●董學(xué)華/文

社區(qū)檢察室對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作研究

●董學(xué)華*/文

在法律推理主體系統(tǒng)中，法官、律師、檢察官均是法律推理的主體，但目前我國特色檢察制度體系下檢察官的法律推理主體地位多元且混合，這在實踐中導(dǎo)致很多問題。以“審判為中心”的訴訟制度改革理念為指導(dǎo)，注意內(nèi)外建設(shè)相結(jié)合，從立法上健全相關(guān)制度保障體系，從法律層面到制度層面來保障檢察官的職業(yè)權(quán)威，通過權(quán)力清單等制度回歸檢察官職能本位，從檢察隊伍建設(shè)的角度通過教育培訓(xùn)方式，培養(yǎng)新一代檢察官法律推理的思維方式，是解決這一系列問題的一個可選擇路徑。

法律推理檢察官審判為中心

最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013——2017年工作規(guī)劃）》提出，建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制。各地檢察機關(guān)積極探索實踐，初步形成偵查監(jiān)督部門和社區(qū)檢察室分工負責(zé)的派出所監(jiān)督模式。社區(qū)檢察室是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的前沿陣地，在對派出所刑事偵查活動監(jiān)督中，可以有效彌補其他職能部門無法監(jiān)督或難以監(jiān)督到位的不足，充分發(fā)揮延伸監(jiān)督觸角的作用。如何把握社區(qū)檢察室的職能定位，厘清與其他職能部門法律監(jiān)督的界限，有效開展錯位監(jiān)督、補位監(jiān)督，是基層檢察機關(guān)亟待解決的問題。

一、社區(qū)檢察室對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作的現(xiàn)狀——以某區(qū)檢察院為例

近年來，某區(qū)檢察院通過公安派出所監(jiān)督發(fā)現(xiàn)和解決了一批影響基層刑事偵查活動規(guī)范的突出問題，共向區(qū)公安分局制發(fā)一類問題情況通報7份，與公安機關(guān)召開聯(lián)席會議7次，促進了基層執(zhí)法規(guī)范化水平的提升。同時向偵監(jiān)、公訴等職能部門移送立案監(jiān)督線索14件，建議排除非法證據(jù)5份，保障了刑事訴訟的順利進行。

（一）爭取公安機關(guān)的理解支持

基層刑事偵查活動監(jiān)督的對象是公安派出所，一開始難免會產(chǎn)生檢察機關(guān)是“捉漏找茬”等錯誤認識和抵觸情緒。區(qū)院積極化解被監(jiān)督方可能產(chǎn)生的思想顧慮，爭取公安機關(guān)特別是派出所的理解和支持，在形成共識基礎(chǔ)上，區(qū)院與公安分局會簽了《關(guān)于社區(qū)檢察室和轄區(qū)派出所加強監(jiān)督配合的工作協(xié)議（試行）》，明確了監(jiān)督的原則、范圍、程序、要求。一是監(jiān)督理念上共贏。區(qū)院將社區(qū)檢察對派出所監(jiān)督的目標(biāo)定位于“助推基層派出所執(zhí)法規(guī)范”，要求社區(qū)檢察人員換位思考基層執(zhí)法困難和派出所工作中遇到的問題，多進行預(yù)防性的提醒和監(jiān)督，讓他們感受到基層刑事偵查活動監(jiān)督的根本目的并非一味追求監(jiān)督數(shù)量，而是通過相互提醒不斷規(guī)范辦案，提升基層執(zhí)法水平，實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏的局面。二是信息溝通上共享。加強與公安機關(guān)的信息互通，派出所每月向檢察室通報受案、立案、拘留、取保候?qū)彽刃淌聜刹榛顒訑?shù)據(jù)及案件情況。在監(jiān)督工作中也建立了“室與所”實時對接、“科與辦”常態(tài)溝通、“院與局”定期協(xié)商的三層互動對接機制。三是協(xié)作聯(lián)動上共商。每年與分局法制辦共同研商監(jiān)督的重點，對確定的專項檢察，會同分局法制辦成立聯(lián)合執(zhí)法小組，對派出所聯(lián)合開展實地巡查活動，增強了監(jiān)督的權(quán)威性。四是支持配合上共擔(dān)。注重在派出所維護穩(wěn)定、化解矛盾、解決執(zhí)法難點、處理疑難個案、提高執(zhí)法能力等方面的配合和支持。正是秉持著“以監(jiān)督助推執(zhí)法規(guī)范”的共贏理念，社區(qū)檢察對派出所的監(jiān)督工作受到分局及各派出所的理解信任和支持配合，監(jiān)督的深入性、有效性、權(quán)威性不斷提升。

（二）加強社區(qū)檢察室與其他職能部門的工作協(xié)作

一是依托法律監(jiān)督平臺，整合對公安派出所監(jiān)督的信息來源。2013年，區(qū)院在全市率先探索法律監(jiān)督平臺工作，目的就是要實現(xiàn)檢察機關(guān)執(zhí)法辦案各個環(huán)節(jié)偵查監(jiān)督線索的資源共享和信息整合，逐步形成對一類問題、重大事項的專門監(jiān)督，經(jīng)過兩年的試點取得了積極成效。2015年，市院在區(qū)院工作成果的基礎(chǔ)上進一步予以深化，并在全市推廣。區(qū)院社區(qū)檢察室在工作中積極拓展監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)渠道，通過完善監(jiān)督線索的信息錄入、數(shù)據(jù)匯總、問題分析機制，研究解決基層法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的共性問題。截止目前，平臺共錄入基層執(zhí)法監(jiān)督線索12條（其中立案監(jiān)督線索1條，強制措施監(jiān)督線索5條，涉及刑訊逼供線索4條，非法證據(jù)或瑕疵證據(jù)線索2條）。

二是加強部門協(xié)作配合，增強對公安派出所監(jiān)督合力。區(qū)院社區(qū)檢察室與院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門建立聯(lián)席會議制度、信息通報和線索移送制度，及時互通刑事偵查活動不規(guī)范、不合法問題，及時移送法律監(jiān)督線索。如社區(qū)檢察室在梳理監(jiān)督線索時發(fā)現(xiàn)，某建設(shè)工程有限公司被工程承包人代某、姚某以介紹費為名騙取數(shù)百萬元人民幣，致使業(yè)務(wù)無法開展，工資發(fā)放困難，而轄區(qū)派出所對2人遲遲不予立案。在詳細了解相關(guān)情況、全面收集案件材料后，社區(qū)檢察室及時將線索移送至偵監(jiān)部門，并與偵監(jiān)部門協(xié)作聯(lián)動，至派出所核實情況，審查不立案理由，督促做好刑事立案工作。派出所以涉嫌合同詐騙對此案立案偵查。又如社區(qū)檢察室收到涉嫌強制猥褻婦女的犯罪嫌疑人張某通過看守所來信投訴，經(jīng)調(diào)閱案件卷宗發(fā)現(xiàn)案件被害人系韓國人，被害人筆錄中的翻譯簽名系本案的另一名證人陳某，陳某的證人證言違反了刑訴法“翻譯人員不擔(dān)任案件證人”的相關(guān)規(guī)定，遂將監(jiān)督線索及時移送偵監(jiān)部門，并建議對該份證人證言予以排除。后偵監(jiān)部門對該證據(jù)予以排除，并以證據(jù)不足對犯罪嫌疑人張某不批準(zhǔn)逮捕。

（三）規(guī)范和優(yōu)化對公安派出所監(jiān)督的工作機制

社區(qū)檢察作為一項起步不久的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供參考，很多機制、制度需要在探索中不斷建立和完善。區(qū)院在系統(tǒng)梳理公安派出所刑事偵查活動各環(huán)節(jié)特點和可能出現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，制定了一系列派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制，進一步細化“查什么、看什么、糾什么、改什么”，增強監(jiān)督針對性、可操作性。

一是落實日常巡查制度?！昂芏鄠刹檫`法行為以及執(zhí)法不規(guī)范行為……難以通過書面審查發(fā)現(xiàn)，因此有必要通過定期入所巡檢辦案場所，查看訊問同步錄音錄像……等方式，監(jiān)督派出所依法開展訊問、詢問……等取證程序?！眳^(qū)院制定《公安派出所日常檢察流程規(guī)范》，要求對每個派出所每周至少巡查一次，通過查看現(xiàn)場、查核臺帳、查閱案卷等，圍繞派出所辦案場所和電子監(jiān)控設(shè)備使用、涉案物品和隨身物品處置、權(quán)利義務(wù)告知、強制措施變更解除、補充偵查措施落實等重點問題和重點環(huán)節(jié)，著重監(jiān)督是否存在應(yīng)立案而不立案、不應(yīng)立案而立案、未依法調(diào)查取證、隨身物品處理不當(dāng)、侵害當(dāng)事人合法權(quán)益等問題。近年來，共對轄區(qū)派出所刑事偵查活動開展日常巡查700余次，針對辦案場所使用不規(guī)范、訊問監(jiān)控視頻錄入不完整、保證金未及時發(fā)還等不規(guī)范和瑕疵問題提出口頭糾正意見和建議110余條。同時建立“一所一檔”，及時記錄各派出所執(zhí)法活動檢察情況，縱向了解單個派出所執(zhí)法活動規(guī)范化推進進程，橫向比較轄區(qū)各派出所之間執(zhí)法規(guī)范方面的個體差異，從而有針對性地提出監(jiān)督意見和措施。

二是深化重點案件通報、備案制度。區(qū)院探索建立重大案件通報、及時介入以及特殊案件備案制度。要求公安派出所對立案后撤銷、刑拘轉(zhuǎn)取保、刑事轉(zhuǎn)治安處罰等可能出現(xiàn)執(zhí)法問題的特殊案件及轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大影響類案件及時向社區(qū)檢察室通報、備案，便于社區(qū)檢察室第一時間掌握案件情況開展監(jiān)督。如在對轄區(qū)派出所集中開展大案備案審查監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)，全區(qū)派出所辦理的非法銷售毛蚶類案件大幅上升，且以往類似案件均作無罪處理。由于食品安全案件嚴(yán)重關(guān)系群眾生命健康，類似案件數(shù)量多、涉及面廣、影響大，社區(qū)檢察室立即通報偵監(jiān)部門，牽頭召集公檢法聯(lián)席會議，研究類案辦理意見，同時書面建議轄區(qū)派出所審慎采取強制措施，建議偵監(jiān)部門提前介入，加強引導(dǎo)。后公安機關(guān)對此類案件犯罪嫌疑人均變更了強制措施，由刑拘轉(zhuǎn)為取保候?qū)彙?/p>

三是嚴(yán)格專項檢察制度。根據(jù)高檢院、市檢察院相關(guān)部署，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，區(qū)院每年選取1-2項容易發(fā)生不規(guī)范問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展專項檢察，通過自行檢察、與公安法制部門聯(lián)合檢查等方式，剖析問題原因、提出改進建議，先后開展書證物證合法性、訊問詢問合法性、同步錄音錄像與訊問筆錄制作、不捕案件、派出所辦案場所安全等7個專項檢察監(jiān)督。如，2015年區(qū)院開展了規(guī)范和改進派出所刑事案件辦理工作的專項檢察，針對2014年下半年以來公安派出所辦理的立案后撤案、不訴不捕、退回補充偵查等案件開展監(jiān)督，抽查案件40件，檢察扣押物品32份，調(diào)閱監(jiān)控訊問視頻52人次，并就抽查中發(fā)現(xiàn)一人訊問、缺乏犯罪嫌疑人簽字、訊問筆錄時間與監(jiān)控視頻時間不一致等13個問題制發(fā)一類問題通報，引起公安機關(guān)高度重視并積極整改。

四是探索監(jiān)督事項辦案化機制。作為全市訴訟監(jiān)督事項辦案化機制的試點單位，區(qū)院以司法化、案件化、規(guī)范化的辦案理念開展監(jiān)督工作，做到程序留痕、調(diào)查全面、事實清楚、審批規(guī)范、監(jiān)督得當(dāng)。實行繁簡分流，對輕微違法違規(guī)行為已用口頭方式當(dāng)面提出監(jiān)督意見的案件，采用簡易程序辦理；需要后續(xù)開展相關(guān)調(diào)查工作、以書面方式提出監(jiān)督意見、發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索以及當(dāng)事人控告需要答復(fù)的案件，采用普通程序辦理。

二、社區(qū)檢察室對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作中存在的問題

一是監(jiān)督途徑還需拓展。開展監(jiān)督工作的途徑比較狹窄，往往都是看現(xiàn)場、看案卷、看錄像等傳統(tǒng)方式，缺少信息化的支撐，比如目前還無法做到通過公安專網(wǎng)查看辦案的流程和全貌，監(jiān)督的全面性、深入性、有效性還不夠，真正發(fā)現(xiàn)公安派出所執(zhí)法中的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的難度還較大。

二是監(jiān)督手段缺乏剛性。目前有關(guān)對公安派出所進行檢察監(jiān)督的法律規(guī)定過于原則，可操作性不強，很多檢察機關(guān)都只能依據(jù)和公安機關(guān)會簽的文件開展工作，其監(jiān)督效果在很大程度上有賴于公安機關(guān)的配合。5由于缺乏法律規(guī)定和頂層設(shè)計，對于公安派出所的刑事偵查活動監(jiān)督，以相對偏柔性的口頭糾正、工作通報居多，對于糾正的具體反饋情況缺乏剛性的監(jiān)督手段，監(jiān)督力度不夠，一定意義上來說，監(jiān)督更多的還是靠公安機關(guān)的自覺為主，監(jiān)督的權(quán)威性還不夠。

三是監(jiān)督職能融合不夠。雖然與偵監(jiān)、公訴等部門建立了協(xié)作配合機制，但在一些具體監(jiān)督環(huán)節(jié)上還做不到深度融合。比如，移送立案監(jiān)督線索后的調(diào)查核實以及對立而不偵、久偵不結(jié)的跟蹤督促問題；追捕追訴文書發(fā)出后的跟蹤督促問題；絕對不捕、絕對不訴后是否及時撤銷案件問題；還有職能部門發(fā)出監(jiān)督糾正文書后的實際整改落實情況等問題，還要進一步明確和細化職責(zé)分工，加強協(xié)作和銜接，從而體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的整體性，形成監(jiān)督的合力。

四是監(jiān)督水平有待提高。社區(qū)檢察干警專業(yè)素養(yǎng)與司法體制改革和以審判為中心的訴訟制度改革要求還不相適應(yīng)，刑事偵查活動監(jiān)督工作經(jīng)驗不足，違法、瑕疵證據(jù)的辨別能力不強，被動式的通過案件審查發(fā)現(xiàn)問題多，主動的線索突破式的執(zhí)法監(jiān)督少，還需要結(jié)合司法體制改革優(yōu)化充實社區(qū)檢察隊伍，同時加強系統(tǒng)性的專業(yè)培訓(xùn)，進一步提升監(jiān)督能力和水平。

三、完善社區(qū)檢察室對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作的對策

在全面深化司法體制改革、推進基層治理法治化的大背景下，公安派出所監(jiān)督工作大有可為，需要進一步加大探索實踐力度，著力實現(xiàn)派出所監(jiān)督的常態(tài)化、機制性、內(nèi)涵式發(fā)展。

一是優(yōu)化辦案模式。積極應(yīng)對以審判為中心的訴訟制度改革，重點關(guān)注公安派出所辦理刑事案件模式的調(diào)整變化，在監(jiān)督重點上，堅持刑事偵查活動源頭監(jiān)督、前端監(jiān)督；在監(jiān)督方式上，結(jié)合司法改革，通過監(jiān)督事項辦案化機制這一工作模式的全面推行，嘗試探索一般監(jiān)督事項由獨任檢察官辦理、重大監(jiān)督事項由主任檢察官帶領(lǐng)辦案組辦理等新類型監(jiān)督模式。

二是強化協(xié)作配合。對外，積極探索對公安派出所“無障礙監(jiān)督”模式，通過深化溝通交流和協(xié)作配合，進一步做到“門要隨時進、案件隨時查、場所隨時巡視、檔案隨時看”，提升監(jiān)督效率。對內(nèi)，進一步完善信息互通反饋、聯(lián)席會議、聯(lián)合專項檢察等合作機制，促成監(jiān)督職能的深度融合，形成監(jiān)督工作合力。

三是擴大監(jiān)督效果。深化法律監(jiān)督平臺建設(shè)，把握重點環(huán)節(jié)的重點問題，在糾正個案問題的同時，更注重糾正基層執(zhí)法中的類案和共性問題，致力于通過一類問題監(jiān)督，推動相關(guān)機制的建立完善，促進提高基層執(zhí)法規(guī)范和水平。在依托一類問題通報、檢察建議等傳統(tǒng)載體的基礎(chǔ)上，探索制發(fā)監(jiān)督白皮書等新類型載體，爭取每年解決幾個制約基層法治化水平的一類問題，進一步提升法律監(jiān)督的層次、影響和效果。

*上海市虹口區(qū)人民檢察院［200082］