□黃小鈁

論國(guó)家治理的民主意蘊(yùn)

□黃小鈁

民主是現(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性，它要求國(guó)家治理必須體現(xiàn)主權(quán)在民的理念和原則。國(guó)家治理民主化的內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家治理體系的構(gòu)建和運(yùn)行要符合民主的原則和程序，體現(xiàn)民主的價(jià)值，有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的利益；二是國(guó)家治理主體要適應(yīng)民主政治發(fā)展要求，培養(yǎng)民主意識(shí)和民主習(xí)慣，提高民主素質(zhì)和民主能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用民主的方式解決問題。推進(jìn)國(guó)家治理民主化，要牢固樹立民主、法治的現(xiàn)代治理理念，構(gòu)建公平公開的治理規(guī)則和程序，理順人民群眾利益訴求表達(dá)和回應(yīng)的治理體制機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)干部選任民主化、公共決策民主化、公民參與有序化和社會(huì)監(jiān)督法治化的國(guó)家治理目標(biāo)。

國(guó)家治理 民主 民主化 現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（下文簡(jiǎn)稱“國(guó)家治理現(xiàn)代化”）作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，這標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段——即政治現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，一定程度上決定著政治現(xiàn)代化的成敗。何增科指出：“國(guó)家治理的現(xiàn)代化是政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分?！瓫]有國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面現(xiàn)代化就難以進(jìn)一步深入推進(jìn)；不推進(jìn)國(guó)家治理改革，市場(chǎng)化改革也難以走向深入?！保?］實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家治理，必須始終堅(jiān)持人民的主體性地位，把維護(hù)人民的根本利益和愿望作為國(guó)家治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。正是在此意義上，民主被視為現(xiàn)代國(guó)家治理的本質(zhì)特征。若無民主屬性，國(guó)家治理與國(guó)家統(tǒng)治也就沒有本質(zhì)上的區(qū)別。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化要求推進(jìn)治理民主化

準(zhǔn)確把握國(guó)家治理民主化的內(nèi)涵，重點(diǎn)在于對(duì)民主化的理解。亨廷頓認(rèn)為，民主化是指“用一個(gè)通過自由、開放和公正的選舉途徑產(chǎn)生的政府取代一個(gè)并非經(jīng)由這一途徑產(chǎn)生的政府”，［2］（P6）它包括三個(gè)階段——即威權(quán)政權(quán)的終結(jié)、民主政權(quán)的建立和民主體制的鞏固。簡(jiǎn)而言之，民主化就是由民主政體取代非民主政體的過程。這個(gè)定義具有合理的一面——揭示了民主化是一個(gè)過程，但也存在一定的片面性——即只強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的來源（即合法性）問題，忽視了政治權(quán)力讓渡后的行使（即有效性）問題。顯然，過于強(qiáng)調(diào)自由、開放和公正的選舉，實(shí)際上已經(jīng)偏離了民主的初始含義——即人民的統(tǒng)治或人民的權(quán)力，進(jìn)而造成民主化漸漸成為一個(gè)比較敏感的詞匯。如果從民主的本意去界定民主化的內(nèi)涵，它就顯得不那么可怕，意指“公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。”［3］何增科曾用一個(gè)非常形象的比喻對(duì)民主化的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，即“假如說國(guó)家機(jī)器是工具，這個(gè)工具到底應(yīng)該干什么，誰(shuí)來開這個(gè)車，這個(gè)車為誰(shuí)所用，也就是說國(guó)家機(jī)器要有人帶領(lǐng)人民開這個(gè)車，是為了讓老百姓有更多的好處。具體表現(xiàn)為人民代表對(duì)機(jī)器的控制，如果控制不了它，它就會(huì)為自己服務(wù)。”［4］由此可見，民主化絕不是只有選舉，它還包括其他方面的內(nèi)容，如政府能否真正回應(yīng)人民的訴求、代表人民的利益并接受人民的監(jiān)督。據(jù)此，國(guó)家治理民主化，意指把民主的理念和精神（即主權(quán)在民）貫穿于國(guó)家治理全過程，治理方式要采用協(xié)商與合作；治理手段要采用法律和制度；治理過程要做到公開透明；治理目標(biāo)要以實(shí)現(xiàn)人民的利益為落腳點(diǎn)，等等。推進(jìn)國(guó)家治理民主化，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和客觀要求。

一方面，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化包含著國(guó)家治理民主化。從治理的角度來看，民主化是國(guó)家治理應(yīng)有之義。國(guó)家治理是相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治而言，強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣性：即除執(zhí)政黨和政府之外，人民群眾、參政黨、社會(huì)組織、企業(yè)組織等也是國(guó)家治理主體，它們?cè)趪?guó)家治理中扮演著不同的角色并發(fā)揮著重要作用。如果治理過程缺乏多元主體的廣泛參與，國(guó)家治理也就等同于國(guó)家統(tǒng)治。治理主體的多樣性特征蘊(yùn)含著民主的價(jià)值和理念——即維護(hù)和保障人民的主體性地位，要求人民不僅是國(guó)家治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而且是國(guó)家治理的最主要依靠力量。源于此，王長(zhǎng)江指出“加快發(fā)展民主是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”，因?yàn)椤懊裰魇抢习傩债?dāng)家作主，而治理具有主體多元的含義，首要本質(zhì)是多元參與，老百姓要參與進(jìn)來，這個(gè)就是民主。治理包含民主，這是一個(gè)常識(shí)?！保?］也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“治理與民主可以說是同義語(yǔ)或同一個(gè)概念。治理代表并體現(xiàn)著民主的精神與理念，治理本身所強(qiáng)調(diào)的民主、參與和協(xié)商，就是民主的一種重要形式和途徑?！保?］從現(xiàn)代化的角度來看，民主化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。現(xiàn)代化作為一個(gè)巨大的歷史變遷過程，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)乃至人類自身等各個(gè)領(lǐng)域。政治現(xiàn)代化涉及三個(gè)方面：即政治民主化、政治制度化和政治法治化，其中，政治民主化包括政治體制、政治權(quán)利和政治過程的民主化，它要求政治生活要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主精神和理念，這意味著“廣泛的政治參與，充分的公民權(quán)利和義務(wù)，政治體系有足夠的開放性”。［7］（P237）

另一方面，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要國(guó)家治理民主化提供保障。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，要求改革不適應(yīng)發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，并構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，這是一個(gè)漫長(zhǎng)而又艱難的過程，會(huì)觸及到某些部門和群體的利益，從而會(huì)遇到各種阻力。此時(shí)，除了需要執(zhí)政黨和政府堅(jiān)定全面改革的決心和勇氣，更需要人民群眾的廣泛參與、支持和擁護(hù)，這可以為全面深化改革提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。誠(chéng)如習(xí)近平所說：“沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。無論遇到任何困難和挑戰(zhàn)，只要有人民的支持和參與，就沒有克服不了的困難，就沒有越不過的坎?！保?］（P97）有學(xué)者也強(qiáng)調(diào)：“人民群眾民主參與改革全過程，讓人民成為改革的主體，讓改革價(jià)值和目標(biāo)真正符合人民群眾的愿望和要求，是中國(guó)改革成敗的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)的‘基本抓手’。”［9］同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)際上也是利益再分配的一個(gè)過程，期間易于出現(xiàn)新舊體制機(jī)制、法律法規(guī)乃至價(jià)值觀念的相互沖突，進(jìn)而引起社會(huì)和政治的不穩(wěn)定。要有效化解現(xiàn)代化引發(fā)的不穩(wěn)定隱患，需要大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，健全社會(huì)主義民主制度。正如毛澤東在回答黃炎培提出的“歷史周期率”問題時(shí)所言：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。”［10］（P148）而鄧小平更是直言：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化”。［11］（P168）因此，只有堅(jiān)定不移地推進(jìn)民主政治建設(shè)，始終堅(jiān)持人民主體地位，落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二、國(guó)家治理民主化的基本內(nèi)容和目標(biāo)要求

（一）國(guó)家治理民主化的基本內(nèi)容。同國(guó)家治理現(xiàn)代化一樣，國(guó)家治理民主化也包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：即國(guó)家治理體系民主化和國(guó)家治理能力民主化。

1．國(guó)家治理體系民主化，是指國(guó)家治理體系的構(gòu)建和運(yùn)行要符合民主的要求，便于實(shí)現(xiàn)人民的主體性地位。（1）國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和運(yùn)轉(zhuǎn)要堅(jiān)持民主的原則，貫徹民主的價(jià)值：一是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)、中央政治局等黨的中央組織機(jī)構(gòu)應(yīng)由民主選舉產(chǎn)生，充分體現(xiàn)選舉人的意志，對(duì)全體黨員負(fù)責(zé)，接受全體黨員和人民群眾的監(jiān)督；二是全國(guó)人民代表大會(huì)代表由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，代表人民集體行使職權(quán)；三是中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院要由全國(guó)人民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，向全國(guó)人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。（2）國(guó)家治理規(guī)則的制定與實(shí)施要遵循民主的程序，體現(xiàn)民主的理念：一是法律法規(guī)的制定和實(shí)施要能夠反映和維護(hù)人民的根本利益；二是執(zhí)政黨出臺(tái)的重大方針政策要廣泛聽取和吸收各方面的意見和建議；三是基層自治組織制定的規(guī)章制度要便于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

2．國(guó)家治理能力民主化，是指國(guó)家治理主體要適應(yīng)民主化的要求，不斷培養(yǎng)民主意識(shí)和民主習(xí)慣，提高民主素質(zhì)和民主技能，學(xué)會(huì)采用民主的方式和手段去管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。（1）執(zhí)政黨治理能力的民主化，即執(zhí)政黨應(yīng)通過民主的程序和機(jī)制向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦和輸送黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，由國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組織和黨員干部實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的主張意圖，同時(shí)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要按照民主的程序進(jìn)行決策，運(yùn)用民主思維和方式去化解矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。（2）國(guó)家機(jī)構(gòu)治理能力的民主化，即立法機(jī)關(guān)要樹立一切權(quán)力屬于人民的民主理念，實(shí)行民主立法、科學(xué)立法，對(duì)“一府兩院”進(jìn)行民主監(jiān)督，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)；行政機(jī)關(guān)要按照民主行政、依法行政的要求，推行政務(wù)公開，便于群眾知情、辦事和監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)要依法獨(dú)立行使司法權(quán)，擴(kuò)大司法民主，提高司法的公信力和司法權(quán)威。（3）人民群眾治理能力的民主化，即人民群眾要正確地行使民主權(quán)利，依法運(yùn)用民主的手段和方法維護(hù)自身的合法利益。除此之外，參政黨、社會(huì)組織等治理主體，也要求實(shí)現(xiàn)治理能力的民主化。

（二）國(guó)家治理民主化的目標(biāo)要求。國(guó)家治理民主化不僅要求政治權(quán)力來自于人民的授予，充分反映人民的意志——表現(xiàn)為干部選任民主化，而且還要求政治權(quán)力要按照人民的意愿來行使，接受人民的監(jiān)督——表現(xiàn)為公共決策民主化、公民參與有序化和社會(huì)監(jiān)督法治化①燕繼榮指出：“‘選舉民主’是民主化的重要方面，而‘決策和管理民主’和‘監(jiān)督民主’也應(yīng)該是民主化的重要方面。換句話說，選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人可以被看成是民主化的進(jìn)展，同樣，通過制度化途徑吸納公民參與決策和管理，從而實(shí)現(xiàn)‘民主治理’，以及實(shí)現(xiàn)信息公開并允許民眾監(jiān)督政府，也應(yīng)該被看成是民主化的進(jìn)展?！毖嗬^榮．“中國(guó)式民主”的理論構(gòu)建［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010（3）．。

1．干部選任民主化。推進(jìn)干部選任民主化，是國(guó)家治理民主化的首要目標(biāo)，它要求在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，把民主的理念和程序貫穿干部選任的全過程，主要表現(xiàn)為選任資格的平等性、選任標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、選任過程的公開性、選任方式的競(jìng)爭(zhēng)性和選任結(jié)果的共識(shí)性，保證選任出來的干部符合民意。只有選任合格的干部，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。因?yàn)樵谖覈?guó)，國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家，國(guó)家治理能力主要是黨運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。因此，能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，主要取決于執(zhí)政黨。黨歷來重視干部選任工作，還把民主化列為干部選任制度改革的主要目標(biāo)之一，要求“堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制?！瓟U(kuò)大干部工作民主，增強(qiáng)民主推薦、民主測(cè)評(píng)的科學(xué)性和真實(shí)性?！保?2］推進(jìn)干部選任民主化，主要在于解決“由少數(shù)人選人、在少數(shù)中選人”、“干部能上能下、能進(jìn)能出”的問題，建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)政隊(duì)伍。因此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求“區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，堅(jiān)決糾正唯票取人、唯分取人，……破除‘官本位’觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出。”［13］（P19）在此背景下，中央重新修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作條例》，并且頒布實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)和文件，為推進(jìn)干部選任民主化提供了政策指導(dǎo)和法律依據(jù)，也為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理民主化提供了保障。

2．公共決策民主化。公共決策民主化作為國(guó)家治理民主化的基本目標(biāo)和要求之一，是指“將民主機(jī)制引入決策過程，使決策方案經(jīng)過充分的協(xié)商、論證后，再由決策機(jī)構(gòu)集體審議作出決定的一種制度安排。”［14］公共決策民主化包括決策過程的民主化和決策目標(biāo)的民主化，其中，前者是指決策過程要公開、透明，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面的意見和建議，保證利益相關(guān)者之間進(jìn)行平等的協(xié)商和討論，實(shí)現(xiàn)決策的協(xié)商性和結(jié)果的共贏性；后者是指決策時(shí)作出的決定要反映人民的真正需求，體現(xiàn)人民的真實(shí)意愿，最大限度地維護(hù)和促進(jìn)公共利益。公共決策民主化強(qiáng)調(diào)決策時(shí)要吸收各方的參與并廣泛聽取意見，防止決策過程中的“一言堂”和長(zhǎng)官意志，借此實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。也就是說，決策民主化是決策科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。正如萬里所言：“決策科學(xué)化，首先就要民主化。沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識(shí)，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造智慧，尊重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就沒有科學(xué)化。”［15］黨的十四大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)：“決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)?！保?6］可見，推進(jìn)公共決策民主化，既是決策本身的內(nèi)容和要求，還是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基本要求，它們對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理民主化具有重要的作用。

3．公民參與有序化。公民參與是公民行使民主權(quán)利的一種過程，是衡量民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)，影響著國(guó)家民主治理的成效。科恩指出：“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員參與決策”，［17］（P12）其中，“民主的廣度是由社會(huì)成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度則是由參與者參與時(shí)是否充分，是由參與的性質(zhì)來確定的。”［17］（P21）鼓勵(lì)和支持公民參與國(guó)家治理，有助于人民群眾維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，保證制定的法律和政策能夠反映民意，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。公民參與要發(fā)揮成效，必須是有序的，而不能是無序和混亂的。所謂有序，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是程序——即符合法律和法規(guī)，是合法的參與；二是秩序——即要遵循一定的步驟和方式，是組織化的參與。鄧小平曾要求：“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方?！傊?，要讓群眾能經(jīng)常表達(dá)自己的意見，在人民代表大會(huì)上，政協(xié)會(huì)議上，職工代表大會(huì)上，學(xué)生代表大會(huì)上，或者在各種場(chǎng)合，使他們有意見就能提，有氣就能出。有小民主就不會(huì)來大民主?！保?8］（P273）2000年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次提出了“擴(kuò)大公民有序的政治參與”的要求，并在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，［12］這段表述明確了公民有序政治參與的方向和內(nèi)容，有助于推進(jìn)國(guó)家治理的民主化。

5．社會(huì)監(jiān)督法治化。監(jiān)督與民主具有緊密的聯(lián)系：沒有監(jiān)督，就不可能有民主。因?yàn)槊裰鞯膶?shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主，人民是一切權(quán)力的所有者，自然有權(quán)對(duì)權(quán)力的行使和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，確保權(quán)為民所用。因此，監(jiān)督是民主的本質(zhì)要求和應(yīng)有之義。古今中外的歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明：缺乏監(jiān)督的權(quán)力易于被濫用而產(chǎn)生腐敗，即“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。……絕對(duì)權(quán)力會(huì)敗壞社會(huì)道德”。［19］（P294）要防止公共權(quán)力的濫用，就需要對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。誠(chéng)如毛澤東所說：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”［10］（P149）但是，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不能是隨意和無序的，更不能是非法的，只能在憲法和法律的范圍內(nèi)依照法定程序開展監(jiān)督——即監(jiān)督法治化、制度化，藉此保證監(jiān)督取得成效。推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督法治化、制度化，可以形成監(jiān)督合力，保證權(quán)力在法治的軌道上正確行駛，約束和規(guī)范國(guó)家治理的行為和過程，徹底解決政治權(quán)力不作為、慢作為甚至亂作為的頑疾，有效提升國(guó)家治理的成效。

三、推進(jìn)國(guó)家治理民主化的幾點(diǎn)思考

經(jīng)過三十多年的實(shí)踐和探索，我國(guó)的國(guó)家治理績(jī)效取得明顯進(jìn)步：即國(guó)家治理體系更加健全和國(guó)家治理能力更加高效，為政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。正如習(xí)近平所言：“我們的國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的?！保?］（P105）但是，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到：目前的國(guó)家治理仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是國(guó)家治理理念相對(duì)滯后，還存在政府包攬絕大部分社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象；二是國(guó)家治理過程不夠透明，還存在治理規(guī)則不公平的現(xiàn)象；三是治理機(jī)制不夠順暢，還存在忽視人民群眾利益訴求的現(xiàn)象?；诖耍叫柽M(jìn)一步更新國(guó)家治理理念，規(guī)范國(guó)家治理過程，理順國(guó)家治理機(jī)制，藉此實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益和要求。

首先，樹立民主、法治的現(xiàn)代治理理念，妥善處理好國(guó)家治理民主化同國(guó)家治理現(xiàn)代化、國(guó)家治理法治化的關(guān)系。民主化包括政治民主化和行政民主化，其中，行政民主化很重要的方面就是國(guó)家治理民主化。因此，厘清民主化的概念方能準(zhǔn)確理解和把握國(guó)家治理民主化的內(nèi)涵。一方面，國(guó)家治理民主化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。沒有民主的國(guó)家治理，就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家治理。國(guó)家治理民主化不僅要求權(quán)為民所賦——即“共產(chǎn)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是人民賦予的”，體現(xiàn)的是主權(quán)在民的原則；而且要求權(quán)為民所用，即“所有黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力，只能用來為人民謀利益，而絕不允許搞任何形式的以權(quán)謀私”，［20］體現(xiàn)的是人民利益高于一切的原則。國(guó)家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，其最基本的價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好人民群眾的利益，落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利，這是黨和國(guó)家的性質(zhì)所決定的——即“我們國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了其治理體系就是為了人民、為人民服務(wù)的治理體系。它是國(guó)家治理之魂，決定著國(guó)家治理的方向”。［21］也就是說，只有以實(shí)現(xiàn)人民的根本利益作為國(guó)家治理的價(jià)值目標(biāo)，才能贏得人民的支持和擁護(hù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)。另一方面，國(guó)家治理民主化要求推進(jìn)國(guó)家治理法治化并提供保障。國(guó)家治理民主化關(guān)注的重點(diǎn)是公共權(quán)力行使的落腳點(diǎn)——把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的根本利益作為價(jià)值取向。但在現(xiàn)實(shí)生活中，任何權(quán)力都具有擴(kuò)張性和腐蝕性，即掌握和行使權(quán)力的主體易于在沒有監(jiān)督和制約的情況下濫用權(quán)力，讓權(quán)力服務(wù)于自己，因而造成以權(quán)謀私的腐敗問題。要有效防止人民群眾讓渡出去的權(quán)力被濫用，保證權(quán)力服務(wù)于民，就需要推進(jìn)國(guó)家治理法治化——即必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，接受各方的監(jiān)督和制約，保證公共權(quán)力的人民性，避免公共權(quán)力異化。由此可見，民主化、現(xiàn)代化和法治化三者之間具有緊密的相互依存關(guān)系。

其次，構(gòu)建平等的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，建立規(guī)范、透明的國(guó)家治理規(guī)則，運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題。國(guó)家民主治理的要旨在于保障人民群眾的主體性地位，發(fā)揮人民的主人翁精神，使國(guó)家治理取得的成果能夠惠及全體人民。但從現(xiàn)實(shí)狀況來看，人民群眾的主體性地位尚未得到充分體現(xiàn)，從而影響了國(guó)家治理的績(jī)效。為此，需要進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主，完善人民民主制度。首先，要落實(shí)人民代表大會(huì)的政治地位和法律職權(quán)，支持和保證人民通過人大行使國(guó)家權(quán)力。人民代表大會(huì)制度是踐行人民民主的最重要制度載體，直接影響人民的主體性地位，因此，“無處不在的‘人民民主’的實(shí)現(xiàn)程度說到底取決于人大制度的地位和作用”。［22］為此，應(yīng)著重圍繞三個(gè)方面推進(jìn)人大制度建設(shè)：適度擴(kuò)大人大常委會(huì)的規(guī)模，推進(jìn)常委會(huì)委員的專職化；完善代表選舉制度，增強(qiáng)代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性；優(yōu)化代表的組成結(jié)構(gòu)，提高新興社會(huì)階層人大代表的比例。其次，完善協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。協(xié)商民主作為人民民主的重要形式，具體而言，包括：擴(kuò)大協(xié)商主體，避免協(xié)商成為政府或黨派“唱獨(dú)角戲”；拓展并明晰協(xié)商民主的具體內(nèi)容，避免協(xié)商議題選擇和協(xié)商內(nèi)容確定的隨意性；構(gòu)建科學(xué)、合理、嚴(yán)密的協(xié)商程序，保證協(xié)商的公平性、共識(shí)性和共贏性。最后，深化基層民主，讓人民真正直接行使民主權(quán)利，即居（村）民能夠直接參與社區(qū)（鄉(xiāng)村）事務(wù)的決策與管理。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，重點(diǎn)要落實(shí)三個(gè)方面的工作：明確居（村）民會(huì)議的權(quán)責(zé)，做到社區(qū)（鄉(xiāng)村）所有重要事務(wù)均由居（村）民會(huì)議討論決定；提高居（村）的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展等方面的參與技能，發(fā)揮居（村）民的主體地位；理順社區(qū)（鄉(xiāng)村）自治組織同其他組織的關(guān)系，保障基層社會(huì)組織的自治權(quán)。

最后，暢通公民利益訴求表達(dá)和反映渠道，解決好人民群眾合理合法的利益訴求。國(guó)家治理的基本價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益。推進(jìn)國(guó)家民主治理的過程，既是公民有序參與管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)以及自身事務(wù)的過程，也是落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利和實(shí)現(xiàn)人民主體性地位的過程。因此，普遍且有效的公民有序參與，是國(guó)家治理民主化的重要目標(biāo)。雖然公民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)普遍高漲，促進(jìn)了自身利益訴求的妥善解決，但從總體上看，仍然存在參與程序不明、參與熱情不高、參與渠道不夠等問題，由此影響了國(guó)家治理民主化的成效。基于此，一要明確參與國(guó)家治理是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，把公民參與列為制定和出臺(tái)法律法規(guī)或重大行政決策的一項(xiàng)法定程序，如公民意見征集制度、立法（行政）聽證會(huì)制度等等，為公民參與國(guó)家治理提供法律依據(jù)和制度保障，保證人民群眾的利益和意志能夠反映到法律法規(guī)和公共政策之中。二要繼續(xù)發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪部門以及社會(huì)團(tuán)體的作用，積極開展黨員干部、人大代表、政協(xié)委員直接聯(lián)系和服務(wù)群眾活動(dòng)，主動(dòng)深入基層了解和收集社情民意并傳達(dá)至決策層，增強(qiáng)決策的民意基礎(chǔ)。同時(shí)，充分發(fā)揮微博、博客和微信等新興媒體在收集和反映人民群眾利益訴求上的平臺(tái)作用，廣泛運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)輿情信息進(jìn)行整理和分析，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的利益訴求。三要對(duì)人民群眾的利益訴求進(jìn)行系統(tǒng)梳理和科學(xué)分析，嚴(yán)格區(qū)分并依法處理公民的不同利益訴求：對(duì)于群眾合理合法的利益訴求，要及時(shí)就地解決，避免推諉扯皮；對(duì)于不合理甚至不合法的利益訴求，則要給予耐心解釋和明確拒絕。

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（責(zé)任編輯：黃俊堯）

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A

1243（2016）04-0039-006

作者：黃小鈁，江西師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與治理省級(jí)協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授、政治學(xué)博士，主要研究方向：治理理論與實(shí)踐。郵編：100044

江西師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與治理省級(jí)協(xié)同創(chuàng)新中心重大委托項(xiàng)目“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視域中的社會(huì)治理理論研究”的階段性成果。