□田先紅　李楊

中國信訪督查制度運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究——以縣委書記大接訪中的督查過程為中心

□田先紅李楊

在中國多層級的政府治理模式中，督查制度是上級確保各項(xiàng)方針政策得到下級貫徹落實(shí)的重要制度安排。督查制度為上級對下級行使專斷權(quán)力提供了制度依托。面對上級的督查壓力，下級一般不會(huì)唯命是從，而是創(chuàng)制出一些新的技術(shù)策略予以應(yīng)對。督查制度演變?yōu)樯舷录壷g圍繞特定政務(wù)展開的持久拉鋸戰(zhàn)。在這個(gè)意義上，督查制度是中國多層級政府治理模式順利運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，但對督查制度的過度依賴又彰顯出官僚體制的惰性。健全和完善督查制度，事關(guān)中國政府體制的順利運(yùn)行和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)。

信訪 督查制度 官僚體制 大接訪

在中國的行政過程中，上級對下級的監(jiān)控是國家政策得以順利執(zhí)行的重要條件。諸多研究揭示出“上有政策，下有對策”、“變通”、“選擇性政策執(zhí)行”、“政府間共謀”等現(xiàn)象和問題廣泛存在于中國的官僚體制運(yùn)作之中。［1-3］如果缺乏相應(yīng)的考核檢查制度，那么即使一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)非常完美，也很可能在自上而下貫穿官僚體制過程中變得面目全非或者毫無效果。也正因此，在長期的歷史演變過程中，中國官僚體制逐漸孕育出了一整套復(fù)雜的監(jiān)控體系。本文所要討論的督查制度就是其中之一。

督查制度是當(dāng)代中國官僚體制中的一項(xiàng)常規(guī)制度。各級黨委部門都設(shè)立有督查辦公室。［4］無論是在常規(guī)行政時(shí)期抑或是開展中心工作期間，督查制度都發(fā)揮著重要作用。學(xué)界對于我國的政務(wù)督查制度（例如環(huán)保、稅務(wù)等等）給予了一些關(guān)注。［5-6］但相關(guān)成果多為規(guī)范性、對策性研究，有關(guān)該項(xiàng)制度在基層社會(huì)運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究卻較為鮮見。學(xué)者陳家建曾經(jīng)將督查制度視為科層體制開展大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐渠道。［7］其實(shí)，督查制度并非僅在大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)期才會(huì)發(fā)揮作用，而是貫穿于科層體制運(yùn)作的全過程。它實(shí)際上是科層體制常規(guī)治理的一部分。與其說它是使科層體制運(yùn)動(dòng)化的一項(xiàng)制度，毋寧視之為上級對下級行使監(jiān)控職能的制度通道之一。此外，陳家建僅關(guān)注了督查制度在督促下級開展工作中的運(yùn)作情境和效果，而對督查的發(fā)生機(jī)制和下級的應(yīng)對過程以及可能發(fā)生的偏差卻缺乏關(guān)注。

另有諸多研究成果關(guān)注了中國基層治理中的“檢查”與“迎檢”的游戲。［8-10］這些研究呈現(xiàn)了中國行政體制運(yùn)行中的種種“變通”、“悖論”和錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系與糾葛，為我們認(rèn)識和理解中國科層體制的運(yùn)作提供了重要啟示和參照。不過，這些研究大都將視角聚焦在行政體制內(nèi)部，即關(guān)注督查者與被督查對象之間的互動(dòng)關(guān)系，而未將另一重要當(dāng)事主體——被治理對象——在督查過程中的角色和作用納入研究視閾。

本文將以縣委書記大接訪中的督查過程為中心，探討督查制度在基層治理場域中的運(yùn)行邏輯。對這一問題的探討，可以為創(chuàng)新我國政府治理體制、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。本文使用的研究資料來自于筆者在豫東M市華江區(qū)①按照學(xué)術(shù)慣例，文中的人名、地名均為化名。信訪局開展的實(shí)地田野調(diào)查。

一、縣委書記大接訪中的督查制度體系

自2008年以后，中國在信訪領(lǐng)域出臺了一項(xiàng)極其重要的改革舉措——縣委書記大接訪②又稱“縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪”，本文使用“縣委書記大接訪”這一通俗說法。此處的“縣委書記”并非僅指縣委書記一人，而是泛指縣域內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）。。大接訪是黨和國家為應(yīng)對信訪困局、貫徹群眾路線而出臺的一項(xiàng)制度。它要求基層黨政領(lǐng)導(dǎo)定期接待群眾來訪，掌握基層社情民意。大接訪制度的重心在縣鄉(xiāng)基層政權(quán)。為了使大接訪制度取得實(shí)效，從中央到地方基層各級黨政部門制定了各種規(guī)章制度，涉及接訪的時(shí)間、數(shù)量、流程、臺賬、考核、追責(zé)等諸多方面。

話說回來，盡管從中央到地方都制定了一系列關(guān)于縣委書記大接訪的制度設(shè)施，形成了一整套嚴(yán)密的責(zé)任追究制度，但并不能確?？h級政權(quán)會(huì)嚴(yán)格遵章執(zhí)行。大接訪制度對基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出了非常高的要求，逼迫他們祛除官僚主義作風(fēng)，打破既往的行政運(yùn)作邏輯，這勢必會(huì)引起基層官僚集團(tuán)的整體抵觸。如果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，該項(xiàng)制度也很可能無法避免流于形式的命運(yùn)。

特別是2008年奧運(yùn)會(huì)已過去多年，縣委書記大接訪制度不再像當(dāng)時(shí)那樣被提升到政治高度，而是步入常規(guī)運(yùn)行形態(tài)。在常規(guī)時(shí)期，縣級政權(quán)必然不像運(yùn)動(dòng)時(shí)期那樣高度投入。這自然會(huì)影響該項(xiàng)制度的運(yùn)行績效。不過，中央仍然將縣委書記大接訪定位為貫徹群眾路線的重要舉措，力圖實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度的常態(tài)化。當(dāng)官僚體制的行動(dòng)與執(zhí)政黨的要求相背時(shí)，就需要有相應(yīng)的制度手段督促官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來，認(rèn)真落實(shí)縣委書記大接訪的相關(guān)制度安排。信訪督查制度正是為了監(jiān)控基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行縣委書記大接訪制度情況的一種制度安排。

大接訪督查制度包括兩部分，一是區(qū)黨委、政府內(nèi)部自我監(jiān)督，二是來自上級的自上而下的督查。就前一方面而言，區(qū)委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室對黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪時(shí)間、接訪人數(shù)以及遲到、早退等情況堅(jiān)持每周通報(bào)，并印發(fā)全區(qū)，接受監(jiān)督，推動(dòng)落實(shí)。這種內(nèi)部自我監(jiān)督雖然能起到一定的約束作用，但它的強(qiáng)制性較弱，難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，為確保大接訪制度安排的貫徹實(shí)施，必須主要依賴于自上而下的監(jiān)督。從檢查方式來看，自上而下的督查包括明查和暗訪兩種。

（一）明查方式

明查方式屬于常規(guī)督查。明查方式較為正式，它是由上級成立督導(dǎo)組對相關(guān)單位進(jìn)行檢查。在督查之前，上級一般會(huì)以正式文件的形式通知被檢查對象，告知檢查時(shí)間、內(nèi)容等情況。被檢查對象則需要做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。

早在2008年，M市制定關(guān)于大接訪的活動(dòng)安排時(shí)，就制定了一系列督查督辦制度。市委、市政府成立12個(gè)大接訪和專項(xiàng)治理活動(dòng)督導(dǎo)組。督導(dǎo)組實(shí)行責(zé)任部門分包縣市區(qū)責(zé)任制，由責(zé)任部門的“一把手＂任組長，成員由責(zé)任部門挑選本單位業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的同志組成，每組成員不得少于4人。市信訪局每組增派1名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的上通下達(dá)。督導(dǎo)組要向市委、市政府遞交目標(biāo)任務(wù)保證書，對所分包縣市區(qū)實(shí)行督查工作單位責(zé)任制。督導(dǎo)組責(zé)任單位“一把手”為第一責(zé)任人，如果督導(dǎo)期間發(fā)生了有影響的赴京上訪事件，除追究所督導(dǎo)縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的責(zé)任外，督導(dǎo)組也負(fù)有同等連帶責(zé)任。督導(dǎo)的主要內(nèi)容：一是縣市區(qū)委書記大接訪活動(dòng)開展情況；二是兩個(gè)“四個(gè)一”制度的落實(shí)情況；三是專項(xiàng)治理案件處理情況和矛盾糾紛排查化解工作情況。同時(shí)，對工作薄弱、信訪穩(wěn)定問題多發(fā)地方和部門、行業(yè)，開展重點(diǎn)督查。

在督查過程中，上級一般會(huì)采取以下幾種檢查手段，一是查閱臺賬、卷宗，二是跟被督查對象座談，三是直接詢問信訪人。

明查時(shí)，上級有時(shí)也會(huì)對一些信訪案件尤其是信訪積案、難案實(shí)行帶案督查。信訪難案、積案是近年來中央極為關(guān)切的問題。這些案件也令各級黨委政府十分頭疼，若加以解決需要付出極高的代價(jià)。跟信訪難案、積案相連的往往是一些信訪老戶。信訪老戶長期上訪，不僅給上訪人自身帶來極大的物質(zhì)、精神損失，同時(shí)也影響了社會(huì)主義國家形象和社會(huì)穩(wěn)定秩序。因此，中央近年來對信訪難案、積案高度重視，采取了一些特別措施（比如設(shè)立信訪疑難問題專項(xiàng)資金）來予以應(yīng)付。在進(jìn)行督查時(shí)，信訪難案、積案也往往是帶案督查的重點(diǎn)。

不過，許多信訪難案、積案的產(chǎn)生并非因基層政府不愿意解決問題所致，而是由于歷史遺留問題等原因生成。如果要處理這些案件，必然超出基層政府職能范圍和承受能力。況且，很多案件即使由更高層級的政府出面也無法解決。在此情況下，上級也不愿意介入這些復(fù)雜、棘手的信訪案件。即使帶案督查，上級也傾向于避重就輕，盡量選擇一些容易處理的案件。如此，帶案督查也在一定程度上失去了它的本真意義。華江區(qū)信訪局工作人員穆芙蓉曾經(jīng)跟筆者講述了這樣一個(gè)事例。有一次省里帶案督查，但該信訪案件早已輕松解決。由于案情簡單，工作人員也未加留意，對該案件缺乏印象。督查組來區(qū)里時(shí)，他們費(fèi)盡周折才查找出這個(gè)簡單案件的卷宗①訪談筆記，2013-07-25，MH。。

在督查過程中，如果是更高層級（比如省級）的政府來督查，那么市、縣兩級往往會(huì)事先針對督查內(nèi)容進(jìn)行模擬演練。比如，2012年6月，河南省委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組下發(fā)通知將對全省縣、市、區(qū)大接訪制度實(shí)施情況進(jìn)行督查。隨后，M市委立即事先組織安排了一次預(yù)檢查，對被查出問題的單位提出通報(bào)批評和整改意見。通過這種模擬演練，可以發(fā)現(xiàn)大接訪制度落實(shí)中的問題，事先進(jìn)行糾正和整改，避免省級督導(dǎo)組來檢查時(shí)“捅簍子”。市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組之所以積極組織模擬演練，主要在于如果省里檢查出了問題，那么市里也難逃其咎。市、縣兩級有高度的積極性通過共謀來應(yīng)付共同的上級。

明查方式較為正式和嚴(yán)肅，容易引起被檢查對象的重視。它表明了上級對某個(gè)問題的高度關(guān)切，可以對下級起到一定的警示作用。不過，明查方式也為被檢查對象提供了精心準(zhǔn)備的機(jī)會(huì)。在中國官僚體制內(nèi)部，正式行政事務(wù)的運(yùn)作常常被包裹在各種非正式的、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。［11］在各類檢查與迎檢事務(wù)中，被檢查對象努力尋求庇護(hù)、上下合謀串通共同欺騙上級的現(xiàn)象并不鮮見。同樣，在信訪督查過程中，督查組也很容易被檢查對象“拿下”，從而在一定程度上消解了督查制度的績效。在此情況下，上級必須另辟蹊徑，繞過科層體制的阻隔，以此達(dá)到信訪督查的預(yù)期效果。暗訪方式就是這樣一種上級試圖突破科層體制弊病的制度安排。

（二）暗訪督查

在中國國家治理中，中央（上級）往往面臨著來自下級官僚體制的障礙和阻隔。由官僚集團(tuán)構(gòu)筑的壁壘常常消解了中央的權(quán)威，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差甚至失敗。這是中央（上級）專制權(quán)力與官僚體制常規(guī)權(quán)力之間的矛盾。［12］為打破官僚體制的壁壘，中央（上級）必須行使專制權(quán)力推動(dòng)、打斷或者叫停官僚體制。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，微服私訪、派遣欽差大臣、親自介入事務(wù)處理過程等等都是君主打破官僚體制壁壘的主要方式。在當(dāng)代中國，特別是改革開放前，運(yùn)動(dòng)式治理是國家打破官僚體制壁壘的主要方式。在當(dāng)下的中國國家治理中，大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理逐漸被淡化，常規(guī)化治理方式受到倚重。諸如督查暗訪制度就是國家打破官僚體制壁壘的一種重要手段。

所謂暗訪，就是上級在事先不通知下級檢查事務(wù)的情況下，突然趕赴下級工作地點(diǎn)進(jìn)行檢查。暗訪屬于非常規(guī)督查方式。它類似于中國古代君主的微服私訪?？梢哉f，暗訪制度已經(jīng)越來越普遍地存在于中國行政體制運(yùn)作中，成為上級確保下級貫徹自己意圖的屢試不爽的制度化舉措。例如，在M市，市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組從2010年8月1日起抽調(diào)專人組成暗訪組，在全市范圍內(nèi)對縣（市、區(qū)）委書記大接訪活動(dòng)情況采取不定期暗訪的形式進(jìn)行督查，督查情況每次都向市委信訪領(lǐng)導(dǎo)組匯報(bào)，并在全市范圍內(nèi)予以通報(bào)。若無故未按時(shí)到崗接待上訪群眾者，市委信訪領(lǐng)導(dǎo)組組長將親自與其誡勉談話。

省級政府有時(shí)也會(huì)采取暗訪方式對縣委書記大接訪制度落實(shí)情況進(jìn)行督查。例如，2012年3月1日開始，河南省對市縣兩級領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪情況，采取現(xiàn)場觀摩、明查暗訪、重點(diǎn)抽查等方式，不定期進(jìn)行督導(dǎo)檢查，重點(diǎn)檢查領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪接待處理問題、包案化解信訪事項(xiàng)等情況，檢查結(jié)果將納入市、縣兩級黨委政府信訪工作績效考核。另如，按照中央聯(lián)席會(huì)議《關(guān)于深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪的意見》和河南省《深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪的意見》要求，從2012年6月26日起，河南省委組織成立了信訪工作專項(xiàng)督查組，分赴全省各市縣區(qū)，采取暗訪、抽查等形式，重點(diǎn)督查縣級領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪情況。督查結(jié)果也將納入市、縣兩級黨委政府信訪工作績效考核。為此，市委也相應(yīng)成立了專項(xiàng)督查組，對領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪情況進(jìn)行適時(shí)督查，督查情況在全市通報(bào)。

當(dāng)然，我們也發(fā)現(xiàn)，有的上級雖然采取暗訪方式進(jìn)行督查，具體時(shí)間、地點(diǎn)不確定，但他們會(huì)事先以文件形式給下級下發(fā)通知，讓下級做好準(zhǔn)備。比如，上文提及的省里進(jìn)行的兩次暗訪督查都在事先下發(fā)了文件通知。這為下級做好迎檢準(zhǔn)備提供了條件，也會(huì)在一定程度上消解暗訪制度的績效。

暗訪方式是在正式的明查方式難以起到效果的情況下被采用的，它有利于打破官僚體制的阻隔。當(dāng)前中國行政體制運(yùn)作越來越依賴于暗訪抽查這些非正式的督查方式，這很可能是正式科層體制運(yùn)作陷入困境的重要表征?？茖芋w制已經(jīng)被頑固的、錯(cuò)綜復(fù)雜的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)覆蓋和滲透，使體制的正式運(yùn)作面臨重重困境。不過，暗訪制度也有其內(nèi)在弊病。如果暗訪運(yùn)用過多，讓下級防不勝防、疲憊不堪；承受壓力過大，則很可能傷害下級的工作積極性，破壞科層體制本身的穩(wěn)定性。在此情況下，上級必須顧及下級的實(shí)際情況和感受，適當(dāng)緩解督查工作壓力。于是，上級即使計(jì)劃對信訪工作進(jìn)行暗訪督查，也要事先給下級下達(dá)通知，讓下級掌握一定的信息。這或許也是中國科層體制運(yùn)作的游戲規(guī)則。

二、督查與反督查：大接訪督查過程中的博弈

督查制度為上級對下級行使專斷權(quán)力提供了制度依托。它賦予上級考核、檢查和獎(jiǎng)懲下級的權(quán)力。面對上級的督查壓力，下級一般不會(huì)一味被動(dòng)接受，而是創(chuàng)制出一些新的技術(shù)策略予以應(yīng)對。

（一）共謀與應(yīng)對：上下級之間的角力

中國基層政府運(yùn)作過程中存在廣泛的“共謀”現(xiàn)象，且“共謀”現(xiàn)象有著深厚的組織基礎(chǔ)。筆者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在縣委書記大接訪督查過程中，下級拉攏督查者、二者共謀以應(yīng)付發(fā)動(dòng)督查工作的上級，是一種較為普遍的做法。當(dāng)然，官僚體制內(nèi)部也有應(yīng)對和打破“共謀”的組織機(jī)制。責(zé)任連帶就是其中之一。

1.監(jiān)督督查者：責(zé)任連帶與瓦解“共謀”

在大接訪工作過程中，上級可以視為委托方，督查組可以視為管理方，被督查對象可以視為代理方①周雪光在研究中國環(huán)境政策執(zhí)行問題時(shí)，曾經(jīng)將中央政府、中間政府和基層政府分別視為委托方、管理方和代理方。筆者在此借鑒了他的劃分方法。參見周雪光：《中國政府的治理模式：一個(gè)控制權(quán)理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。。督查組可能被督查對象收買。他們與被督查對象之間結(jié)成共謀利益鏈，以共同應(yīng)付作為委托方的上級。此時(shí)，如何打破督查組與被督查對象可能潛存的共謀行為，使督查工作落到實(shí)處，便成為作為委托方的上級面臨的主要難題。責(zé)任連帶制度就是要打破督查者與被督查對象之間可能潛存的共謀行為。如果被督查對象出了問題，就要追究督查組的責(zé)任。督查組顧及自身的政治前途，需要掂量與被督查對象共謀可能帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.一竿到底：打破被督查者與群眾的共謀

信訪督查制度與其他領(lǐng)域的檢查工作之間存在差異。信訪案件有較為明確的當(dāng)事主體，督查者可以較直接、容易地找到信訪當(dāng)事人，從而突破被督查對象的阻隔。尤其是帶案督查時(shí)，督查者能夠通過直接詢問信訪案件當(dāng)事人的方式來了解案件辦理情況。在這種情況下，當(dāng)事人與被督查對象之間合謀的可能性極小，除非被督查對象付出極高的成本。

而且，信訪當(dāng)事人在長期上訪過程中大多積累了較深的怨氣，對基層政府存有不滿，因而他們一般不愿意跟基層政府合謀。且基層政府作出合謀行為的風(fēng)險(xiǎn)也較高，信訪當(dāng)事人跟他們并沒有共同的利益鏈，信訪人違反合謀約定遭受懲罰的可能性較小。尤其是在當(dāng)前信訪人的權(quán)益被高度強(qiáng)調(diào)和保護(hù)的情況下，信訪人更加沒有跟基層政府合謀的必要。

（二）督查的強(qiáng)化：信息技術(shù)的引入

隨著信息技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，信訪督查部門也越來越多地運(yùn)用信息技術(shù)來加強(qiáng)對下級的監(jiān)控。在M市，2011年10月13日開始正式啟用了各縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)視頻接訪系統(tǒng)。按照官方的話語表述，全市安裝視頻接訪系統(tǒng)，一是方便上訪群眾在本縣市區(qū)接訪中心，與市值班領(lǐng)導(dǎo)直接對話；二是便于市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組掌握各縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)值班接訪情況。實(shí)際上，后者才是采用這套視頻接訪系統(tǒng)的側(cè)重點(diǎn)。它強(qiáng)化了上級對下級接訪情況的督查和監(jiān)控。通過這套系統(tǒng)，市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組將根據(jù)每位領(lǐng)導(dǎo)接訪的音像資料，對照接訪值班表，對各縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪情況每月通報(bào)，通報(bào)情況納入年終考核。

筆者注意到，華江區(qū)信訪接待室里安裝了一個(gè)攝像頭、一臺視頻接收器。只要打開視頻接收系統(tǒng)，信訪接待室內(nèi)的情況就可以顯示在視頻接收器上面。市信訪局可以通過這一接收系統(tǒng)查看區(qū)信訪接待室當(dāng)天的接訪情況。按照市信訪局的規(guī)定，該視頻系統(tǒng)在信訪接待日必須保持開啟狀態(tài)，否則，將在全市通報(bào)批評。此外，在華江區(qū)信訪評議室也同樣安裝了視頻系統(tǒng)。每當(dāng)舉行信訪評議會(huì)時(shí)，也必須開啟該系統(tǒng)。

建立了信訪視頻系統(tǒng)之后，上級可以非常方便地對下級的接訪情況進(jìn)行督查。例如，2012年7月13日，市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組通過信訪視頻系統(tǒng)，對全市各縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日落實(shí)情況進(jìn)行了抽查，并根據(jù)抽查情況對華江區(qū)提出了通報(bào)批評。經(jīng)華江區(qū)信訪局自查發(fā)現(xiàn)，區(qū)信訪視頻系統(tǒng)連接不及時(shí)，致使市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組無法接收到視頻畫面?，F(xiàn)代通訊技術(shù)的運(yùn)用使得上級對下級的監(jiān)控可以在一定程度上跨越時(shí)空的限制，從而大大壓縮了下級規(guī)避上級監(jiān)控的空間。這如同英國社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）所闡明的那樣，信息控制和監(jiān)督是擴(kuò)充權(quán)威性資源的關(guān)鍵因素。［13］（P2）現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)為民族國家強(qiáng)化行政監(jiān)控提供了物質(zhì)條件?，F(xiàn)代通訊技術(shù)使得國家可以獲取關(guān)于監(jiān)控對象的大量信息?！懊褡鍑业男姓α浚绻麤]有信息基礎(chǔ)作為反思性自我調(diào)節(jié)的手段，就無法存在下去?！O(jiān)控通過信息的儲(chǔ)存和控制來動(dòng)員行政力量。它的主要作用在于，聚集民族-國家的形成過程中需要運(yùn)用的權(quán)威資源”。［13］（PP221-222）雖然吉登斯闡述的是監(jiān)控手段在現(xiàn)代民族國家形成過程中的作用，但他關(guān)于監(jiān)控問題的理解對于我們理解中國官僚體制中的行政監(jiān)控過程仍然具有重要意義。因?yàn)楣倭朋w制內(nèi)部監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展和完善也構(gòu)成了中國現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中的重要一環(huán)。

（三）整改與變通：接訪互助組的誕生

在督查過程中，如果下級被檢查出問題，上級往往立馬要求下級針對相應(yīng)的問題進(jìn)行整改。整改是官僚體制針對偏離既定規(guī)范和要求的行為所采取的一系列糾正措施。通過督查發(fā)現(xiàn)問題，并要求下級針對相關(guān)問題整改，有利于貫徹上級的意圖。

例如，2012年7月10日、11日，河南省委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對全省市、縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)定期接訪工作進(jìn)行了暗訪督查，并根據(jù)督查情況于2012年8月1日對華江區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪工作進(jìn)行通報(bào)批評。華江區(qū)被通報(bào)的原因是值班接訪的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)空崗。7月10日下午，華江區(qū)接訪領(lǐng)導(dǎo)按照信訪接待日規(guī)定，準(zhǔn)時(shí)到區(qū)信訪大廳值班接訪，期間突發(fā)急事，當(dāng)時(shí)又沒有群眾上訪，便提前離開。7月11日上午，由于值班接訪領(lǐng)導(dǎo)到市參加會(huì)議，安排其他同志代為接訪，致使省委信訪工作督查組暗訪時(shí)當(dāng)值領(lǐng)導(dǎo)空崗。8月6日，華江區(qū)召開區(qū)委常委會(huì)，研究整改意見。8月12日，華江區(qū)還召開了全區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部接待來訪群眾推進(jìn)大會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)全省信訪工作電視電話會(huì)議精神。

2012年9月28日，市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)9月10日以來縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部接訪的抽查情況，對華江區(qū)進(jìn)行了通報(bào)批評。被批評的原因同樣是因?yàn)榻釉L領(lǐng)導(dǎo)空崗。華江區(qū)委、區(qū)政府立即召開專題會(huì)議，要求每位區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真對照，全面檢查，迅速整改，杜絕類似現(xiàn)象發(fā)生。9月28日以來，華江區(qū)按照市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室要求，進(jìn)行了認(rèn)真整改。

不過，所謂的整改盡管能夠在一定程度上督促下級重視信訪問題，但大多都是治標(biāo)不治本。整改情況的落實(shí)，往往是依據(jù)下級的一份整改情況報(bào)告。至于是否真正進(jìn)行了糾正，上級也很少進(jìn)行復(fù)查。于是，大接訪制度就在上級的檢查與下級的整改之間循環(huán)往復(fù)的膠著中艱難維系著。

在實(shí)踐中，縣級政府還發(fā)明出一些應(yīng)對上級督查的制度裝置。典型的比如成立接訪互助組。所謂接訪互助組，是為了在區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)有特殊事情時(shí)，避免接待中心出現(xiàn)空崗現(xiàn)象。根據(jù)2012年8月6日華江區(qū)區(qū)委常委會(huì)研究的意見，要求區(qū)委與區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)每2人為一組，組成接訪互助組，若其中一名領(lǐng)導(dǎo)確有事不能在自己的信訪接待日到區(qū)信訪局坐班接訪，該領(lǐng)導(dǎo)要提前聯(lián)系本組的另一名領(lǐng)導(dǎo)同志代為接訪。具體分組情況如下：

一組：周平清（區(qū)委書記）劉起山（副區(qū)長）

二組：曾輝祥（區(qū)長）賴華明（常務(wù)副區(qū)長）

三組：田中義（區(qū)委副書記）劉 剛（副區(qū)長）

四組：劉占山（區(qū)紀(jì)委書記）孟馬勛（副區(qū)長）

五組：劉衣錦（組織部長）王偉強(qiáng)（副區(qū)長）

六組：樊曉光（區(qū)委辦公室主任）王蓮花（統(tǒng)戰(zhàn)部長）

七組：譚河先（政法委書記）王昭陽（群眾工作部部長）

在上述分組中，都是由一位地位更高的領(lǐng)導(dǎo)跟另一位地位稍低的領(lǐng)導(dǎo)搭配。分組制度在很大程度上是為了照顧地位更高的領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間安排。每當(dāng)接訪日有其他事務(wù)時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)或者地位更高的領(lǐng)導(dǎo)可以讓其他領(lǐng)導(dǎo)代為接訪。上述分組制度實(shí)際上也是一種“上有政策下有對策”的“變通”表現(xiàn)。這一制度考慮到了接訪領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際情況，比如，有的領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)需要出差、開會(huì)或者上級分配了其他事務(wù)，無法推脫，此時(shí)只能讓其他人代為接訪。尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)需要出席的各種會(huì)議和處理的公務(wù)數(shù)量更多，難免需要?jiǎng)e人代替接訪。不過，這一制度在顧及科層體制運(yùn)作實(shí)際情況時(shí)，卻也為某些領(lǐng)導(dǎo)提供了可乘之機(jī)。他們時(shí)常借口“脫不開身”而讓他人代為接訪。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有不少領(lǐng)導(dǎo)常常讓自己的秘書或者其他人代替自己接訪。

可見，靈活、變通的制度安排既能在一定程度上應(yīng)對來自上級督查的壓力，使該項(xiàng)制度更契合科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，但又容易偏離制度設(shè)置的初衷，消解制度實(shí)施的績效。在這個(gè)意義上，盡管“變通”是中國政府制度創(chuàng)新的重要方式，但實(shí)際上，“變通”在帶來制度創(chuàng)新的同時(shí)，也可能導(dǎo)致制度荒廢。因此，“變通”這一中國科層體制運(yùn)作的獨(dú)特方式其績效和影響需要重新檢討。

三、結(jié)　語

在中國的多層級政府治理模式中，國家必須有相應(yīng)的監(jiān)控制度安排以確保政策方針能夠真正得到貫徹落實(shí)。從指向來看，監(jiān)控制度大致可以分為兩類，一類為自上而下的制度，例如本文所討論的督查制度，另一類為自下而上的制度，例如信訪制度。通過督查制度，上級可以對下級行使專斷權(quán)力，打斷、矯正下級的相關(guān)工作安排，促使下級的行為接近或者達(dá)到上級的預(yù)期。在這個(gè)意義上，督查制度是中國多層級政府治理模式順利運(yùn)行的至關(guān)重要的一環(huán)，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

當(dāng)然，我們也應(yīng)明了督察制度的限度。明查暗訪的督查方式，仍然帶有一定的運(yùn)動(dòng)式特性。在督查期間，科層制上下高度緊張，一切制度程序都高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而督查過后，往往又恢復(fù)如初。信訪督查演變?yōu)樯舷录壷g圍繞特定業(yè)務(wù)展開的持久的拉鋸戰(zhàn)。上級需要通過督查來敦促下級貫徹相關(guān)政策制度和自身意圖，避免下級因?yàn)殚L期缺乏外部壓力而懈怠。下級則必須努力應(yīng)對來自上級的外部壓力，在完成上級布置任務(wù)與維持科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)中保持平衡。非督查則不落實(shí)，非運(yùn)動(dòng)則不執(zhí)行。官僚體制的惰性由此彰顯無遺。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們需要充分發(fā)揮督查制度的重要功能，同時(shí)也需要對這一制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是創(chuàng)新督查方式，實(shí)現(xiàn)督查的全覆蓋、精細(xì)化。同時(shí)，需要進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)督查主體責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任意識，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。此外，還需要在督查過程中充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)。當(dāng)然，除了創(chuàng)新和完善政府內(nèi)部自上而下的督查制度體系外，更重要的是擴(kuò)大公眾參與范圍，鼓勵(lì)公眾參與政府決策，將自上而下的督查制度和自下而上的監(jiān)督制度相結(jié)合，使二者相得益彰，共同推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

［1］制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組.作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通［J］.中國社會(huì)科學(xué)季刊（香港），1997（冬）.

［2］周雪光.基層政府間的“共謀”現(xiàn)象［J］.社會(huì)學(xué)研究，2008（6）.

［3］O’Brien Kevin，Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China［J］.Comparative Politics，Vol.31，No. 2，1999.

［4］于興亮.當(dāng)代中國督查工作論述［D］.山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

［5］賈群.問題與對策：我國當(dāng)前政務(wù)督查工作研究［J］.中國行政管理，2005（10）.

［6］中共河北省委督查室.督查：決策的另一半［J］.中國行政管理，2000（5）.

［7］陳家建.督查機(jī)制：科層運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐渠道［J］.公共行政評論，2015（2）.

［8］吳毅.小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋［M］.北京：三聯(lián)書店出版社，2007.

［9］周雪光、練宏.中國政府的治理模式：一個(gè)控制權(quán)理論［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（5）.

［10］艾云.上下級政府間考核檢查與應(yīng)對過程的組織學(xué)分析［J］.社會(huì)，2011（3）.

［11］劉能.等級制和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［12］［美］孔飛力.叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌［M］.上海：三聯(lián)書店出版社，1999.

［13］［英］安東尼·吉登斯.民族—國家與暴力［M］.胡宗澤、趙力濤譯.北京：三聯(lián)書店出版社，1998.

（責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn)）

D632.8

A

1243（2016）05-0045-006

作者：田先紅，社會(huì)學(xué)博士，重慶大學(xué)新聞學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：傳播社會(huì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)；李楊，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。郵編：400044

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“新時(shí)期完善我國信訪制度與鞏固黨的群眾基礎(chǔ)研究”（13CKS024）和中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（0903005203314）的階段性成果。