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權(quán)力下放與權(quán)力集中的連續(xù)性:踐行者的視角

2016-05-19 06:10:32魏恩
中國(guó)機(jī)構(gòu)編制 2016年4期
關(guān)鍵詞:委員會(huì)權(quán)力衛(wèi)生

文/魏恩·楊

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權(quán)力下放與權(quán)力集中的連續(xù)性:踐行者的視角

文/魏恩·楊

魏恩·楊 :加拿大里賈納大學(xué)公共政策學(xué)院駐校執(zhí)行官

關(guān)于權(quán)力集中與下放的連續(xù)性問(wèn)題,西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家一直存有爭(zhēng)論。各國(guó)政府都在孜孜不倦地尋求一種平衡,即地方參與規(guī)范化和責(zé)任與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、一致性、公平性和問(wèn)責(zé)制之間的平衡。

我們介紹了加拿大薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn),以及我曾經(jīng)工作過(guò)的發(fā)展中國(guó)家的例子。通常來(lái)說(shuō),權(quán)力下放被用來(lái)與權(quán)力的再集中比較,而后者在上述加拿大兩個(gè)省中是最近才出現(xiàn)的。

一、薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省權(quán)力集中的發(fā)展史

在諸多形式中,權(quán)力下放一直是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΓY(jié)果往往是權(quán)力和服務(wù)責(zé)任從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到新成立的地方或地區(qū)政府或組織。這包含了權(quán)力下放、財(cái)政轉(zhuǎn)移或地方收入提高以及項(xiàng)目權(quán)力下放等現(xiàn)象。

在加拿大,特定公共項(xiàng)目領(lǐng)域的權(quán)力分散一直以來(lái)都體現(xiàn)為財(cái)政聯(lián)邦制,這一制度自加拿大聯(lián)邦成立以來(lái)便已存在。從憲法規(guī)定來(lái)看,聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)的項(xiàng)目和服務(wù)負(fù)有特定責(zé)任,例如國(guó)防和養(yǎng)老保障;省級(jí)政府的責(zé)任則與個(gè)人或地區(qū)的需求更加息息相關(guān),例如省級(jí)公路、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、衛(wèi)生、教育和社會(huì)援助;地方政府作為省政府的衍生物,則對(duì)那些與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)的地方服務(wù)負(fù)責(zé),例如地方公路、水資源、下水道和公共交通。

雖然衛(wèi)生和教育一直都是省級(jí)政府的責(zé)任,但最初的責(zé)任在當(dāng)?shù)卣?。由于加拿大西部被早期的開(kāi)拓者占領(lǐng),為保證衛(wèi)生和教育資源的可利用性,地方醫(yī)院和醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目以及當(dāng)?shù)氐闹行W(xué)都是由家庭、當(dāng)?shù)卣偷胤轿瘑T會(huì)創(chuàng)設(shè)并提供的。由于地理區(qū)域跨度大、人口分散、交通不便,在薩斯喀徹溫和亞伯達(dá)省建立起來(lái)很多學(xué)校和醫(yī)院。人口不到100萬(wàn)的薩斯喀徹溫省,學(xué)校數(shù)量曾一度超過(guò)5000所,醫(yī)院數(shù)量也達(dá)到180家,它們資金充裕,由地方政府管理,通常獨(dú)立于相鄰社區(qū),進(jìn)行自主運(yùn)作。

隨著省級(jí)政府的壯大,并拓展了資金來(lái)源,越來(lái)越多的地方衛(wèi)生和教育服務(wù)資金開(kāi)始來(lái)自于省級(jí)政府,且資金的使用也更加多樣化。隨著時(shí)間推移,醫(yī)院的地方撥款逐漸縮減,最后只剩下地方政府提供服務(wù)。中小學(xué)教育的省級(jí)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)更加緩慢,直到現(xiàn)在,大多數(shù)仍依靠當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)稅基本維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

隨著當(dāng)?shù)蒯t(yī)院、特殊護(hù)理院、家庭護(hù)理和急救委員會(huì)被更大的綜合性醫(yī)療衛(wèi)生委員會(huì)所取代,治理也開(kāi)始呈現(xiàn)集中趨勢(shì)。省級(jí)政府引入綜合的病人護(hù)理機(jī)制,更強(qiáng)調(diào)服務(wù)效率,整體趨于融合。在薩斯喀徹溫省,區(qū)域服務(wù)融合雖然緩慢,但卻一直在持續(xù)進(jìn)行。然而,1992年衛(wèi)生管理和服務(wù)進(jìn)行了大的調(diào)整:當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的衛(wèi)生委員會(huì)數(shù)量從約450個(gè)減少至32個(gè),出現(xiàn)服務(wù)合并現(xiàn)象。起初,新合并的委員會(huì)由選舉產(chǎn)生,但后來(lái)便直接由省政府任命,而幾乎所有的資金都來(lái)自于省級(jí)政府。薩斯喀徹溫省西部的鄰省亞伯達(dá)省也出現(xiàn)了同樣的趨勢(shì)。2013年亞伯達(dá)省進(jìn)一步將所有衛(wèi)生服務(wù)集中到一個(gè)委員會(huì)。由此,兩省的衛(wèi)生體系在資金、管理和服務(wù)上實(shí)現(xiàn)從地方集中到省。

地方教育委員會(huì)也經(jīng)歷了類(lèi)似的區(qū)域化現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代,亞伯達(dá)省的教育委員會(huì)數(shù)量從141個(gè)縮減至60個(gè),后來(lái)再縮減到41個(gè)。20世紀(jì)90年代之前,人口不足100萬(wàn)的薩斯喀徹溫省,擁有超過(guò)120個(gè)教育委員會(huì)。雖然當(dāng)時(shí)某些委員會(huì)主動(dòng)進(jìn)行合并導(dǎo)致數(shù)量減小,但在20世紀(jì)90年代,省政府單方面將體系轉(zhuǎn)移到82個(gè)委員會(huì),最后到2005年縮減為28個(gè)委員會(huì)。與衛(wèi)生委員會(huì)不同,教育委員會(huì)由當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生,但失去了直接從財(cái)產(chǎn)稅獲取收入的能力,因?yàn)槭〖?jí)政府將大部分資金來(lái)源轉(zhuǎn)移至省政府,而地方政府只有一小部分的固定稅收。

由于亞伯達(dá)省和薩斯喀徹溫省都有殖民歷史,人口稀少,且實(shí)行聯(lián)邦制度,其在權(quán)力下放與集中的連續(xù)性問(wèn)題上的發(fā)展過(guò)程與其他發(fā)展中國(guó)家不同。然而,在討論管理、項(xiàng)目責(zé)任或問(wèn)責(zé)的分權(quán)時(shí),這兩個(gè)管轄區(qū)域近來(lái)的經(jīng)歷卻是前車(chē)之鑒。

這并不意味著近幾年這些管轄區(qū)沒(méi)有進(jìn)行職責(zé)、權(quán)力的下放。20世紀(jì)90年代的新公共管理運(yùn)動(dòng),大力推行財(cái)政保守主義和自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),倡導(dǎo)下放公共項(xiàng)目和服務(wù)責(zé)任。這一理論強(qiáng)調(diào)提高效率,為公眾提供更加個(gè)性化的服務(wù)。新公共管理運(yùn)動(dòng)早期的代表人物奧斯本和蓋布勒認(rèn)為,聯(lián)邦或者高層次政府應(yīng):

?掌舵而不是劃槳;

?授權(quán)社區(qū)解決自己的問(wèn)題,而不是單純提供服務(wù);

?鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),反對(duì)壟斷;

?有使命感,而不是簡(jiǎn)單照章辦事;

?按效果而不是按投入撥款;

?滿足顧客的需要,而不是官僚政治需要;

?更加注重收益而不是消費(fèi);

?預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生,而不是解決問(wèn)題;

?權(quán)力下放;

?通過(guò)影響市場(chǎng)力量而不是通過(guò)創(chuàng)設(shè)公共項(xiàng)目解決問(wèn)題。

此外,推動(dòng)新公共管理改革的一個(gè)主要原因是,人們對(duì)政府越來(lái)越不信任,并對(duì)大型官僚機(jī)構(gòu)辦事效率低下感到非常不滿意。因此,在權(quán)力集中現(xiàn)象產(chǎn)生的同時(shí),新公共管理的影響力也在逐步壯大。實(shí)際上,有些項(xiàng)目在集權(quán),有些項(xiàng)目在下放權(quán)力。

除了薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的案例外,許多發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始出現(xiàn)權(quán)力下放的趨勢(shì),人們持續(xù)呼吁簡(jiǎn)化公共服務(wù)、提高服務(wù)效率,這些都表明公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)在圍繞權(quán)力集中與下放的連續(xù)性變化,而決策者則一直試圖在二者中實(shí)現(xiàn)最佳平衡。此外,方向的改變顯然取決于當(dāng)?shù)氐臍v史、文化和目標(biāo)等因素。

無(wú)論是權(quán)力更加集中還是趨向分散,在決定改變與否時(shí),似乎都會(huì)有共性的考慮因素。決策者對(duì)考慮因素的看法會(huì)直接影響到權(quán)力下放的程度。

二、權(quán)力下放與集中連續(xù)性的考慮因素

1.是否明確了想要解決的問(wèn)題?

在許多情形下,權(quán)力下放并不是解決所有問(wèn)題的答案。提高公民參與度對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家是必不可少的。如果說(shuō)提高公民參與度是最重要的目標(biāo),那么通過(guò)下放項(xiàng)目或職責(zé),很快就能實(shí)現(xiàn)這一目的。

然而,在大多數(shù)情況下,我們需要解決多個(gè)問(wèn)題。這就需要把握提高地方參與度與其他要素之間的平衡。例如:

?通過(guò)分散決策下放那些困難的決定,比如關(guān)閉醫(yī)院或?qū)W校,限制昂貴的服務(wù),不能擺脫聯(lián)邦政府決策造成的負(fù)面影響,也不能保證做出最佳的決策;

?如果需解決的問(wèn)題缺乏規(guī)范化的設(shè)計(jì),當(dāng)?shù)氐臎Q策可能會(huì)有所幫助,但必須權(quán)衡更大管轄權(quán)范圍的一致性和公平性;

?如果要解決的問(wèn)題是服務(wù)效率,當(dāng)?shù)氐臎Q策會(huì)有所幫助,但必須考慮這些決定對(duì)正當(dāng)程序和經(jīng)費(fèi)的影響。

明確要解決的問(wèn)題是決定集中權(quán)力還是下放權(quán)力的重要起點(diǎn)。

2.是否制定了明確完善的問(wèn)責(zé)措施?

過(guò)去,薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省面臨著一個(gè)共同的問(wèn)題,那就是資金來(lái)自省級(jí)政府,卻由當(dāng)?shù)匚瘑T會(huì)支配——責(zé)任和問(wèn)責(zé)相分離。一些委員會(huì)并不認(rèn)為自己要對(duì)支出行為負(fù)責(zé),因此出現(xiàn)赤字時(shí),他們轉(zhuǎn)而向省級(jí)政府求助,表示資金不足。例如,在亞伯達(dá)省,高薪的首席執(zhí)行官對(duì)省級(jí)政府工作沒(méi)有任何貢獻(xiàn)。衛(wèi)生委員會(huì)在薩斯喀徹溫省出現(xiàn)后,由省級(jí)政府出資支持,如果地方超支,幾乎沒(méi)有辦法向省級(jí)政府求助。在薩斯喀徹溫省,這就是為什么要由省級(jí)政府任命委員會(huì)的原因之一。而在亞伯達(dá)省,這也是為什么要由省政府任命唯一委員會(huì)的原因。

直到近幾年,公開(kāi)報(bào)告機(jī)制都很有限,省級(jí)的財(cái)政委員會(huì)也沒(méi)有直接的問(wèn)責(zé)制度。大部分證據(jù)由傳統(tǒng)的年末財(cái)務(wù)報(bào)告提供,但很少有關(guān)于服務(wù)和效率的報(bào)告。

薩斯喀徹溫省在區(qū)域衛(wèi)生組織中應(yīng)用“傾斜”制度(Lean),這意味著對(duì)投資人、患者和自己的監(jiān)督力度更強(qiáng)。雖然一些區(qū)域衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)人接受了這一新想法,但是仍遭到了很多人的抵制,不僅如此,還有些人抵制加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度。由于醫(yī)療衛(wèi)生支出約占全省預(yù)算的40%,在目前的環(huán)境下,缺乏問(wèn)責(zé)制是不可接受的。從衛(wèi)生區(qū)域角度來(lái)看,文化是一種自主的而不是問(wèn)責(zé)的文化;重要的評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度并未形成。由此得到教訓(xùn),如果發(fā)展中國(guó)家正在考慮某種形式的權(quán)力下放,要從一開(kāi)始就把強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)制措施考慮進(jìn)去,這一點(diǎn)很重要。

目前,特立尼達(dá)和多巴哥正考慮將人力資源職責(zé)大量下放到代理機(jī)構(gòu)。然而,國(guó)家委員會(huì)卻擔(dān)心代理機(jī)構(gòu)在人力資源實(shí)踐上問(wèn)責(zé)制度不完善。委員們很明智地要求,在進(jìn)一步授權(quán)之前,首先要加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)制度建設(shè),包括問(wèn)責(zé)不符合政策法規(guī)做法造成的后果。

另一個(gè)例子是加納政府,它正在經(jīng)歷公共服務(wù)權(quán)力下放的重大變化過(guò)程,包括建立地方行政區(qū)。其公共服務(wù)委員會(huì)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)其人力資源設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià),確保所有工作人員在問(wèn)責(zé)制中承擔(dān)責(zé)任。特立尼達(dá)和多巴哥、加納在問(wèn)責(zé)制方面的努力值得稱贊,并從一開(kāi)始就確立起嚴(yán)格的要求——他們提醒我們要關(guān)注問(wèn)責(zé)制度。

3.何種形式的管理最合適?

將權(quán)力下放給地方政府。委員會(huì)模式有助于確保當(dāng)?shù)氐倪x擇和管理投入,也讓地方有機(jī)會(huì)獲取地方性收入,支持多元化的服務(wù)。此外,這也能引起對(duì)地方問(wèn)題的重視。

政府任命衛(wèi)生委員會(huì),公眾選舉教育委員會(huì),這兩點(diǎn)似乎與薩斯喀徹溫省的例子相似。然而,并不是那么簡(jiǎn)單,盡管一個(gè)是任命的,一個(gè)是選舉的,但兩個(gè)委員會(huì)的大部分資金都是來(lái)自省級(jí)政府,因此省級(jí)政府在資金方面有權(quán)對(duì)上述委員會(huì)問(wèn)責(zé)。如果就使用省級(jí)經(jīng)費(fèi)存在異議,該省可以取消任命衛(wèi)生委員會(huì),這與教育委員會(huì)的任命有所不同。

在創(chuàng)建地方組織或政府時(shí),要考慮地方治理的形式,這一點(diǎn)至關(guān)重要。如果需要多方面問(wèn)責(zé),則必須找到一個(gè)平衡點(diǎn),保證問(wèn)責(zé)的數(shù)量和適當(dāng)性。如果地方選舉產(chǎn)生的委員會(huì)的資金來(lái)自中央/聯(lián)邦政府,則政府需采取手段確保對(duì)資金使用和預(yù)期結(jié)果擁有問(wèn)責(zé)權(quán)力。

4.當(dāng)?shù)卣绾螐闹惺芤妫?/p>

通常來(lái)講,將項(xiàng)目或服務(wù)下放到某個(gè)層級(jí)的政府或組織時(shí),會(huì)首先考慮項(xiàng)目的受益方。例如,在加拿大的管轄區(qū)范圍內(nèi),就意味著當(dāng)?shù)氐乃?、下水道服?wù)和交通往往是由當(dāng)?shù)卣Y助、管理和提供,而環(huán)境保護(hù)則更多地屬于省級(jí)甚至是聯(lián)邦政府的管轄范疇。

然而,問(wèn)題是衛(wèi)生和教育有何種益處是很難界定的。由此進(jìn)一步引起一場(chǎng)熱烈的討論,即假設(shè)個(gè)人和社會(huì)都能受益于強(qiáng)大而成功的教育體系,那么教育經(jīng)費(fèi)到底應(yīng)該來(lái)自于地方財(cái)產(chǎn)稅還是省級(jí)資金。此外,當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)的支付能力也發(fā)生了重大改變。從歷史上看,教育經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自于地方,但隨著時(shí)間的推移,更多資金來(lái)自于??;近年來(lái),薩斯喀徹溫省政府承擔(dān)了大部分教育經(jīng)費(fèi),并限制了地方教育委員會(huì)制定地方財(cái)產(chǎn)稅政策的權(quán)力。這一舉措既是出于對(duì)某些委員會(huì)支付能力的考慮,也是對(duì)教育受益方的考慮。

5.希望當(dāng)?shù)卣徒M織是競(jìng)爭(zhēng)還是合作?

雖然人們都認(rèn)為地方組織應(yīng)該為了所有人的利益而相互合作,但競(jìng)爭(zhēng)也可以推動(dòng)創(chuàng)新,提高管理效率和有效性。地方組織的設(shè)計(jì),包括激勵(lì)機(jī)制和自主權(quán),會(huì)影響其與相鄰政府的合作方式,以及爭(zhēng)奪服務(wù)客戶、市場(chǎng)份額或資金的方式。

在薩斯喀徹溫省,教育委員會(huì)的資金主要依照學(xué)生數(shù)量來(lái)確定。這意味著,如果學(xué)校接收了一位鄰近地區(qū)的學(xué)生,他們便會(huì)獲得這位學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)。這當(dāng)然也表示,孩子的父母同意孩子在校車(chē)上花費(fèi)的時(shí)間更久,或者離家距離更遠(yuǎn)。直到最近,薩斯喀徹溫省的兩大城市公立教育委員會(huì)面臨著來(lái)自獨(dú)立(天主教)教育體系的激烈競(jìng)爭(zhēng)。多年來(lái),天主教學(xué)校也會(huì)招收非天主教的學(xué)生,以填補(bǔ)空缺人數(shù)。家長(zhǎng)在選擇學(xué)校時(shí),不只看重地理位置,也重視教育質(zhì)量。雖然有些人反對(duì)將資金轉(zhuǎn)移到鄰近的學(xué)校,但也有人表示贊同。在亞伯達(dá)省,最大的城市公立教育委員會(huì),通過(guò)出版教育指標(biāo)和創(chuàng)建有側(cè)重領(lǐng)域的特許學(xué)校,在內(nèi)部引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在上述例子中,教育委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是可以接受的。

因此,考慮下放權(quán)力時(shí),一定要明確能接受何種程度的合作或競(jìng)爭(zhēng),這一點(diǎn)尤其重要。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),可能會(huì)新建組織去施行激勵(lì)機(jī)制或者制約機(jī)制。

6.復(fù)雜的服務(wù)、項(xiàng)目或體系適合下放權(quán)力嗎?

隨著衛(wèi)生體系變得越來(lái)越復(fù)雜,從業(yè)者、診斷、治療和技術(shù)類(lèi)型也越來(lái)越多樣化,地方委員會(huì)已經(jīng)無(wú)法提供全面的服務(wù)。在薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省以及加拿大的其他地區(qū),服務(wù)分層的需求迫在眉睫。雖然初級(jí)的衛(wèi)生服務(wù)仍然在鄉(xiāng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū),但二級(jí)和三級(jí)服務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到地區(qū)或全省。教育服務(wù)也是如此,尤其中學(xué)以后的教育治理和服務(wù)提供都是省級(jí)政府在主導(dǎo)。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),如何配置高質(zhì)量的服務(wù)一直是“政治足球 ”,因此做出決定并不容易。地方的擁護(hù)者自然希望他們的社區(qū)服務(wù)更加完善,如果醫(yī)院、中學(xué)或其他公共服務(wù)離社區(qū)較遠(yuǎn),則無(wú)法接受。早在20世紀(jì)90年代初,薩斯喀徹溫省政府基于其規(guī)劃和財(cái)政能力,做出了一個(gè)艱難的決定,即關(guān)閉和改建了52個(gè)鄉(xiāng)村醫(yī)院,將醫(yī)療衛(wèi)生治理和服務(wù)區(qū)域化和集中化。雖然大多數(shù)小型鄉(xiāng)村醫(yī)院實(shí)際上無(wú)法提供基本的急性護(hù)理服務(wù),然而地方衛(wèi)生委員會(huì)感知到公眾的不滿后,仍發(fā)出了響亮的聲音和持續(xù)的抗議。醫(yī)療衛(wèi)生變得越來(lái)越復(fù)雜,很多小社區(qū)也無(wú)法維持其公民所需的基本服務(wù)。這在加拿大是一個(gè)大趨勢(shì),考慮到成本和復(fù)雜性等因素,曾經(jīng)分散的服務(wù)已經(jīng)變得更加區(qū)域化甚至集中化了。地方委員會(huì)也逐漸無(wú)法提供其公民所需要的服務(wù)。有意思的是,盡管某些社區(qū)公民并不會(huì)去當(dāng)?shù)蒯t(yī)院,但當(dāng)?shù)蒯t(yī)院消失時(shí),他們?nèi)源舐暱棺h。實(shí)際上,這種行為更多地被認(rèn)為是擔(dān)心社區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因?yàn)獒t(yī)院可以為當(dāng)?shù)靥峁氋F的就業(yè)機(jī)會(huì),同時(shí),醫(yī)院就像是社區(qū)的“錨”,可以吸引家庭和商機(jī)。由此可以得到以下啟示:如果要確保治理與項(xiàng)目的復(fù)雜性相匹配,且公共服務(wù)的復(fù)雜性有所改變,則必須改變治理模式。

7.公平性、一致性和靈活性

在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域,人們對(duì)公平服務(wù)的需求很強(qiáng)烈,這一議題也常常在政治討論中出現(xiàn)。從歷史上看,我們的教育體系是由數(shù)百個(gè)甚至數(shù)千個(gè)社區(qū)教育委員會(huì)構(gòu)成。某個(gè)社區(qū)的學(xué)生往往享有專業(yè)科學(xué)教師或一定的課外活動(dòng)優(yōu)勢(shì),而鄰近社區(qū)卻沒(méi)有。最后,兩家社區(qū)有時(shí)會(huì)共享服務(wù),但更多情況下的結(jié)果則是,鄰近社區(qū)要求從地方物業(yè)稅或從省級(jí)經(jīng)費(fèi)中獲取經(jīng)費(fèi),提供更多的本地服務(wù)。鑒于薩斯喀徹溫省農(nóng)村人口稀少,對(duì)專業(yè)化的期待不斷提高,不可避免地會(huì)出現(xiàn)區(qū)域化現(xiàn)象。然而,有趣的是,地方委員會(huì)并不是這一變化的推手,他們?cè)诤艽蟪潭壬先匀粚⒅匦姆旁诋?dāng)?shù)亍?0世紀(jì)90年代,對(duì)中小學(xué)教育體系負(fù)全責(zé)的薩斯喀徹溫政府試圖引導(dǎo)教育委員會(huì)自愿合并。經(jīng)過(guò)幾年的努力,他們將教育體系按照地區(qū)合并,并在2005年進(jìn)一步整合。這么做有一個(gè)關(guān)鍵的理由,即提供更多的專業(yè)教育機(jī)會(huì),從而提高教育的公平性和一致性。

對(duì)于今天的薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省來(lái)說(shuō),雖然技術(shù)讓遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)變?yōu)榭赡?,但是服?wù)的公平性在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)仍舊是一個(gè)問(wèn)題。由于薩斯喀徹溫省政府撤銷(xiāo)了當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)直接獲取物業(yè)稅的權(quán)力,項(xiàng)目公平的問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向省政府,盡管當(dāng)?shù)匚瘑T會(huì)依然有責(zé)任在項(xiàng)目?jī)?nèi)分配資金。

8.規(guī)模大小會(huì)有影響嗎?

總體來(lái)說(shuō),是有影響的。在薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省成立之初,大多數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)技術(shù)含量低,提供服務(wù)的人也只是一般的技術(shù)師。如今的衛(wèi)生體系已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,先進(jìn)的技術(shù)和專業(yè)化程度要求更大范圍提供和更有效率使用。這也意味著地方服務(wù)已經(jīng)被區(qū)域、省級(jí)甚至聯(lián)邦服務(wù)所取代。

與前面提到的其他例子相結(jié)合,這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了規(guī)模的重要性,而規(guī)模會(huì)隨著時(shí)間發(fā)生變化。它也為決策者們指出了重要的問(wèn)題。

首先,地方參與和規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間的平衡,且規(guī)模經(jīng)濟(jì)要能夠保證高效而有效的服務(wù)。對(duì)本地服務(wù)享有所有權(quán)是參與式民主的基礎(chǔ),也會(huì)讓參與者加倍努力。從歷史上看,為維持當(dāng)?shù)貙W(xué)校、醫(yī)院和醫(yī)生,市民會(huì)提供免費(fèi)的勞動(dòng)服務(wù),并因此認(rèn)為對(duì)服務(wù)享有直接的所有權(quán)。如今,相對(duì)小型農(nóng)村社區(qū)中的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,上述許多服務(wù)需要更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,因此這種直接的責(zé)任感也被削弱了。

其次,如何設(shè)置項(xiàng)目規(guī)模和界限,并保證其在情況允許的前提下可以進(jìn)行調(diào)整。這里必須要考慮允許地方的意見(jiàn)參與,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐臎Q策者自愿與周邊地區(qū)合作,并要考慮單方面強(qiáng)制改變項(xiàng)目的規(guī)模界限可能帶來(lái)的后果。20世紀(jì)90年代,薩斯喀徹溫省將醫(yī)療衛(wèi)生委員會(huì)數(shù)量從450個(gè)合并至32個(gè),因?yàn)楫?dāng)時(shí)其面臨著巨大的財(cái)政壓力,這樣做是為了強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì),而且很明顯,只提供單一服務(wù)的地方委員會(huì)并沒(méi)有這樣處理。雖然這種論證是合理的,但在當(dāng)時(shí)仍舊遭到了當(dāng)?shù)貒?yán)重的抗議,有些甚至耿耿于懷到今天。

再次,由誰(shuí)來(lái)為地方政府或組織設(shè)置規(guī)模和界限?鄰近的社區(qū)或地區(qū)之間有著天然的親和力,也有長(zhǎng)期的關(guān)系歷史,當(dāng)然這有好有壞。在確定地方政府或組織邊界時(shí),這樣的密切關(guān)系應(yīng)該在考慮因素中占多大的比重?例如,在薩斯喀徹溫省,由于地方之間關(guān)系密切,導(dǎo)致每?jī)纱蟪鞘卸即嬖诠W(xué)校部門(mén),但盡管它們有很多相似之處,且地理位置毗鄰,每個(gè)城市自己又有獨(dú)立的城鄉(xiāng)混合學(xué)校。

9.什么樣的變化節(jié)奏是合適的?

薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的例子中,變化的節(jié)奏有時(shí)候很快,有時(shí)候又很慢。聯(lián)邦政府如果宣布集中當(dāng)?shù)胤?wù)(如醫(yī)院),會(huì)遇到巨大的阻力,也會(huì)喪失聽(tīng)取地方意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。另一方面,等待當(dāng)?shù)卣蚪M織意識(shí)到區(qū)域化的益處不僅進(jìn)度緩慢,且結(jié)果不盡如人意——當(dāng)?shù)亟逃瘑T自愿融合,以及薩斯喀徹溫省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并的例子都可以說(shuō)明這一點(diǎn)。想象一下,在一個(gè)人口只有110萬(wàn)的管轄區(qū)內(nèi),有900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而其中7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口竟不足10人。在殖民初期,這一現(xiàn)象與當(dāng)時(shí)交通不便有關(guān),還與本土需求、小團(tuán)體捆綁一起提供服務(wù)有關(guān),所以區(qū)域化只是一種延遲的舉措。如果把選擇權(quán)留給當(dāng)?shù)卣蛘叻?wù)供應(yīng)商,他們可能覺(jué)得沒(méi)有必要改變區(qū)域的界限與服務(wù)。因此,在考慮權(quán)力下放的時(shí)候,必須仔細(xì)考慮如何管理未來(lái)的變化。

10.當(dāng)?shù)販?zhǔn)備什么?

發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)工作往往將重心放在地方政府或組織的反應(yīng)敏捷度上,讓其接手項(xiàng)目和服務(wù)的責(zé)任和(或)問(wèn)責(zé)。因此,地方準(zhǔn)備的著重點(diǎn)和過(guò)度階段的支持是關(guān)鍵,而二者又與變化節(jié)奏密切相關(guān)。

在加納,如果需要將權(quán)力大幅度下放至地區(qū),地區(qū)就會(huì)將當(dāng)?shù)刭Y源延伸,做好接收準(zhǔn)備。例如,人力資源體系會(huì)迅速將政策、流程和工作人員安排到位,準(zhǔn)備接收為當(dāng)?shù)靥峁┓?wù)的人力資源。公共服務(wù)委員會(huì)和其他組織則會(huì)確保當(dāng)?shù)販?zhǔn)備接收,并在二者之間尋求平衡。缺乏資源和技術(shù),或者管轄范圍不明確,都會(huì)阻礙平衡的實(shí)現(xiàn)。

同樣,在特立尼達(dá)和多巴哥,公共服務(wù)委員會(huì)也有將權(quán)力下放到代理機(jī)構(gòu)的想法。但是,委員們都很謹(jǐn)慎,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為代理機(jī)構(gòu)還未準(zhǔn)備就緒,無(wú)法代表他們履行委托責(zé)任。因此他們選擇了一個(gè)階段性代理,配合持續(xù)的監(jiān)督機(jī)制,代理需要對(duì)委員會(huì)匯報(bào)。但其中有一點(diǎn)很重要,即需要確保與其他組織承擔(dān)共同的問(wèn)責(zé)。

11.權(quán)力下放逆轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生什么后果?

由于情況和期待的變化,很多研究都著重探討治理和服務(wù)提供的集中問(wèn)題。從這個(gè)角度看,很明顯,為了防止權(quán)力下放的逆轉(zhuǎn),需要采取一定的措施。想要撤銷(xiāo)項(xiàng)目或服務(wù)的權(quán)威和責(zé)任,這樣的改變是很難的。無(wú)論是個(gè)體還是集體,人們都在其工作崗位中投資,其身份也往往取決于這些角色。如果需要將權(quán)力區(qū)域化或者再集中,應(yīng)認(rèn)真考慮其形式。相對(duì)于正式下放責(zé)任來(lái)說(shuō),雖然委派責(zé)任更容易被改變,但二者都要求謹(jǐn)慎管理變化,重視人為因素。如果薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的例子成立,那么取消地方責(zé)任,無(wú)論是通過(guò)區(qū)域化還是再集中,都具有政治和實(shí)際后果。這一點(diǎn)并不是主張放棄權(quán)力下放,而是倡導(dǎo)要為未來(lái)未知的變化做好準(zhǔn)備。

三、結(jié)論

關(guān)于應(yīng)該如何集中或下放服務(wù)項(xiàng)目的治理、資金或管理,并沒(méi)有唯一的答案。雖然參與、公平、公正和效率等原則是關(guān)鍵的考慮因素,但做決定的大背景和具體情況更加重要,且會(huì)隨著時(shí)間改變。地方控制權(quán)力帶來(lái)的益處會(huì)比缺乏一致性和公平性更重要嗎?地方權(quán)限與成本和復(fù)雜性之間能實(shí)現(xiàn)平衡嗎?權(quán)力和問(wèn)責(zé)相一致嗎?如果情況變化,有可能改變治理、資金和項(xiàng)目嗎?正如在上面的例子所示,由于各國(guó)準(zhǔn)備將權(quán)力下放,這些問(wèn)題和注意事項(xiàng)可能會(huì)有所幫助。

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