● 李浙閩

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寧波健全政府職責體系的實踐與思考

● 李浙閩

黨的十八大把“健全政府職責體系”作為深化行政體制改革、建設法治政府的重要內容，為推進新一輪行政體制改革明確了方向。近年來，浙江省寧波市結合中央關于“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”、“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”的決策部署，積極推進權力清單和責任清單制度建設，逐步厘清部門職責邊界，優(yōu)化權力配置，并以兩張清單的實際應用為突破口和切入點，發(fā)揮其對推進政府職能轉變、實現政府治理現代化的撬動效應和導向作用，進一步加大簡政放權力度，建立健全事中事后監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化公共服務方式，有力地推動了政府職責體系的再造進程。

一、改革探索：定原則、全覆蓋、強管理、立機制

一是明確權責清單編制原則。自2014年起，寧波市按照“法定職責必須為、法無授權不可為”的要求，啟動權力清單和責任清單編制工作。在具體推進過程中，堅持五項原則。第一，職責法定原則。權力清單嚴格依據法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，責任清單同時參照部門“三定”規(guī)定和各級黨委、政府規(guī)范性文件，沒有合法依據的，一律予以清理。第二，簡政放權原則。加大向市場、社會和下級政府的放權力度，凡是對直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，盡量下放基層管理；對可以面向市場和社會組織的職能轉移事項，逐步通過直接取消、委托或購買服務等方式轉移。第三，便民高效原則。進一步優(yōu)化行政權力運行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高行政效能；對涉及多個部門管理的事項，明確牽頭部門及相關部門的職責分工，建立健全部門間的協(xié)調配合機制，落實監(jiān)管責任。第四，權責一致原則。在依法行使行政權力的同時必須承擔相應責任，做到有權必有責。落實違規(guī)用權的監(jiān)督問責機制，防止行政權力異化。第五，問題導向原則。以社會關注和人民群眾反映強烈的市場監(jiān)管、安全生產監(jiān)管、環(huán)境保護等突出問題為導向，明確職權范圍，厘清責任邊界，強化監(jiān)管服務，著力解決“越位”、“缺位”、“不到位”的問題。

二是推進權責清單全面覆蓋。出臺了《關于開展部門職權清理推行權力清單制度的實施意見》和《關于開展部門責任清單編制工作的實施意見》，明確將各級部門行使的各項行政職權及其依據、實施主體、運行流程，以及部門的主要職責、職責交叉事項、事中事后監(jiān)管制度、公共服務事項等以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受監(jiān)督。對權力清單反復比對規(guī)范、查漏補缺，按照統(tǒng)一口徑進一步規(guī)范權力事項，做到權力事項名稱規(guī)范、口徑一致，同時，積極整理增補目錄樣本外的事項，確保權力清單的完整規(guī)范，地方性法規(guī)和政府規(guī)章設定的權力事項全部入庫。2015年9月下發(fā)《關于推進權責清單責任清單向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸覆蓋的指導意見》，重點理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級部門及其派駐機構、村（社區(qū)）之間的關系，理清職責交叉事項、優(yōu)化權力運行流程，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）功能定位，著力解決基層權責不一致、職責邊界模糊的問題。截至2015年底，市縣鄉(xiāng)三級政府已實現權力清單、責任清單全面覆蓋。

三是強化權責清單運行管理。完善浙江政務服務網寧波平臺建設，完成了統(tǒng)一權力事項庫和統(tǒng)一辦件庫落地、權力運行信息管理系統(tǒng)建設、電子監(jiān)察系統(tǒng)部署、電子證照庫搭建、數據交換體系完善等工作。全面推進政務服務網向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）延伸。同時，大力推進權力事項、責任事項入庫和網上運行，進一步強化政務服務資源整合力度，做好公共服務事項接入，不斷疊加公共支付、預約掛號、辦事進度等便民服務應用項目。目前完成權力事項入庫50096項（其中市本級5620項），行政審批事項全部實現網上運行。

四是建立權責清單長效機制。進一步優(yōu)化政府職責體系，積極推進權責清單動態(tài)調整。在權力“瘦身”方面，對法律法規(guī)修改和中央、浙江省歷次簡政放權涉及的權力事項，及時通過權力運行系統(tǒng)進行比對更新，取消的審批事項一律停止實施，下放的事項積極做好承接工作，并加強監(jiān)督管理。在責任清單“強身”方面，以政府工作報告確定的重點工作和部門職責為依據，確定部門年度重點工作目標任務清單，同時結合簡政放權、機構改革等工作，對法律法規(guī)調整、部門“三定”規(guī)定變化、工作中新出現的職責交叉問題，特別是社會關注度高，群眾反映強烈的市場監(jiān)管、食品安全、安全生產、環(huán)境保護等領域，及時梳理并明確相關部門的職責邊界，促進政府高效運轉。加強權責清單動態(tài)管理的制度建設，出臺《寧波市政府部門職責管理辦法》和《寧波市權力清單管理辦法》，從制度層面對權責清單動態(tài)調整、日常管理、考核評價、監(jiān)督檢查機制等作出具體規(guī)定。

二、改革成效：權力瘦身、責任強身

寧波市以權力清單、責任清單制度建設為突破口，加快了政府改革步伐。協(xié)同推進放管服，加大簡政放權力度，強化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務方式，讓政府的權責邊界更加清晰，政府與市場、政府與社會以及政府層級間的關系更加順暢，部門履職更加公開規(guī)范和高效惠民。

一是通過權力瘦身，加大簡政放權力度，有效激發(fā)了市場和社會活力。積極轉變政府理念，理順政府與市場的關系，將政府管不好、管不了、不該管的事情剝離出來，有效激發(fā)了社會活力。對非行政許可審批事項進行“清零”，在權力清單清理基礎上，再次取消36項，調整99項。取消投資項目核準改備案30多項，部分城建、社會事業(yè)等項目進一步由核準轉為備案，核準項目比重進一步降低；承接國家下放投資核準權限17項，下放至縣（市）區(qū)政府投資核準事項共5項（類），權力重心加速下移。結合商事制度改革，全面梳理工商前置改后置審批事項152項，形成《工商登記前置改后置審批事項目錄匯總表》，確保市場主體及時取得市場主體資格和一般經營資格。取消、免征和停收征地管理費、保存人事關系檔案費、企業(yè)注冊登記費等50項行政事業(yè)性收費，對小微企業(yè)（含個體工商戶）免征土地登記費等45項行政事業(yè)性收費，年減輕企業(yè)負擔1億多元。在此基礎上，印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，出臺政府購買服務指導性目錄、具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄，將“棚戶區(qū)改造住房保障服務”等事項納入政府購買服務范圍，在教育、文化、體育、養(yǎng)老等服務領域開展了購買服務試點。

二是通過責任強身，強化事中事后監(jiān)管，切實增強政府依法履職能力。及時修改完善相應的事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)管重點，細化監(jiān)管措施和流程標準，創(chuàng)新監(jiān)管方式，為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。出臺《寧波市環(huán)境保護監(jiān)督管理責任規(guī)定》、《關于加強食品安全體系建設的意見》、《黨政機關安全生產工作職責規(guī)定》等文件和規(guī)定，積極推進構建四級環(huán)境監(jiān)管網格、食品安全“兩網五體系”、安全生產“四級五覆蓋”監(jiān)管等工作機制，明確各級各部門職責和分工，實現事中事后監(jiān)管全面覆蓋。推進綜合行政執(zhí)法，建立綜合執(zhí)法機構，梳理行政執(zhí)法行政權力目錄，分三年逐步劃轉250項左右執(zhí)法事項，切實解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位并存的問題。積極推進行政權力網上運行和信息共享，及時公開行政許可、行政處罰等信息，充分運用大數據技術，實現數據資源開放共享、互聯(lián)互通，建立“互聯(lián)網+”的監(jiān)管模式。

三是通過完善流程，優(yōu)化政府服務方式，形成良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。結合權責清單向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸覆蓋，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級部門及其派駐機構之間的協(xié)調配合，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合治理、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務、黨群服務等職能。將面向基層、量大面廣、由基層行使更方便有利的事項下放給縣（市）區(qū)有關部門實施，在文廣系統(tǒng)試點行政審批縣市同權同批模式改革。加快統(tǒng)一投訴舉報平臺建設，整合效能監(jiān)察、環(huán)保、國土、物價、質監(jiān)等26條政務服務熱線，推動管理流程再造。探索試行“五證合一”、“三聯(lián)動審批”、“零等待”承諾審批制、推進落實集中審批等措施，全市范圍內已有16500多家企業(yè)取得新版營業(yè)執(zhí)照，100多家工業(yè)制造企業(yè)當場取得許可。進一步完善政務服務網，行政審批事項全部在政務服務網上線運行，進一步減少審批環(huán)節(jié)，為群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好環(huán)境。

三、改革建議：以清單明邊界、定職責、促運行

隨著權力清單、責任清單制度不斷完善，政府職責體系的管理手段將更加多樣、有效，也使政府職責更加精細化、規(guī)范化、動態(tài)化管理成為可能。

一是以清單明邊界，理順政府與市場、社會的關系。以權力清單、責任清單為基礎，建立市場、社會組織承接政府職能的評價機制。對市場和社會組織的承接能力進行分析評價，凡是市場主體能夠自主決定、自擔風險、自行調節(jié)的事項，堅決取消審批；行業(yè)管理、企事業(yè)單位和個人進行水平評價等社會組織能夠自律管理的事項，逐步轉移給行業(yè)協(xié)會和社會組織。對于部門新提交的機構編制事項，一律先進行評估，凡是市場和社會組織能夠自主承擔的，不得作為增設機構、增加編制的理由依據。強化政府監(jiān)管和服務職能，把更多精力投入到市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、環(huán)境保護等職責上來。對于通過取消、轉移等方式讓權給市場、社會的職能，進一步完善事中事后監(jiān)管制度，細化監(jiān)管措施和流程標準，強化部門責任，避免管理缺位。加大政府向社會力量購買服務力度，凡權力清單、責任清單中適合采取市場化方式提供的輔助性、技術性、服務性事項，逐步交給具備條件的社會組織、企業(yè)和機構承擔，積極促進社會資本進入教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老服務等領域。

二是以清單定職責，優(yōu)化部門間、層級間的權責關系。健全省、市、縣、鄉(xiāng)四級相對統(tǒng)一的行政權力和部門職責基本目錄，區(qū)分各級政府部門的職責重點，并作為層級間權責調整的重要依據。市級政府要加強宏觀調控職能，側重于行政決策和監(jiān)督；縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加突出執(zhí)行職責。同時，繼續(xù)推進權力清單、責任清單的深化和延伸覆蓋，進一步理順部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級部門之間、開發(fā)園區(qū)與所在縣（市）區(qū)之間、黨群機關與政府部門之間的職責關系，增強政府職能體系的完整性。在此基礎上，推動建立權責一致的動態(tài)調整機制。進一步完善部門之間、上下級政府之間的會商聯(lián)動機制，根據權力清單、責任清單運行情況和承接能力，有針對性地上收和下放部門職責，確保政府部門間、層級間職責左右銜接、上下對接、分工合理、運轉順暢。探索改革事項與權力清單、責任清單的銜接機制，各類市場主體可依法平等進入的領域，政府在管理過程中要減少干預；取消、轉移的行政獎勵、行政確認等引導鼓勵類事項，應調整有關財政資金配置，提升資金使用效益。

三是以清單促運行，確保部門全面正確履行職責。發(fā)揮“大數據”在政府治理方面的作用，將權力清單、責任清單、機構編制實名制系統(tǒng)與各層級、各部門自行研發(fā)的信息系統(tǒng)進行整合，提取反映部門權責清單的相關要素，對部門履職情況、工作量、工作效率、群眾滿意度等進行全流程效能評估。整合各類政府服務管理平臺，進一步細化部門行權履職各環(huán)節(jié)的具體任務、行為標準、受理時限、工作人員、投訴渠道等，方便行政相對人知曉和監(jiān)督，推動部門減少不必要的管理環(huán)節(jié)。建立履職情況報告制度，各部門結合權責清單運行情況，重點就職責履行情況、權力事項監(jiān)管情況、權責對應情況、職責交叉情況、群眾投訴舉報事項辦理情況和部門轉變職能調整職責建議等事項，定期提交履職報告。探索完善工作目標考評機制，以權力清單、責任清單作為年度考評的依據，未納入清單的事項不得作為各類年度目標考核內容。加強對部門落實權責清單情況的監(jiān)督檢查，并通過購買服務的方式，組織第三方力量定期對部門履職情況進行評估，強化對行政不作為、亂作為和失職瀆職等違法違紀行為的追究問責。

（作者系寧波市委組織部副部長、市編辦主任）

注：壓題圖為象山漁港。