）

C912．3

A

1243（2016）04-0084-007

作者：郎曉波，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生、中共杭州市委黨校副教授，主要研究方向：社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)治理。郵編：310024

國(guó)家行政學(xué)院科研合作基金“城市基層治理中的‘三社聯(lián)動(dòng)’模式選擇與完善策略——基于杭州的地方經(jīng)驗(yàn)”（15HZKT106）、杭州市軟科學(xué)一般項(xiàng)目“治理能力現(xiàn)代化背景下的杭州社區(qū)治理體制改革與‘智慧’服務(wù)建設(shè)”（20150834M28）、杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題基地項(xiàng)目“街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的社區(qū)社會(huì)組織自主性研究——以杭州為例”（2016JD16）的階段性成果。