● 張玉春

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部門聯(lián)動(dòng)構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理新路徑

● 張玉春

當(dāng)前，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，保證財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，已成為機(jī)構(gòu)編制工作新常態(tài)。面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求、新形勢，如何加快優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)存量盤活，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，力求“有所作為”，是機(jī)構(gòu)編制部門面臨的主要難題。實(shí)名制就是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的有效形式之一。新常態(tài)下，要重新審視實(shí)名制管理的內(nèi)部運(yùn)行和外部協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，努力構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、合理、高效的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理新機(jī)制。

一、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理內(nèi)涵的變化

機(jī)構(gòu)編制“實(shí)名制”作為一種管理制度，最初是指自核定編制始，至按特定程序定編到人止，并使定編到人的姓名與居民身份證登記的姓名相一致，把抽象的編制具體化，做到自然人的進(jìn)編按程序規(guī)定有章可循，在編人員的身份認(rèn)定有憑有據(jù)更加簡潔充分。

后來，為促進(jìn)人員編制管理進(jìn)一步規(guī)范，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的涵義進(jìn)一步演變?yōu)闄C(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財(cái)政等相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，由機(jī)構(gòu)編制部門核定編制，組織人事部門在編制限額內(nèi)使用編制，財(cái)政部門按照編制使用情況核定預(yù)算、核撥經(jīng)費(fèi)，共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)相對應(yīng)。機(jī)構(gòu)編制部門發(fā)揮“核定編制”作用，主要反映中央和省一級機(jī)構(gòu)編制部門對編制實(shí)行總量控制的管理要求。

近年來，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的涵義又有了新的拓展，指由機(jī)構(gòu)編制部門核定編制并進(jìn)行控編審核，實(shí)行定編到人，確保具體機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，實(shí)有人員和實(shí)有領(lǐng)導(dǎo)與批準(zhǔn)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相對應(yīng)。要求機(jī)構(gòu)編制管理部門設(shè)計(jì)合理的制度并實(shí)際運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)實(shí)名制管理目標(biāo)。

二、實(shí)名制管理中存在的主要問題

目前，基層機(jī)構(gòu)編制部門的職能定位比較模糊。在既沒有確定的頂層設(shè)計(jì)，又不可能存在一個(gè)第三方對實(shí)名制管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制進(jìn)行科學(xué)搭建的情況下，基層編辦形成了并不盡相同的人員編制管理運(yùn)行模式，在實(shí)際運(yùn)行中，與相關(guān)部門存在交叉和爭議“地帶”。對實(shí)名制管理職責(zé)，在“三定”規(guī)定層面可以呈現(xiàn)出邊界清晰的“切口”，但在部門間運(yùn)行機(jī)制層面上，更像“撕裂”后呈現(xiàn)出的“撕口”，機(jī)構(gòu)編制部門首要的任務(wù)就是要將邊緣鈍化磨平，變“撕口”為“切口”。

江蘇省鹽城市市、縣兩級機(jī)構(gòu)編制部門經(jīng)過不同程度的磨合，先后制定出臺了加強(qiáng)實(shí)名制管理的辦法，市級出臺《市直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)對應(yīng)的實(shí)名制管理工作規(guī)程》，通過合理設(shè)置辦事程序，在部門協(xié)調(diào)配合中加強(qiáng)實(shí)名制管理；通過用編計(jì)劃管理，加強(qiáng)事前的管控；通過機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政的配合，加強(qiáng)事后管控。然而，由于事中控制手段的缺失，不得不在入編辦理環(huán)節(jié)，增加了“不予入編、告知單位”這樣一個(gè)出口，這也意味著人事調(diào)動(dòng)的實(shí)體操作已經(jīng)完成，存在糾而不正的可能，這也是進(jìn)一步加強(qiáng)管理的創(chuàng)新點(diǎn)?？h（市、區(qū)）由于執(zhí)行力度及連貫性不一等因素，管理模式不一，在一定程度上存在“風(fēng)險(xiǎn)審批”或“有辦無批”的可能，尤其在一般工作人員的補(bǔ)充、流動(dòng)上，需多部門協(xié)同配合完成，組織、人社部門審核人員的資格條件，機(jī)構(gòu)編制部門審核是否在核定編制內(nèi)進(jìn)人，如果組織、人社部門審核缺位，則人員補(bǔ)充、流動(dòng)不會(huì)發(fā)生，即不存在這種可能；如果機(jī)構(gòu)編制部門審核缺位，則人員補(bǔ)充、流動(dòng)仍有可能發(fā)生，但審核、審批同時(shí)由編委會(huì)承擔(dān)，程序性缺陷可能產(chǎn)生超編進(jìn)人等責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

三、新常態(tài)下實(shí)名制管理的優(yōu)選路徑

新常態(tài)下實(shí)名制管理需要把握基于職權(quán)法定的依法辦事原則、著眼節(jié)約成本的嚴(yán)控總量原則、體現(xiàn)簡便可行的規(guī)范程序原則，進(jìn)一步優(yōu)選管理路徑，確保實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

1．突出管理重點(diǎn)。新常態(tài)下，機(jī)構(gòu)編制部門重點(diǎn)要做好三項(xiàng)工作，即“核定編制”、“控編審核”、“定編到人”?！昂硕ň幹啤笔菍?shí)名制管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，由于不牽涉多個(gè)部門，機(jī)構(gòu)編制部門沒有障礙。對具體的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位來說，“核定編制”完成后，就進(jìn)入常態(tài)化的人員補(bǔ)充、退出循環(huán)，機(jī)構(gòu)編制部門通過“控編審核”、“定編到人”等管理，參與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位面向社會(huì)公開招錄（聘）工作人員（以下簡稱“人員補(bǔ)充”）、跨單位人員交流（以下簡稱“人員流動(dòng)”）工作，此階段工作成效是實(shí)名制管理的關(guān)鍵。

2．明晰部門事權(quán)。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員補(bǔ)充和流動(dòng)，涉及用人單位及其主管部門、組織、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人社等多個(gè)部門，需要在特定程序基礎(chǔ)上，協(xié)同配合共同完成。只有明晰上述部門相關(guān)管理事權(quán)，才有可能建立有效的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。用人單位應(yīng)負(fù)責(zé)本單位隊(duì)伍建設(shè)；用人單位的主管部門負(fù)責(zé)本部門編制人事管理工作；機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理政策法規(guī)在行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施；組織、人社部門負(fù)責(zé)干部、人事綜合管理工作，保證干部選拔任用、人事管理政策法規(guī)在行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施；財(cái)政部門負(fù)責(zé)對按規(guī)定程序增（減）人員核撥（銷）有關(guān)經(jīng)費(fèi)。

3．優(yōu)化管理路徑。新常態(tài)下實(shí)名制管理，要著力做好“控編審核”和“定編到人”?！翱鼐帉徍恕币藴?zhǔn)使用空編，控總量、控編制結(jié)構(gòu)、控隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)?！岸ň幍饺恕币瞬扇　岸嗖块T聯(lián)審確認(rèn)結(jié)果、編委會(huì)列編審批、編辦辦理入編”工作模式。在管理流程上，用人單位提出使用編制和人員補(bǔ)充（流動(dòng)）申請，主管部門審核后按兩條路徑辦理：一是涉及本系統(tǒng)內(nèi)人員流動(dòng)的，對在編制范圍內(nèi)及符合人員流動(dòng)資格條件的，辦理流動(dòng)后，向機(jī)構(gòu)編制部門報(bào)備入編，并向組織、人社部門報(bào)備。二是人員補(bǔ)充、跨部門（系統(tǒng)內(nèi)逆向）人員流動(dòng)的，向機(jī)構(gòu)編制部門提出用編申請，向組織、人社提出任免或人員補(bǔ)充（流動(dòng)）申請；機(jī)構(gòu)編制部門受理申請后，按照控編減編及用編計(jì)劃管理的要求，按規(guī)定路徑核準(zhǔn)用編；組織、人社部門在編制限額內(nèi)實(shí)施公務(wù)員招錄、事業(yè)單位人員招聘，對流動(dòng)人員進(jìn)行資格審查；組織、人社、機(jī)構(gòu)編制部門對擬招錄（聘）人員、流動(dòng)人員聯(lián)合確認(rèn)后，提請本級編委會(huì)審批列編；組織、人社、機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)審批結(jié)果出具相關(guān)手續(xù)，補(bǔ)充（流動(dòng)）人員到崗到位，機(jī)構(gòu)編制部門辦理入編手續(xù)，財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)。從責(zé)任機(jī)制上看，組織、人社部門對人員補(bǔ)充（流動(dòng)）的程序、人員的資格條件以及結(jié)果負(fù)責(zé)；機(jī)構(gòu)編制部門對人員補(bǔ)充（流動(dòng)）結(jié)果是否在核定的編制范圍內(nèi)、是否符合列編條件負(fù)責(zé)，編委會(huì)對人事、編制兩個(gè)方面事項(xiàng)負(fù)責(zé)，建立三級風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，確保實(shí)名制管理工作有效、有序開展。

（作者系江蘇省鹽城市編辦主任）

注：壓題圖為濕地精靈麋鹿。