平陽(yáng)縣國(guó)土資源局 陳志軍

淺談縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)依法行政的權(quán)與責(zé)

平陽(yáng)縣國(guó)土資源局 陳志軍

習(xí)話(huà)與文章中強(qiáng)調(diào)“全面依近平總書(shū)記在多次公開(kāi)講法治國(guó)”及全力推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略。為貫徹落實(shí)黨的十八大作出的關(guān)于依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議研究通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決議。依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的前提和保障，依法行政是要求行政機(jī)關(guān)（行政管理部門(mén)）作為行政法上的行政主體之一，必須要堅(jiān)守合法行政和合理行政，在行政管理的過(guò)程中始終堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)即禁止”，不違反上位法和法律的有關(guān)規(guī)定，即不違反“法律優(yōu)先”和“法律保留”。同時(shí)，作為國(guó)土資源管理部門(mén)，受自身行政執(zhí)法權(quán)制約，在自身的自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)理清職責(zé)關(guān)系才能依法行政，切實(shí)履行自身職責(zé)提升國(guó)土資源執(zhí)法效能。

一、行政處罰的實(shí)施

行政處罰是我國(guó)行政機(jī)關(guān)作出的數(shù)量最多的一種具體行政行為種類(lèi)。國(guó)土資源管理部門(mén)在日常的行政監(jiān)管過(guò)程中作出大量的行政行為。其包括依職權(quán)作出的行政行為，如行政處罰、行政征收，還包括依申請(qǐng)作出的行政行為，如行政許可、行政確認(rèn)等具體行政行為。其中，行政處罰是管理過(guò)程中最為典型的行政行為之一。

1.實(shí)施分類(lèi)

從立法的角度來(lái)看，行政處罰的實(shí)施有兩大類(lèi)。第一類(lèi)為一般處罰，其實(shí)施主體有三：行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的組織（具有管理公共事務(wù)的企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體），委托的組織。第二類(lèi)為集中處罰，其實(shí)施機(jī)關(guān)也有三類(lèi)：國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府可以決定將原本屬于多個(gè)行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使；限制人身自由的行政處罰只能由公安司法機(jī)關(guān)行使；海關(guān)、國(guó)稅、金融、外匯管理的處罰權(quán)不能被集中行使?？梢?jiàn)，國(guó)土資源管理部門(mén)是一般處罰，是省級(jí)政府以下垂直管理的行政機(jī)關(guān)。下一步成立的縣級(jí)綜合執(zhí)法局在權(quán)力性質(zhì)上屬于集中處罰，且是由有國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府決定的將原本屬于多個(gè)行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的情況。

2.法律后果

被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)自授權(quán)生效時(shí)起具有行政主體資格，以自己的名義作出行政處罰，行使行政監(jiān)督管理職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)行政活動(dòng)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。另外，原機(jī)關(guān)不得行使原行政職權(quán)（依法由被授權(quán)組織行使的職權(quán)），否則，原行政機(jī)關(guān)一旦行使已經(jīng)依法被授權(quán)組織行使的權(quán)利，則屬于種類(lèi)越權(quán)，行政機(jī)關(guān)超越行政職權(quán)作出的行政行為，自始無(wú)效。國(guó)土資源部門(mén)必須充分理清自己的行政職權(quán)，不能越權(quán)行使行政權(quán)。

二、行政職權(quán)的管轄

國(guó)土資源行政職權(quán)的管轄分為級(jí)別管轄和地域管轄。此處的地域管轄是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對(duì)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)以決定的方式指定某一行政機(jī)關(guān)管轄。在實(shí)際工作中，還存在指定管轄，例如，如果出現(xiàn)土地違法行為，國(guó)土資源部門(mén)和縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局都可以行政管理職權(quán)，這樣就發(fā)生了管轄權(quán)的爭(zhēng)議，需由共同上一級(jí)機(jī)關(guān)即縣人民政府指定管轄。對(duì)新發(fā)現(xiàn)的土地違法行為根據(jù)《行政訴訟法》《行政處罰法》《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，由最新受理的行政機(jī)關(guān)審查，如發(fā)現(xiàn)不屬于自己的職權(quán)管轄范圍應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)，假如被移送的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為也不屬于自己管轄，不能再次移送，而應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同上一級(jí)機(jī)關(guān)指定。

三、國(guó)土資源部門(mén) “權(quán)、責(zé)”劃分

1.何謂“行政”

簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“兩個(gè)人、一件事”，就是行政主體和利害關(guān)系人（行政相對(duì)人、行政相關(guān)人），發(fā)生的行政法上的權(quán)利義務(wù)的一種法律關(guān)系，是公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)抗。這就涉及行政相對(duì)人、行政相關(guān)人在不履行、或者不適當(dāng)履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律設(shè)定的處罰種類(lèi)和處罰范圍針對(duì)具體的土地違法行為作出行政處罰，處罰是國(guó)土部門(mén)的職權(quán)，同時(shí)是義務(wù)。公權(quán)是不容行政機(jī)關(guān)放棄的（例外，追究時(shí)效），具體來(lái)說(shuō)，行政處罰的種類(lèi)主要有四種，包括：申誡罰，主要指警告；財(cái)產(chǎn)罰，包括罰款與沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物；行為罰，暫扣和吊銷(xiāo)許可證和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；自由罰，人身罰限制或者剝奪自由。

2.間接執(zhí)行程序

國(guó)土資源部門(mén)可以采取兩種間接執(zhí)行程序，即加處罰款和加收滯納金。國(guó)土資源部門(mén)對(duì)當(dāng)事人到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。加處罰款的程序，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：（1）執(zhí)行前提。當(dāng)事人逾期不履行金錢(qián)給付義務(wù)。（2）標(biāo)準(zhǔn)告知。應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不履行處罰決定的義務(wù)將收取的執(zhí)行罰每日3%的標(biāo)準(zhǔn)。（3）加處罰款的數(shù)額不能超過(guò)行政處罰的罰款金額。行政處罰法明確規(guī)定了加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超過(guò)金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額，即不得超過(guò)罰款的本金數(shù)額。（4）催告。根據(jù)2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》的規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)自行政機(jī)關(guān)作出加處罰款或者滯納金決定之日起，當(dāng)事人超過(guò)30日仍不履行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人作出催告。催告不僅要求當(dāng)事人履行原行政處罰確定的金錢(qián)給付義務(wù)，還要履行執(zhí)行罰所確定的金錢(qián)給付義務(wù)。

四、行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行

代履行是行政強(qiáng)制措施的一種，是指當(dāng)事人不履行法定義務(wù)或者行政決定確定的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者委托第三人履行義務(wù)，并向當(dāng)事人收取必要費(fèi)用的執(zhí)行方式。代履行的特點(diǎn)有：一般為作為義務(wù)；人身義務(wù)和特定屬性的金錢(qián)給付義務(wù)不得代履行。具體到國(guó)土部門(mén)對(duì)國(guó)土資源管理的行政職權(quán)重中，對(duì)行政處罰中的責(zé)令恢復(fù)土地原狀和限期拆除地上建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施暫不能行使代履行，因?yàn)閲?guó)土部門(mén)本身沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但在具體的違法案例中，對(duì)已經(jīng)責(zé)令停工，仍不停工且繼續(xù)搶建的部分可以立即組織拆除，而不需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)檫@屬于《行政強(qiáng)制法》賦予的行政強(qiáng)制措施。

五、行政案件與刑事案件交叉處理

當(dāng)國(guó)土資源違法行為達(dá)到刑法規(guī)定的犯罪的構(gòu)成要件和責(zé)任要件時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。但行政處罰和刑事追究如何適用，具體而言分為三種。一是依法僅需要追究行政責(zé)任。按照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定只需要追究行政違法行為的責(zé)任，則僅對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰。二是依法僅需要追究刑事責(zé)任。違法行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的程度，并且符合責(zé)任承擔(dān)要件，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)。三是依法既需要追究行政責(zé)任又需要追究刑事責(zé)任。如果違法行為既違反了行政法規(guī)又違反了刑法，且行政處罰的作出需要以刑事責(zé)任追究的結(jié)果為前提，責(zé)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)“刑事優(yōu)先”原則，先行移送司法機(jī)關(guān)。在司法程序終結(jié)后，依法作出行政處罰。四是行政處罰和刑罰所處罰的內(nèi)容為同一種類(lèi)的財(cái)產(chǎn)罰時(shí)，可以折抵。違法行為構(gòu)成犯罪，國(guó)土資源管理部門(mén)已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，法院裁判時(shí)判處罰金刑，應(yīng)當(dāng)用罰款折抵相應(yīng)的罰金刑。

六、追究時(shí)效

追究時(shí)效是指法律規(guī)定的追究法律責(zé)任的有效期限。比如，《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！币皇沁`法行為的起算。追究時(shí)效，從違法行為的發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。二是追究時(shí)效的功能。確定法律上的追究時(shí)效，可以讓當(dāng)事人對(duì)違法行為的后果和責(zé)任追究具有期盼可能性。穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系和督促行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法效率，打擊違法行為。三是土地違法行為普遍具有持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)。違法當(dāng)事人非法占地或者修建臨時(shí)、永久建筑物（構(gòu)建物、其他設(shè)施）后，其土地違法行為因沒(méi)有立即消除違法后果，該違法行為在法律上和事實(shí)上一直處于繼續(xù)或者持續(xù)狀態(tài)，直至當(dāng)事人主動(dòng)消除違法結(jié)果，如自行拆除或者恢復(fù)土地原狀。在實(shí)際的管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先判斷違法行為的起算時(shí)間是否符合追究時(shí)效，其次判斷是否屬于持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，最后才能適用追究時(shí)效不予行政處罰。

法治沒(méi)有終點(diǎn)，永遠(yuǎn)在路上。依法行政督促?lài)?guó)土資源管理部門(mén)必須全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)，不斷推進(jìn)行政行為的合法化、規(guī)范化、程序化，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)力的濫用，把行政權(quán)力服務(wù)公民和社會(huì)的職能最大化最優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)公平正義。