□　袁　峰

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凈化公職人員從政環(huán)境的單位機制研究

□袁峰

國有單位在我國政治生活中占據(jù)重要地位，是公職人員從政的直接載體。當(dāng)前一部分公職人員在特定單位從政環(huán)境中出現(xiàn)了背離規(guī)范行為模式的趨向，在單位層面凈化公職人員的從政環(huán)境應(yīng)當(dāng)成為我國政治生態(tài)治理的重要目標(biāo)。當(dāng)前要以公共部門治理的一般規(guī)律及公共部門治理理論為指導(dǎo)，通過政治生態(tài)監(jiān)測把握公職人員單位從政環(huán)境中存在的共性問題，依據(jù)內(nèi)部控制的基本原則明確治理的關(guān)鍵點，針對問題滋生及蔓延的主客觀原因明確治理要求，在此基礎(chǔ)上，遵循積極治理的理念，研究構(gòu)建公職人員單位凈化從政環(huán)境的實施機制。

凈化；公職人員；從政環(huán)境；單位機制

根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》中對公職人員的定義，公職人員即為公共機構(gòu)或公營企業(yè)履行公共職能或提供公共服務(wù)的人員。國家和地方的公職人員擁有不同于普通公民的特殊政治地位及公共職責(zé)，他們對規(guī)范行為模式的背離，可視為一種廣義上的腐敗行為，這嚴(yán)重阻礙了各種國家機器的正常運轉(zhuǎn)，妨礙了國家治理的現(xiàn)代化，引起社會公眾對國家制度的不信任。任何腐敗都是在特定的政治生態(tài)中產(chǎn)生的，公職人員所處的從政環(huán)境對于其保持廉潔或?qū)е赂瘮‘a(chǎn)生了直接的影響。從嚴(yán)治黨是全黨的共同任務(wù)，需要大氣候，也需要小氣候。各級黨組織要主動作為，通過營造良好小氣候促進(jìn)大氣候進(jìn)一步形成。①中共中央紀(jì)檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2016年版，第121頁。公職人員從政環(huán)境治理，既需要宏觀規(guī)劃，也需要微觀調(diào)控。立足單位，研究公職人員從政環(huán)境治理問題，實質(zhì)是追溯問題源頭的研究，也是關(guān)系到源頭治理的研究，對于宏觀政治生態(tài)的治理，也具有解剖麻雀的典型意義。

一、基于公共部門治理理論的單位環(huán)境凈化及其思路

對于抑制國家體制內(nèi)公職人員腐敗活動最佳方案的探索，無論是政府還是學(xué)界都已付出諸多努力，也形成了多種腐敗治理理論。概括總結(jié)學(xué)術(shù)界涉及公共部門與公職人員治理的有關(guān)理論，可以為研究中國公職人員從政環(huán)境的治理問題提供有參考價值的分析思路。

(一)注重政治生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的理論

優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境需要對生態(tài)狀況進(jìn)行監(jiān)測，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境也同樣離不開監(jiān)測。為了對特定政治生態(tài)中腐敗活動的實際狀況做出評價，需要運用統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)等手段對不斷變化著的政治生態(tài)環(huán)境下花樣翻新的腐敗活動進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，只有監(jiān)測到政治生態(tài)中實際存在的問題才能尋找出有效對策。國外反腐敗研究機構(gòu)通常利用民意調(diào)查作為腐敗狀況的監(jiān)測工具。始于1999年、由世界銀行研究院(WBI)主持的治理與反腐敗診斷調(diào)查項目(簡稱GAC)，致力于提高公共部門治理水平和效率，為杜絕腐敗的制度改革計劃提供支持。該項目包括了三個民意調(diào)查，分別是公職人員調(diào)查、普通家庭調(diào)查和企業(yè)調(diào)查。其中針對公職人員的調(diào)查，通過問卷調(diào)查形式了解受訪者對過去一年人事方面的看法、對自己所在部門履行服務(wù)職能的看法、對所在機構(gòu)在使用預(yù)算資金違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的頻率的看法、對公職人員知道腐敗事件但并不報告動因的看法等，進(jìn)而了解公共機構(gòu)具體的腐敗行為(包括政治干預(yù)、裙帶關(guān)系、賄賂、挪用公款等)、自由裁量權(quán)、績效和治理等情況。*參見俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第168、169、170、176-180頁。新西蘭反腐學(xué)者波普指出：“經(jīng)歷和主觀感受對于嚴(yán)格的分析來說都是有用的數(shù)據(jù)。不管是關(guān)于現(xiàn)在還是過去的議題的具體數(shù)據(jù)，對于反腐敗戰(zhàn)略來說，都是一件有力的武器?！?[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第400頁。因此，對政治生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測，尤其是對公職人員進(jìn)行調(diào)查診斷，是腐敗治理的有效方式之一。

(二)注重內(nèi)部控制的理論

1949年美國會計師協(xié)會的審計程序委員會在《內(nèi)部控制：一種協(xié)調(diào)制度要素及其對管理當(dāng)局和獨立注冊會計師的重要性》的報告中，對內(nèi)部控制首次作了權(quán)威性定義，即內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，內(nèi)部控制主體為了達(dá)到其特定目標(biāo)所采用的一系列管理程序和方法。內(nèi)部控制的基本原則是：重要性(要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)區(qū)別其重要程度，采用不同的控制程序和方法)；程序定位(根據(jù)各崗位性質(zhì)和人員要求，賦予任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程，明確紀(jì)律規(guī)則和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)相結(jié)合)；合法性(內(nèi)部管理行為必須符合國家有關(guān)法律法規(guī)和章程紀(jì)律的規(guī)定)；系統(tǒng)全面(內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，協(xié)調(diào)，相互配合，形成有機系統(tǒng))；相互牽制(職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約)等。國際反腐敗研究機構(gòu)“透明國際”將內(nèi)部控制原則應(yīng)用于公共機構(gòu)的內(nèi)部管理，在提出國家廉政體系的制度支柱時，強調(diào)將服務(wù)大眾的公務(wù)員系統(tǒng)作為“廉政支柱”之一，應(yīng)當(dāng)具有依法履職、權(quán)力監(jiān)督、任人唯賢、公正公平公開等一系列內(nèi)部控制要求，要將是否具有服務(wù)提供者責(zé)任界定、職位輪換、決定說明義務(wù)、禮物及款待登記、政務(wù)公開、管理層廉政建設(shè)責(zé)任、服務(wù)滿意度民意調(diào)查、舉報人保護(hù)等作為公務(wù)員系統(tǒng)的能力評估指標(biāo)。

(三)強調(diào)積極治理的理論

積極治理理論早期對腐敗治理的觀點是，積極有效的反腐措施不僅是同腐敗的外在表現(xiàn)、同現(xiàn)有的腐敗現(xiàn)象作斗爭的措施，也包括同造成腐敗的制度根源、潛在的貪腐行為作斗爭的措施。近年來隨著對非正式制度研究的深入，從文化的維度探討腐敗成因已成為西方腐敗問題研究的新趨勢，改變了長久以來把腐敗產(chǎn)生和蔓延主要歸因為制度不完善的觀點。這些研究以跨國回歸分析、實驗分析、委托-代理模型分析和動態(tài)傳播分析為主要范式，分別從不同的側(cè)重點解釋了腐敗產(chǎn)生和蔓延的文化根源。例如，俄羅斯學(xué)者莫洛特尼科夫·A.E.指出，文化是反公務(wù)腐敗或縱容公務(wù)腐敗問題的一個根本性因素，既包括整體上的文化，也包括某具體機構(gòu)的公司文化。*參見[俄]哈布里耶娃主編：《腐?。盒再|(zhì)、表現(xiàn)與應(yīng)對》，李鐵軍等譯，法律出版社2015年版，第351頁。由于一些人是因為受到強制才遵守原則，另一些人則是因為理解、接受原則而講原則。因此，不僅在組織機構(gòu)內(nèi)部要有監(jiān)督、調(diào)查和及時制止腐敗行為的部門和規(guī)則，而且有必要在機構(gòu)中形成一種對腐敗不容忍的文化?！堵?lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)為國際社會治理腐敗提供了具有指導(dǎo)意義的原則與標(biāo)準(zhǔn)。在《公約》第二章“預(yù)防措施”中提出了公共部門及其公職人員預(yù)防腐敗的基本原則及措施。一方面，在制度防范層面，《公約》規(guī)定對于擔(dān)任特別容易發(fā)生腐敗的公共職位人員要實行輪崗；采用、維持和加強促進(jìn)透明度和防止利益沖突的制度；建立公職人員申報可能與其職能發(fā)生利益沖突的有關(guān)事項的制度等。另一方面，在文化預(yù)防層面，《公約》要求預(yù)防性反腐機構(gòu)積累和傳播預(yù)防腐敗的知識，要求公共部門促進(jìn)對人員的教育和培訓(xùn)方案，以使其能夠達(dá)到正確、誠實和妥善履行公務(wù)的要求，提高其對履行職能過程中所隱含的腐敗風(fēng)險的認(rèn)識。

有關(guān)公共部門治理的理論，只有轉(zhuǎn)化為適應(yīng)特定主體特點的一整套以降低腐敗水平、減少腐敗危險為目標(biāo)的起直接作用的行動機制，才能成為推進(jìn)腐敗治理改革的動力。以公共部門治理的一般規(guī)律及公共部門治理理論為指導(dǎo)，凈化公職人員從政環(huán)境的單位機制，應(yīng)當(dāng)遵循這樣的邏輯思路：首先，通過對公職人員單位的跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)特定環(huán)境中產(chǎn)生的帶有共性的治理問題。其次，依據(jù)內(nèi)部控制的基本原則，把握問題治理的關(guān)鍵點；同時，針對問題滋生及蔓延的主客觀原因，明確對癥治理要求；最后，在明確治理問題、治理關(guān)鍵及治理要求的基礎(chǔ)上，遵循積極治理的理念，研究設(shè)計凈化公職人員從政環(huán)境的一系列單位機制。

二、當(dāng)前公職人員單位從政環(huán)境的問題及其成因

只有通過對公職人員從政環(huán)境的實地監(jiān)測，才能發(fā)現(xiàn)公職人員單位存在的問題，并了解其具體表現(xiàn)形態(tài)，為進(jìn)一步分析與研究奠定基礎(chǔ)。2015年第四季度中央巡視組開展了第三輪專項巡視，完成了對31家中央部門單位及中管金融單位的巡視工作。這31家單位為：中央黨史研究室、中國社會科學(xué)院、共青團中央、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國工商銀行股份有限公司、交通銀行股份有限公司、國家開發(fā)銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國人民銀行、國家外匯管理局、中國證券監(jiān)督管理委員會、上海證券交易所、深圳證券交易所、國家統(tǒng)計局、教育部、國家林業(yè)局、中國氣象局、中國人壽保險(集團)公司、中國太平保險集團有限責(zé)任公司、中國人民保險集團股份有限公司、中國出口信用保險公司、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國投資有限責(zé)任公司、中國中信集團有限公司、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國光大集團股份公司、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室。從2016年2月4日中紀(jì)委監(jiān)察部公布的反饋情況來看，不同程度上存在著一些共性問題：黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失(31家單位均存在此問題)；全面從嚴(yán)治黨不力、落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不到位(31家單位均存在此問題)；落實中央八項規(guī)定精神不到位(除共青團中央、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室外，其余29家單位均存在此問題)；選人用人不規(guī)范(31家單位均存在此問題)；重點領(lǐng)域或崗位存在廉潔風(fēng)險(除中國太平洋保險集團股份有限責(zé)任公司、中國人民保險集團股份有限公司、中國投資有限責(zé)任公司、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家統(tǒng)計局、中國文學(xué)界藝術(shù)聯(lián)合會、中國銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、國家林業(yè)局9家單位外，其余22家單位均存在此問題)。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失問題

這類問題的具體表現(xiàn)是：一些黨組織領(lǐng)導(dǎo)意識淡薄，履行主責(zé)主業(yè)的政治擔(dān)當(dāng)不強，政策性職能履行不全面，貫徹中央方針政策不到位、不堅決，完成中央交辦的重大任務(wù)滯后；重業(yè)務(wù)、輕黨建，黨委作用發(fā)揮不夠，基層組織渙散，黨員管理松散，對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不研究、不部署。

根據(jù)內(nèi)部控制的“重要性”原則，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)區(qū)別其重要程度，采用不同的控制程序和方法。在公職人員從政環(huán)境中，單位黨組織是內(nèi)部控制的樞紐環(huán)節(jié)，它的功能發(fā)揮及實際運行狀態(tài)會對從政環(huán)境本身產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。如果黨的意識淡化、黨的組織渙散、黨的紀(jì)律松弛，必然導(dǎo)致單位內(nèi)部正氣不彰、邪氣不祛。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是受憲法保護(hù)的，但在一些地方和單位，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用卻未能有效發(fā)揮。一些黨組織之所以黨的意識淡薄，履行職責(zé)擔(dān)當(dāng)不強，關(guān)鍵是在主觀上對黨的宗旨與使命認(rèn)識不清，對不斷提高黨在領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的執(zhí)政水平與執(zhí)政能力理解不深；一些黨組織之所以對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作重視不夠，也是因為沒有在主觀上認(rèn)識到腐敗問題是對我們黨傷害最大的問題。黨內(nèi)決不允許存在腐敗，是保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的必然要求，也是鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。一些單位黨組織主觀認(rèn)識上的缺陷會導(dǎo)致其客觀上放棄管黨治黨的責(zé)任，對黨員干部的教育、管理、監(jiān)督功能長期處于弱化狀態(tài)。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失與一些單位“一把手”沒有切實履行黨組織賦予的職責(zé)、在其位不謀其政也有直接關(guān)系。所以習(xí)近平總書記才指出：“我們必須用剛性制度把一把手管住。”*中共中央紀(jì)檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2016年版，第100頁。

(二)全面從嚴(yán)治黨不力、落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不到位問題

這類問題的具體表現(xiàn)是：一些領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的政治紀(jì)律、不講政治規(guī)矩現(xiàn)象時有發(fā)生；黨風(fēng)廉政建設(shè)體制長期不健全，缺乏問題意識和風(fēng)險意識，傳導(dǎo)責(zé)任壓力遞減；紀(jì)檢監(jiān)察基礎(chǔ)比較薄弱，追責(zé)問責(zé)偏于寬松，存在以行政處理代替黨紀(jì)處分、以經(jīng)濟處罰代替組織處理等現(xiàn)象；執(zhí)行民主集中制重形式、輕實質(zhì)，“三重一大”(重大決策、重要工程、重要人事任免和大額資金安排)決策制度執(zhí)行不力，投資和資金使用管理制度不健全，招投標(biāo)制度執(zhí)行不嚴(yán)格；堅持黨管干部原則不力，干部管理監(jiān)督不嚴(yán)，回避、輪崗等制度未有效執(zhí)行，因私出國管理不嚴(yán)，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定不嚴(yán)格，“裸官”清理不到位；權(quán)力監(jiān)督約束不嚴(yán)，濫用自由裁量權(quán)，向所屬企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移行政監(jiān)管權(quán)，利用單位資源優(yōu)勢謀取私利問題突出。

根據(jù)內(nèi)部控制的“程序定位”原則，應(yīng)該根據(jù)各崗位性質(zhì)和人員要求，賦予職責(zé)權(quán)限，安排工作任務(wù)，規(guī)定操作規(guī)程，明確紀(jì)律規(guī)則和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)相結(jié)合。健康的單位政治生態(tài)需要依靠每一個單位人的自覺維護(hù)，從制度上明確責(zé)任、落實責(zé)任、追究責(zé)任是加快形成對違紀(jì)違法行為零容忍的單位氛圍的重要手段。環(huán)境能影響人，人也能改變環(huán)境，人人參與才能共同構(gòu)建一個風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也難以有效執(zhí)行。

一些單位全面從嚴(yán)治黨不力、從嚴(yán)治黨主體責(zé)任難以落實，主要原因有：有的黨委在主觀認(rèn)識上沒有把黨風(fēng)廉政建設(shè)當(dāng)作分內(nèi)之事，認(rèn)為只要程序上簽個責(zé)任書就萬事大吉了；有的黨委對錯誤思想和作風(fēng)疏于教育、管理和監(jiān)督，不制止、不查處、不報告，無原則一團和氣已經(jīng)成為一些單位的組織氛圍，導(dǎo)致不正之風(fēng)長期滋長蔓延；有的領(lǐng)導(dǎo)干部表里不一，自己帶頭搞腐敗，帶壞了風(fēng)氣；一些單位黨委、部門及紀(jì)委之間沒有明確的責(zé)任分工，難以倒查追究。對于國有單位來說，由于其具有內(nèi)部性特征，缺乏來自外部社會力量的監(jiān)督問責(zé)而導(dǎo)致單位治理不力。因此，當(dāng)前“要建立有利于干部敢抓敢管、有利于黨委擔(dān)負(fù)主體責(zé)任的制度?！?中共中央紀(jì)檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2016年版，第123頁。

(三)落實中央八項規(guī)定精神不到位問題分析

這類問題的具體表現(xiàn)是：“四風(fēng)”整治不力，自查自糾走過場，違反中央八項規(guī)定精神問題有禁不止，一些單位仍然存在變相違規(guī)公款吃喝、違規(guī)高消費、超標(biāo)準(zhǔn)接待和購車、違規(guī)接受宴請、違規(guī)報銷費用、公款旅游、辦公用房超標(biāo)、違規(guī)購買禮品、公車私用、違規(guī)發(fā)放補貼、違規(guī)列支福利費和招待費等現(xiàn)象。

根據(jù)內(nèi)部控制的“合法性”原則，內(nèi)部管理行為必須符合國家有關(guān)法律法規(guī)和章程紀(jì)律的規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部守紀(jì)律、講規(guī)矩是營造單位尊紀(jì)崇法氛圍的前提，因為群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部總是聽其言，觀其行的。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)自覺成為凈化單位政治生態(tài)的“關(guān)鍵少數(shù)”，如果自身不能嚴(yán)以律己，勢必會帶壞風(fēng)氣。

一些單位落實中央八項規(guī)定和“抓四風(fēng)”不到位，主要原因是：一些單位領(lǐng)導(dǎo)不重視紀(jì)律與規(guī)矩，卻容易受到一些錯誤思想和價值觀及不良習(xí)俗的影響?！八娘L(fēng)”根源于一些干部錯誤的思想和價值觀念，不是輕而易舉就可以消除的。形式主義的實質(zhì)是主觀主義、功利主義；官僚主義的實質(zhì)是官本位等封建殘余思想作祟；享樂主義是革命意志衰退、奮斗精神消減、貪圖安逸的表現(xiàn)；奢靡之風(fēng)是剝削階級思想和腐敗生活方式的反映?！八娘L(fēng)”也與一些不良習(xí)俗有關(guān)，尤其是人情關(guān)系網(wǎng)，這些不良習(xí)俗根深蒂固、無孔不入，容易給黨員、干部帶來一些不良影響。一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有充分認(rèn)識到作風(fēng)問題具有頑固性和反復(fù)性，只是形式上抓一抓，沒有抓常抓細(xì)抓長，沒有采取標(biāo)本兼治的方式，也就不可能用紀(jì)律與規(guī)矩管住大多數(shù)人，也不可能產(chǎn)生持久的效果。一些黨員干部之所以開始由作風(fēng)問題最后陷入腐敗泥坑，與黨組織沒有抓早抓小、提醒不及時、批評教育不力甚至網(wǎng)開一面、法外施恩有關(guān)。

(四)選人用人不規(guī)范問題

這類問題的具體表現(xiàn)是：單位選人用人制度建設(shè)滯后，干部任用資格和程序把關(guān)不嚴(yán)，因人設(shè)崗、用人不公、違規(guī)提拔調(diào)整干部、“近親繁殖”、“帶病提拔”、“突擊提拔”、“帶病辭職”、照顧性安排、搞“小圈子”等問題比較突出。

根據(jù)內(nèi)部控制的“系統(tǒng)全面”原則，內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面協(xié)調(diào)、相互配合，形成有機系統(tǒng)。公職人員單位選人用人容易受到本國傳統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)者個人價值偏好、人際氛圍、官場文化等非正式規(guī)則的影響，如果黨和國家有關(guān)選人用人的正式規(guī)則推行不力，不能形成正式規(guī)則與非正式規(guī)則相輔相成的正常狀況，就可能出現(xiàn)非正式規(guī)則與正式規(guī)則相沖突的局面，甚至以非正式規(guī)則取代正式規(guī)則。

任人唯親、賣官鬻爵等違規(guī)違法用人問題在一些地方、部門、單位十分嚴(yán)重，干部制度形同虛設(shè)，根本原因在于封建主義殘余仍然影響著我國公職人員的從政環(huán)境。1980年李維漢曾向鄧小平建議“要補上反封建主義思想這一課”。*李維漢：《在政治局?jǐn)U大會議上的講話》，《李維漢選集》，人民出版社1987年版，第579頁。李維漢說：“在我們掌握政權(quán)以后，這種封建主義傳統(tǒng)就以另一種形態(tài)日益發(fā)展起來了。”*李維漢：《在政治局?jǐn)U大會議上的講話》，《李維漢選集》，人民出版社1987年版，第578頁?！拔幕蟾锩背浞值乇┞读诉@個問題。在新的歷史時期，習(xí)近平總書記在關(guān)于治國理政的重要論述中，對黨內(nèi)存在的團團伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派現(xiàn)象進(jìn)行了深刻的剖析和嚴(yán)厲的抨擊，強調(diào)“黨內(nèi)決不能搞封建依附那一套”。*中共中央紀(jì)檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2016年版，第19頁。鄧小平曾經(jīng)指出：“肅清封建主義殘余影響，重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展?！?鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第336頁。

(五)重點領(lǐng)域或崗位存在廉潔風(fēng)險問題

當(dāng)前這類問題的具體表現(xiàn)是：基建工程等重點領(lǐng)域、投資采購等重點業(yè)務(wù)存在腐敗風(fēng)險；重點崗位不交流，管權(quán)管錢管物的重要崗位腐敗頻發(fā)。

根據(jù)內(nèi)部控制的“相互牽制”原則，職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約。由于一些腐敗易發(fā)多發(fā)的部門、機構(gòu)、崗位尚未形成有效的監(jiān)管，不能迅速地反制腐敗，以至于腐敗現(xiàn)象得以滋生與蔓延。腐敗的生成來自于腐敗分子獲得了非法謀利的渠道與機會，只有進(jìn)行系統(tǒng)性的體制機制改革，才能消除一切支撐和加劇腐敗的制度性渠道及其相關(guān)的社會實踐活動，才能真正實現(xiàn)“不能腐”的治理目標(biāo)。

當(dāng)前要“深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞”，*習(xí)近平：《依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第135-136頁。這樣的腐敗治理改革能夠成為改變整個國家機器運作機制的基礎(chǔ)。然而，這樣的改革所要面對的是造成腐敗的制度性缺陷，具有一定的系統(tǒng)性，勢必會受到來自官僚機構(gòu)的既得利益或既有制度慣性的影響而形成種種阻礙。這也是一些國有單位制度漏洞長期存在的重要原因。由于來自上層和社會的壓力，一些實權(quán)部門或機構(gòu)可能會表面化、形式化地構(gòu)建起一些預(yù)防腐敗的制度性機制，但距離“不能腐”的治理目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，實際防腐效果也談不上常態(tài)化、長效化。例如，為了防范專斷集權(quán)引發(fā)的腐敗現(xiàn)象，盡管一些部門、機構(gòu)、崗位也建立了一些相關(guān)的監(jiān)管措施，但真正實施的不多。更為重要的是來自單位內(nèi)部的監(jiān)督力量不足，在一些單位，普通黨員群眾形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象是較為普遍存在的。如果缺乏相關(guān)機制的支撐，黨員群眾實際上就處于無權(quán)或無力制衡與監(jiān)督實權(quán)部門及人員的狀況。

綜上所述，單位黨組織的功能發(fā)揮、治理責(zé)任的落實、領(lǐng)導(dǎo)者個人行為的規(guī)范性及引領(lǐng)作用、選人用人的導(dǎo)向性以及制度設(shè)計的嚴(yán)密程度是公職人員單位從政環(huán)境能否得到凈化治理的關(guān)鍵。同時，導(dǎo)致公職人員單位從政環(huán)境出現(xiàn)問題的主客觀因素是復(fù)雜多樣的。因此，要在把握上述五類共性問題及其具體表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)內(nèi)部控制的基本原則(重要性、程序定位、合法性、系統(tǒng)全面、相互牽制等)，明確治理的關(guān)鍵點；針對導(dǎo)致問題滋生及蔓延的主觀(黨性意識、價值觀、道德情操等)、客觀(單位人員生態(tài)、黨組織生態(tài)、制度生態(tài)等)原因，明確對應(yīng)的治理要求。既需要有制度規(guī)范，也需要有文化治理；既需要有行為懲戒，也需要有思想引導(dǎo)；既需要有組織規(guī)范，也需要有行為示范；既需要有干部擔(dān)當(dāng)，也需要有群眾參與；既需要有內(nèi)部防控，也需要有外部監(jiān)督。

三、構(gòu)建凈化公職人員從政環(huán)境的單位機制

積極治理的理念，倡導(dǎo)治理不能僅僅滿足于表面現(xiàn)象的處置，而是要追究問題發(fā)生及發(fā)展的制度、文化根源，是一種治本治根的治理理念。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在把握公職人員單位從政環(huán)境治理的關(guān)鍵點及要求的基礎(chǔ)上，以積極治理理念為指導(dǎo)，通過單位的機制改革和創(chuàng)新促進(jìn)公職人員單位從政環(huán)境不斷得到凈化。作為在腐敗治理方面積極治理理念的重要體現(xiàn)，《聯(lián)合國反腐敗公約》從懲治與預(yù)防腐敗的角度，對有關(guān)公共部門及公職人員治理提出了原則性要求。*《聯(lián)合國反腐敗公約》，參見陳正云、李翔、陳鵬展著：《聯(lián)合國反腐敗公約：全球反腐敗的法律基石》(附錄)，中國民主法制出版社2006年版，第212-251頁。我國是《公約》的締約國，《公約》中的一些原則要求可以為研究我國公職人員從政環(huán)境的凈化治理機制提供重要參照。

(一)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)的單位機制

《公約》主張，預(yù)防是有效遏止腐敗的基礎(chǔ)。文化預(yù)防不同于強調(diào)權(quán)力制約的制度性預(yù)防，它能夠發(fā)揮心靈制約的功能。為了加強黨員、干部的理想信念與宗旨意識，防止入黨后政黨信仰逐步淡化，當(dāng)前要在公職人員單位積極開展黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的體驗式教育，用歷史與傳統(tǒng)的營養(yǎng)資政育人，尤其要在單位內(nèi)部形成繼承發(fā)揚實事求是傳統(tǒng)、群眾路線傳統(tǒng)、民主集中制傳統(tǒng)的實踐機制，使對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的“學(xué)習(xí)-重溫-體驗-喚醒(強化)-內(nèi)化-轉(zhuǎn)化”過程具有吸引力。為了及時防止及清除思想灰塵，幫助黨員正確處理公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂的關(guān)系，解決精神及思想上困惑，要結(jié)合公職人員單位歷史傳統(tǒng)及職業(yè)道德特點確立經(jīng)常性的廉潔教育機制。為了使領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上始終與黨中央保持高度一致，成為單位嚴(yán)守黨紀(jì)、踐行黨的方針路線政策的模范，具有堅定的政治立場及優(yōu)良的工作作風(fēng)必不可少，同時也要形成單位領(lǐng)導(dǎo)干部的思想“保鮮”機制。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主生活具有阻隔不良風(fēng)氣侵蝕的作用，而批評與自我批評作為一種自我預(yù)防的機制，具有自我凈化、自我警醒的功能。為了使公職人員單位黨組織能夠克服開展批評與自我批評的內(nèi)部障礙(自由主義、好人主義等)，及時發(fā)現(xiàn)黨員中的苗頭性、傾向性問題，使“拉衣扯袖、紅臉出汗”能夠到位，要建立紀(jì)委在民主生活會上發(fā)揮監(jiān)督作用的機制；為了引導(dǎo)廣大黨員盡快進(jìn)入黨內(nèi)政治生活的“角色”，在黨內(nèi)形成良性的政治生態(tài)，要推動建立單位“一把手”率先在民主生活會、干部述職會上揭“短”亮“丑”的機制；為了消除班子成員在黨內(nèi)民主生活中批評同事，尤其是主要負(fù)責(zé)人的顧慮，形成健康的黨內(nèi)政治生態(tài)，單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的組織紀(jì)律保障機制?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：對批評、檢舉、控告進(jìn)行阻撓、壓制，給予警告直至開除處分；對批評人、檢舉人、控告人、證人及其他人員打擊報復(fù)的，依照前款規(guī)定從重或者加重處分。

(二)落實全面從嚴(yán)治黨的單位機制

《公約》要求各締約國制訂和執(zhí)行有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策，其中問責(zé)制是這些政策要體現(xiàn)的重要原則之一。為了落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，必須健全自上而下的監(jiān)督制度。當(dāng)前要建立自上而下的監(jiān)督清單管理機制，即上級主管部門年初開列“廉政風(fēng)險清單”，單位對照“風(fēng)險清單”梳理出“任務(wù)清單”，上級紀(jì)委則專門列出“監(jiān)督清單”，年中開展“原生態(tài)”跟蹤調(diào)研，年終聚焦問題述責(zé)。為了推進(jìn)單位黨組織全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、“一崗雙責(zé)”干部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任得以落實，要改進(jìn)黨建工作述職評議考核機制，要將單位內(nèi)部是否仍然還有腐敗存量、重要部門及崗位的制度漏洞是否已經(jīng)徹底封堵、新增腐敗現(xiàn)象是否得到抑制等作為衡量相關(guān)責(zé)任是否落實的重要依據(jù)。通過述責(zé)、考核為強化問責(zé)機制奠定基礎(chǔ)。

不僅要采取措施促使國有單位領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)其治理職責(zé)，國有單位中的普通黨員群眾作為公職人員在從政環(huán)境治理中的責(zé)任與作用也是不能忽視的。當(dāng)前，要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，健全黨體黨員權(quán)力的單位保障機制，切實防止出現(xiàn)黨員在組織內(nèi)形式上有權(quán)、實質(zhì)上卻無權(quán)的狀況；要落實國有單位職工群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相關(guān)機制，給群眾監(jiān)督創(chuàng)造條件，做到群眾關(guān)心的重大事項和關(guān)系群眾切身利益的敏感問題及時公開到位；要在客觀分析目前公職人員隊伍中容忍度高的腐敗現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，建立降低國有單位內(nèi)部腐敗容忍度的相關(guān)機制，使單位內(nèi)那些心存僥幸、想搞腐敗的人在群眾的有效監(jiān)督下心存畏懼，切實解決目前單位群眾對全面從嚴(yán)治黨抽象性認(rèn)同、選擇性支持的問題；要借鑒新加坡公職部門內(nèi)部控制人人有責(zé)的制度設(shè)計(即新加坡公職人員只要知道同事違法而不舉報也以違法論處)，研究建立我國公職人員如果知道同事違紀(jì)違法而不舉報也以違紀(jì)違法行為論處機制。

腐敗治理是一項綜合性的工作，不僅要建立公職人員在履行公務(wù)過程中監(jiān)督不法行為的責(zé)任機制，還要推動公共部門以外的個人和團體積極參與預(yù)防和打擊腐敗，這是《公約》社會化治理原則的重要體現(xiàn)。當(dāng)前要發(fā)揮社會力量在單位從政環(huán)境治理中的作用。要針對國有單位內(nèi)部的政治生態(tài)問題具有系統(tǒng)性、內(nèi)部操作性和不易被發(fā)現(xiàn)的特點，建立社會公眾對國有單位在社會道德領(lǐng)域的問責(zé)機制，克服單純從政績清單評價國有單位實際狀況的局限，增強社會公眾對國有單位的信任。在推動國有單位落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面，一是要引入社會第三方評價機制，例如，為了規(guī)避以往考核中的隨意性，中共青海省紀(jì)委在制定落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核方案時，委托省統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心采用計算機輔助電話調(diào)查方法完成測評，測評范圍、對象涵蓋所有被檢查考核地區(qū)、部門、單位及黨員干部；二是要建立集中通報黨風(fēng)廉政建設(shè)社會評價結(jié)果的機制，例如，針對社會評價排名靠后、基層干部違紀(jì)違法現(xiàn)象較嚴(yán)重和省委巡視組反饋問題的單位，四川省廣安市將一把手召集起來，當(dāng)場亮家丑、紅紅臉、出出汗，傳遞落實黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的壓力和動力。

(三)建立糾正不良作風(fēng)的單位機制

從積極預(yù)防腐敗的角度，《公約》要求各締約國建立對違反公職人員行為守則或標(biāo)準(zhǔn)的公職人員采用紀(jì)律措施的機制。為扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭不講規(guī)矩問題，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定，推動建立單位負(fù)責(zé)人履職負(fù)面清單評價管理機制，發(fā)揮負(fù)面清單底線限定、事前提醒、事后追責(zé)的功能，力圖使負(fù)責(zé)人在負(fù)面清單事前提醒和黨紀(jì)黨規(guī)事后追責(zé)雙重壓力之下端正作風(fēng)。為了把作風(fēng)領(lǐng)域的苗頭性、傾向性問題消滅在萌芽狀態(tài)，要建立黨員干部廉政約談機制。如果相關(guān)人員被首次約談后，限期整改不力或整改進(jìn)程緩慢的，可以進(jìn)行再次約談；對連續(xù)被約談、限期整改效果仍不顯著的，應(yīng)當(dāng)給予誡勉談話；誡勉談話后一定期限內(nèi)作風(fēng)問題仍得不到糾正的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。為了防止一些單位以“地方特點”、“單位特色”的幌子對紀(jì)律執(zhí)行做選擇、搞變通，形成以正壓邪的單位氛圍，要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的六類紀(jì)律規(guī)定，在單位內(nèi)部建立執(zhí)行檢查常態(tài)化機制，進(jìn)一步提升批評、約談、問責(zé)、查處、通報等方法在提高紀(jì)律規(guī)矩嚴(yán)肅性、權(quán)威性中的作用。為了震懾問題干部及時收手及向單位職工釋放執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的強烈信號，要建立單位“微腐敗”違紀(jì)案例一律公開點名批評機制，以身邊案例教育身邊人，糾正一些單位搞無原則一團和氣，將通報批評淪為形式的問題。

(四)端正選人用人導(dǎo)向的單位機制

《公約》第二章“預(yù)防措施”中要求公共部門依據(jù)本國法律的基本原則努力采用、維持和加強公職人員的招聘、雇用、留用、晉升制度，這種制度要以效率原則、透明度原則和特長、公正及才能等客觀標(biāo)準(zhǔn)原則為基礎(chǔ)。選人用人導(dǎo)向及標(biāo)準(zhǔn)上的錯誤是影響公職人員單位政治生態(tài)的源頭性污染，對政治生態(tài)的破壞具有系統(tǒng)性、長期性，對單位職工的思想、作風(fēng)和行為具有直接的導(dǎo)向性。 “選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)?！?習(xí)近平：《著力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部》，參見《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第418頁。為了抑制選人用人中的封建主義殘余影響，切實防止干部任用中的逆淘汱現(xiàn)象，需要在選人用人上形成正式規(guī)則與非正式規(guī)則相互結(jié)合的選優(yōu)驅(qū)劣機制。為了避免單位干部提名權(quán)異化為決定權(quán)以及民主推薦民意測評中的盲評濫選，要健全綜合研判機制，細(xì)化對動議、推薦、考察、討論、任用、公示等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的制度性規(guī)定，積極探索既充分發(fā)揮黨組織在干部任用中的主導(dǎo)作用，又廣泛聽取群眾意見建議的有效實現(xiàn)方式，從“入口”上防止帶病提拔、帶病上崗。為了推進(jìn)單位干部能進(jìn)能出、能上能下，有些省份已經(jīng)出臺了《關(guān)于調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部暫行辦法》，效果如何還有待觀察。對于干部流動的整體機制來說，當(dāng)前要結(jié)合單位實際在實施層面通過查檔案、查個人有關(guān)事項報告、查業(yè)績、查線索，同時結(jié)合調(diào)研、暗訪、隨機走訪等體驗式考察，形成甄別有作為的干部、不作為的干部、失職瀆職干部的機制，研究從“出口”上淘汱不適宜干部的政策方案。此外，紀(jì)檢機關(guān)、組織人事部門應(yīng)當(dāng)把上級黨委的巡視巡查結(jié)果和巡視巡查整改情況作為干部考核評價、選拔任用、獎勵懲處和對干部進(jìn)行調(diào)整、免職、降職等組織處理的重要依據(jù)。

(五)構(gòu)建防范制度漏洞的單位機制

《公約》強調(diào)各締約國要在公共采購、公共財政管理等重點領(lǐng)域建立預(yù)防腐敗的制度。一些國有單位重要領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位制度性防范機制之所以形同虛設(shè)，與單位內(nèi)部實際存在的潛規(guī)則有著密切的關(guān)聯(lián)，為了及時清理與紀(jì)法不符的內(nèi)部制度，需要構(gòu)建單位內(nèi)部規(guī)章制度定期清理機制。為了抑制權(quán)力不斷膨脹的慣性，需要按照專門的方法診斷權(quán)力運行狀況，對重要領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的權(quán)力運作功能進(jìn)行分析，對可能導(dǎo)致機能失調(diào)的弊端進(jìn)行重點剖析。制度防范的機制不是一旦設(shè)計完畢就一勞永逸了，為了提高制度防范的適應(yīng)性，應(yīng)當(dāng)對國有單位進(jìn)行定期體驗，及時跟蹤發(fā)現(xiàn)制度漏洞，調(diào)整相應(yīng)的制度設(shè)計。當(dāng)前要盡快形成單位業(yè)務(wù)流程中制度漏洞、腐敗機會的定期診斷機制，重點診斷國有單位是否存在部分“三重一大”事項未經(jīng)黨委研究的問題、是否存在從事行政審批、項目和資金管理、執(zhí)法督察、干部人事等工作的領(lǐng)導(dǎo)干部交流不夠的問題、是否存在決策權(quán)力過于集中、領(lǐng)導(dǎo)干部獨斷專行、家長制作風(fēng)問題、是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部在企事業(yè)單位、社會組織兼職獲利問題、是否存在政府采購、人事招聘仍然由相關(guān)部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人內(nèi)定的情況等。

全面從嚴(yán)治黨不是在短時間內(nèi)可以一蹴而就的，而是一個循序漸進(jìn)的治理過程，是一個治理者與治理對象之間不斷提升博弈層次的過程，表現(xiàn)在相關(guān)治理體制與機制設(shè)計上，是一個需要以不斷從嚴(yán)為導(dǎo)向、不斷增強實施力為目標(biāo)持續(xù)創(chuàng)新完善的過程。因此，持續(xù)創(chuàng)新治理機制是凈化公職人員單位從政環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從研究的角度，有關(guān)凈化公職人員單位從政環(huán)境創(chuàng)新機制的研究是一個可以不斷拓展的研究領(lǐng)域?！?/p>

(責(zé)任編輯：熊覺)

2016-03-06

袁峰，中共上海市委黨?？粕缯螌W(xué)教研部副主任、教授，主要研究方向為中國政治、治理研究。

國家社科基金一般項目“以互聯(lián)網(wǎng)為工具的反腐敗模式研究”(編號：09BZZ014)。

D630.9

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1007-9092(2016)04-0031-008