楊樹森

（鐵道警察學院軌道交通安全保衛(wèi)系，河南鄭州 450053）

制定全國性城市軌道交通安防標準芻議

楊樹森

（鐵道警察學院軌道交通安全保衛(wèi)系，河南鄭州 450053）

城市軌道交通面臨的非傳統(tǒng)安全威脅日益突出，制定全國性城市軌道交通安防標準非常必要。各種安防標準應該各有側重，各有特色。在制定城市軌道交通安防標準時，應明確適用范圍和效力，內容要全面，同時要注意安防標準的平衡，處理好和地方標準的關系，另外有必要在城市軌道交通安防標準里引入風險評估和風險等級的內容。

城市軌道交通；安全防范；安防標準

近年來，隨著經濟發(fā)展和城市化進程加快，我國城市軌道交通迅猛發(fā)展。據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2015年底，我國有25個城市建成投入運營城軌線路114條，運營里程3516.71公里。預計到2020年，全國城軌運營里程數(shù)將達到6000公里以上。目前，全國有43個城市的建設規(guī)劃獲得批復，規(guī)劃總里程約8600公里［1］。如此龐大的城軌交通系統(tǒng)在給我們帶來交通便利的同時也為城軌交通運營安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)，尤其是在反恐形勢日益嚴峻的今天，城市軌道交通所具有的人群密集、空間狹小、救援困難等特點使其成為國內外恐怖分子選擇的重點目標，東京、莫斯科、倫敦、馬德里等城市相繼發(fā)生過地鐵恐怖襲擊案，安全問題已成為城軌交通運營中的首要問題。

為保證城軌交通運營安全，防范恐怖襲擊等突發(fā)事件，必須未雨綢繆，安防系統(tǒng)的建設要與基礎設施建設同步進行，同步規(guī)劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用。然而在如火如荼的城軌交通建設中，各地雖然也同步建設了安防系統(tǒng)，但標準和規(guī)范并不統(tǒng)一，比如北、上、廣、深等城市都陸續(xù)出臺了涉及城軌交通安防系統(tǒng)的地方標準，有的新建城軌交通城市還在摸索中前行，實踐中存在很多迷惑和不足。因此，出臺全國統(tǒng)一的城市軌道交通安防標準刻不容緩，勢在必行。

根據(jù)我國城軌交通安防系統(tǒng)的現(xiàn)狀，對于制定城軌交通安防標準筆者有如下一些粗淺的思考和建議。

一、我國城市軌道交通安防類標準的現(xiàn)狀

我國城市軌道交通以1965年7月開工建設的北京地鐵為開端，大致經歷了起步階段、平穩(wěn)建設階段和建設高潮階段。在城市軌道交通發(fā)展過程中，安全防范類技術標準一直缺位，尤其是全國統(tǒng)一的安全防范技術標準一直空白。北京、上海等地鐵建設運營較早、運營里程也較長的幾個城市后來相繼制定了自己的城市軌道交通安全防范技術要求，當然這些都屬于地方標準。近幾年由于我國建設城市軌道交通的城市越來越多，運營里程越來越長，特別是非傳統(tǒng)安全因素對城市軌道交通安全的影響日益突出，國家相關部門開始從人防、物防、技防等方面著手制定并實施系列全國性城市軌道交通安防標準，以便為城市軌道交通的安全有序運營保駕護航。

（一）《城市軌道交通安全防范技術要求》概要

從2011年9月1日起，歷時三年編制的國家標準《城市軌道交通安全防范技術要求》（GB/T26718-2011）正式實施。該標準開創(chuàng)了城市軌道交通安全防范標準化的先河，為規(guī)范城市軌道交通安全防范體系的建設奠定了基礎。該標準由住房和城鄉(xiāng)建設部提出，由全國城市軌道交通標準化技術委員會（TC290）制定，具體由公安部科技局、公安部第三研究所等單位負責起草。

《城市軌道交通安全防范技術要求》闡述了城市軌道交通區(qū)域各類安全防范系統(tǒng)產品的基本功能和技術要求，標準中對城市軌道交通安全技術防范建設的總體要求以及各子系統(tǒng)所涉及安防產品需達到的功能和技術指標提出了明確的要求。本標準適用于視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)、入侵報警系統(tǒng)、出入口控制系統(tǒng)、電子巡查系統(tǒng)、便攜式炸藥探測設備、毒氣探測系統(tǒng)、放射性物質探測系統(tǒng)、易燃液體檢測系統(tǒng)、X光安檢設備和實體防護等軌道交通安全防范系統(tǒng)［2］。

（二）《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術規(guī)范》概要

2016年4月15日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布公告，批準《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術規(guī)范》為國家標準，編號為GB51151-2016，自2016年12月1日起實施。其中，第4.2.1、4.2.3條為強制性條文，必須嚴格執(zhí)行。該標準由住房和城鄉(xiāng)建設部提出，主編單位為公安部第三研究所、中國城市規(guī)劃設計研究院等單位。

《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術規(guī)范》主要對城市軌道交通的技術防范和實體防范系統(tǒng)的規(guī)劃、設計、開發(fā)、工程施工、檢驗、驗收作出了要求和規(guī)定。安全防范系統(tǒng)是由技術防范、實體防范和人力防范組成的整體系統(tǒng)，三者缺一不可，因此本規(guī)范對人力防范在必要時提出了基本要求［3］。

（三）《城市軌道交通車輛及場站安全防范要求》的編制

南朝時期，高昌籍僧人道普泛海求法未獲成功。高昌籍另一位僧人智林，跟隨其師道亮法師，終于來到了嶺南，在廣州弘法整整6載?！陡呱畟鳌份d：

正在起草的標準名稱是《城市軌道交通車輛及場站安全防范要求》，屬于公共安全行業(yè)標準，應該是城市軌道交通系列安防標準的組成部分。它由公安部治安管理局提出，由全國安全防范報警系統(tǒng)標準化技術委員會（SAC/TC100）歸口，由公安部治安管理局、公安部第一研究所、北京聲訊電子股份有限公司等負責起草?！冻鞘熊壍澜煌ㄜ囕v及場站安全防范要求》以公共安全和反恐為目的，對防范區(qū)域和部位提出了詳細的人防、物防、技防措施，以及相應的保障措施，尤具特色的是該標準后附有安全防范設施配置表等，便于標準的查詢使用。

（四）系列城市軌道交通安防標準的相互關系

制定全國性城市軌道交通安防標準主要是為了防范非傳統(tǒng)安全因素帶來的威脅，已經頒布實施的、即將頒布實施的以及正在編制的安防標準應該各有側重，各有特色，避免重復，更應該避免互相干擾，甚至互相矛盾。《城市軌道交通安全防范技術要求》（GB/T26718-2011）偏重于城市軌道交通公共安全技術防范系統(tǒng)，是設計、制造和驗收城市軌道交通安全防范系統(tǒng)產品的基本依據(jù)?！冻鞘熊壍澜煌ü舶踩婪断到y(tǒng)工程技術規(guī)范》（GB51151-2016）則對技術防范、實體防范和人力防范組成的整體系統(tǒng)提出了要求和規(guī)定?！冻鞘熊壍澜煌ㄜ囕v及場站安全防范要求》更側重于公共區(qū)域重點部位的安全防護。

制定新標準時，應當對其他標準里沒有的內容進行補充完善，其他標準提到但是已經落后或不符合后來頒布法律法規(guī)要求的內容，應予以修改彌補。比如，《城市軌道交通安全防范技術要求》（GB/ T26718-2011）中規(guī)定，“列車上應進行全程圖像記錄，記錄保存時間不應少于7天”，“其他部位應進行24小時圖像記錄，記錄保存時間不應少于15天”。而2016年1月1日施行的《反恐怖主義法》第三十二條規(guī)定，“采集的視頻圖像信息保存期限不得少于九十日”。已經公布的兩部安防標準內容也有分歧之處。如視頻圖像存儲時間不一致；還有部分內容重復，如“入侵報警系統(tǒng)報警響應時間不應大于2秒”，以及有關“出入口控制系統(tǒng)”“電子巡查系統(tǒng)”“人臉識別系統(tǒng)”的內容。今后也許還有類似的安防標準出臺，但個人認為不宜過多，甚至到了一定時期應該進行整合，以便于發(fā)揮標準的作用。

二、城市軌道交通安防標準適用范圍與效力

（一）城市軌道交通安防標準適用范圍

“城市軌道交通”是一個包含范圍較大的概念。一般而言，城市軌道交通是指具有固定線路，鋪設固定軌道，配備運輸車輛及服務設施等的公共交通設施［4］。既然要制定全國性的標準，就要涵蓋城市軌道交通的方方面面。事實上，我國已經頒布了相當多的城市軌道交通相關的標準、規(guī)范，在制定城市軌道交通安防標準時不妨沿用。如《城市軌道交通運營管理規(guī)范》（GB/T30012-2013）對城市軌道交通有如下定義：城市軌道交通是指采用專用軌道導向運行的城市公共客運交通系統(tǒng)，包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動導向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)［5］。目前國內正在測試的毀譽參半的“立體巴士”（巴鐵）系統(tǒng)，以及中車南京浦鎮(zhèn)車輛有限公司生產的我國首列空鐵列車等新生事物也可以納入城市軌道交通安防標準范疇。

（二）城市軌道交通安防標準的效力

《中華人民共和國標準化法》將標準劃分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四個級別，標準的層次有強制性國家標準（GB）、推薦性國家標準（GB/T）、國家標準指導性技術文件（GB/Z）等。對需要在全國范圍內統(tǒng)一的技術要求，應當制定國家標準。對沒有國家標準又需要在全國某個行業(yè)范圍內統(tǒng)一的技術要求，可以制定行業(yè)標準，作為對國家標準的補充，當相應的國家標準實施后，該行業(yè)標準應自行廢止。我國城市軌道交通安防標準制定的目的就是規(guī)范全國城市軌道交通安全防范技術要求和防范措施，因此宜采用國家標準，并且宜采用強制性國家標準。事實上，已經頒布的《城市軌道交通安全防范技術要求》（GB/T26718-2011）和《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術規(guī)范》（GB51151-2016）都采用了國家標準的形式，但不都是強制性國家標準。這主要是考慮到各地經濟和社會發(fā)展水平的差異和標準的可操作性。正在起草的《城市軌道交通車輛及場站安全防范要求》擬采用行業(yè)標準，希望在條件成熟后轉化為國家標準，提高該標準的適用效力，也和其他城市軌道交通安防標準的級別一致。

三、制定系列城市軌道交通安防標準應注意的問題

（一）城市軌道交通安防標準的平衡

當前形勢下，我國已經運營或正在建設城市軌道交通的城市，其安全防范系統(tǒng)建設情況參差不齊，發(fā)展很不均衡。資金充裕的城市，前端設備設置多一些，經濟相對不發(fā)達的城市，軌道交通安全防范系統(tǒng)的前端設備則設置少一些，各地的標準與規(guī)范也不盡相同［6］。所以在制定全國性城市軌道交通安防標準時，總的原則是既具有一定的前瞻性，又具有一定的適用性。

制定全國統(tǒng)一的城市軌道交通安防標準是現(xiàn)實需求，但是也應考慮各方面的平衡。如要考慮我國東西部經濟和社會發(fā)展的差異，考慮各地城市規(guī)模及客流差別，對城市軌道交通公共安全防范的規(guī)模與水平盡最大限度在共性方面達成一致要求，可以在標準中對有些安防設施的配置采取強制與推薦的方式加以區(qū)分。安防標準要寬嚴適度，安防標準過寬不利于防恐防暴的需求，過嚴則不利于發(fā)揮城軌交通作為公共交通的作用，特別是客流量較大時，逢人必檢、逢包必檢，乘客進站速度緩慢，不但招致群眾不理解，而且由于在進口處人群密集，以及設置有柵欄等障礙物，反而會成為恐襲的目標。另外，制定城市軌道交通安防標準還要考慮到技術的發(fā)展。如基于視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)的人臉識別系統(tǒng)，系列標準中均提出了較高的要求，很多城市雖然暫時達不到，但要看到技術在不斷進步，成本在不斷下降。此外，既有城市軌道交通安防標準與新建、改建、擴建城市軌道交通安防標準要求會有所不同，既有城市軌道交通安防標準可以逐步達到新標準。如北京地鐵1號線，很長時間以來沒有屏蔽門系統(tǒng)，但是有關安防標準有要求，近來，北京地鐵1號線已經開始安裝屏蔽門系統(tǒng)。還要考慮各地城市軌道交通的特殊性，如深圳福田綜合交通樞紐，既有亞洲最大的地下鐵路客運站，又有2號、3號、11號城軌交通線相交于此，光進出通道就有三十余個，其安全防范就具有特殊性。

總之，在制定城市軌道交通安防標準時應做到技術先進、實用可靠、經濟合理、開放兼容。

（二）全國性城市軌道交通安防標準與地方標準的關系

前文提到，此前我國城市軌道交通發(fā)展較早的城市如北京、上海、廣州、深圳、天津等已經頒布了各自的城市軌道交通安防技術標準，制定全國性城市軌道交通安防標準勢必要參照這些已經頒布的地方標準，否則，若已經建成運營的城軌交通安防設施與新頒布標準相距甚遠，會導致新標準形同虛設。另外，全國統(tǒng)一的城市軌道交通安防標準頒布后，按照國家標準效力高于地方標準的原則，各地方標準要么廢止，要么要高于國家標準。據(jù)了解，北京市目前正在修訂新的地方標準《城市軌道交通安全防范技術要求》。新修訂的內容包括在軌道交通車站的出入口、站臺層、沒有屏蔽門的站臺軌道兩側乘客等候區(qū)域、車站內的公共通道等處強制要求安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，在車站出入口、站廳層、站臺層推薦設置人臉圖像采集系統(tǒng)等等。所以在制定全國性的城市軌道交通安防標準時要吸收這些地方城市軌道交通的相關先進標準。

（三）城市軌道交通安防標準涵蓋的內容應全面

城市軌道交通安全防范涉及面廣，環(huán)節(jié)多，所以在制定安防標準時應考慮全面，不能有遺漏。城市軌道交通安防標準的制定要考慮城市軌道交通的規(guī)劃、設計、開發(fā)、工程施工、檢驗、驗收等各個環(huán)節(jié)，還要包含技術防范、實體防范以及重點區(qū)域和重點部位的安全防范。

已有的城市軌道交通安防標準和正在起草的安防標準，大多關注諸如車站、線路、車輛等重點部位和設備的安防要求，而對城軌供電、通信信號和消防系統(tǒng)等重視不夠，一般只是籠統(tǒng)地說，電力、通信、消防等系統(tǒng)應滿足日常管理、應急處突的實際需要。事實上，這些系統(tǒng)在城市軌道交通安防系統(tǒng)里占有非常重要的地位，在遇到恐怖襲擊等突發(fā)事件時這些系統(tǒng)的安全運轉對于減小損失甚至會起到決定性作用。如2005年倫敦地鐵恐怖襲擊發(fā)生后，為了防止恐怖分子用手機遙控炸彈，有關部門切斷了通信系統(tǒng)，反而使救援、疏散一片混亂。當城軌車站發(fā)生爆炸、火災、毒氣等恐怖襲擊時，第一時間掌握現(xiàn)場情況尤為重要。因此建議在安防標準里增加相關內容。

此外，雖然技防和物防是城市軌道交通安防標準的主要內容，人防的相關內容也不容忽視。人防的內容可以作為專項提出，也可以融入技防和物防標準中。

（四）城市軌道交通安防標準應引入風險評估和風險等級

《反恐怖主義法》第32條規(guī)定，重點目標的管理單位應當履行的職責之一是實行風險評估，實時監(jiān)測安全威脅，完善內部安全管理。毫無疑問，城市軌道交通是理所當然的重點目標，所以城市軌道交通安防標準應包括風險評估和風險等級的內容。

城市軌道交通安防等級取決于它所面臨的風險等級，風險的設定是提出安全防范要求的前提，城市軌道交通安防應根據(jù)防恐防暴面臨的現(xiàn)實威脅與可能造成的危害程度，進行風險評估，劃定風險等級，以配置相應的安全防范系統(tǒng)和設備。北京市地方標準《城市軌道交通安全防范技術要求》已率先給出了相關風險等級的設定。它包含三個要素：一是殺傷性（包括A類——群體速殺性侵害，B類——個體非殺傷性侵害），二是客運流量，三是場所重要性。把三要素進行必要的排列組合，根據(jù)各自的權重，最后給出風險等級，風險等級從高到低分為四級。根據(jù)風險等級與防護措施相適應的原則，防范等級可分為常態(tài)防范，非常態(tài)防范。再根據(jù)常態(tài)防范和非常態(tài)防范分別提出人防、物防、技防的標準［7］。

［1］經濟日報.一大波三線城市要建地鐵了！看看有你家嗎［EB/OL］.（2016-09-09）［2016-09-10］.http://business. sohu.com/20160909/n468087281.shtml.

［2］城市軌道交通安全防范技術要求：GB/T 26718-2011［S］.北京:中國標準出版社，2011.

［3］城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術規(guī)范：GB51151-2016［S］.北京:中國標準出版社，2016.

［4］牛紅霞.城市軌道交通概論［M］.北京.化學工業(yè)出版社，2016.

［5］城市軌道交通運營管理規(guī)范：GB/T 30012-2013［S］.北京:中國標準出版社，2013.

［6］何偉.軌道交通安防系統(tǒng)建設實施國家標準勢在必行［J］.中國安防，2014（12）：22-24.

［7］城市軌道交通安全防范技術要求：DB11/646.1-2009［S］.北京：中國標準出版社，2011.

責任編輯：時娜

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：1009-3192（2016）06-0033-04

2016-09-20

楊樹森，男，河南睢縣人，鐵道警察學院軌道交通安全保衛(wèi)系副教授，主要從事軌道交通安全及防范研究。