顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計(jì)局，浙江湖州 313000）

工作實(shí)務(wù)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作芻議

顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計(jì)局，浙江湖州 313000）

浙江湖州市作為全國(guó)五個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，扎實(shí)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作，取得一些經(jīng)驗(yàn)，也存在宏觀和微觀兩方面難點(diǎn)?，F(xiàn)提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；強(qiáng)化質(zhì)量管控；加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)等措施，以攻克解決自然資源統(tǒng)計(jì)中的技術(shù)疑難問(wèn)題。

自然資源；資產(chǎn)負(fù)債表；試點(diǎn)工作

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》的要求，作為全國(guó)五個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一（其余4個(gè)為內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市），浙江湖州市科學(xué)謀劃、精心組織，扎實(shí)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作。

一、編制的基本情況

根據(jù)試點(diǎn)方案，我國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。土地資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情況，耕地和草地質(zhì)量等級(jí)分布及其變化情況。林木資源資產(chǎn)負(fù)債表包括天然林、人工林、其他林木的蓄積量和單位面積蓄積量。水資源資產(chǎn)負(fù)債表包括地表水、地下水資源情況，水資源質(zhì)量等級(jí)分布及其變化情況。在各地試點(diǎn)中不開(kāi)展價(jià)值量核算。

目前，湖州已編制完成了全市及各縣區(qū)2011—2015年實(shí)物量表，并于9月底向國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提交了試點(diǎn)工作報(bào)告，試點(diǎn)工作任務(wù)已基本完成。湖州先行先試，試點(diǎn)成果獲得了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)部委和領(lǐng)導(dǎo)的肯定，為國(guó)家進(jìn)一步總結(jié)編表經(jīng)驗(yàn)，制定正式的編表制度打下了很好的基礎(chǔ)。

二、編制的典型經(jīng)驗(yàn)

（一）政府支持，落實(shí)責(zé)任。為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，我們成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，市相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人及縣區(qū)委副書(shū)記為成員的市自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，所轄縣區(qū)也建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)推進(jìn)試點(diǎn)工作。明確由市生態(tài)文明辦進(jìn)行總牽頭，市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)技術(shù)總把關(guān)，其他各相關(guān)部門(mén)分頭把關(guān)，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體把關(guān)、分工負(fù)責(zé)、同步推進(jìn)”的工作思路，齊心協(xié)力開(kāi)展試點(diǎn)。

（二）開(kāi)展試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。為切實(shí)做好試點(diǎn)工作，探索積累經(jīng)驗(yàn)做法，我們于3月上旬到下轄的安吉縣及上墅鄉(xiāng)、章村鎮(zhèn)開(kāi)展了為期一周的縣鄉(xiāng)級(jí)試編試點(diǎn)工作，檢驗(yàn)我市試點(diǎn)方案的操作性和可行性。通過(guò)試編試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題，探索了一些解決問(wèn)題的方法路徑，把握了編制中的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，明確了組織實(shí)施模式。在此基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步完善了全市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)表式和編制指南。

（三）三級(jí)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)審核。為確保報(bào)送國(guó)家試點(diǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量，我市采用省市縣（區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)、各部門(mén)輪動(dòng)的形式，按照水利、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)的順序，分部門(mén)對(duì)全市及各縣區(qū)2011-2015年的水資源、林木資源及土地資源的數(shù)據(jù)進(jìn)行了審核評(píng)估。最后，根據(jù)省級(jí)部門(mén)專(zhuān)家以及市試點(diǎn)辦的評(píng)審意見(jiàn)，各部門(mén)進(jìn)一步解決數(shù)據(jù)中存在的問(wèn)題，修正完善報(bào)表數(shù)據(jù)和編制說(shuō)明，確保報(bào)送國(guó)家試點(diǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)有效。

（四）科研支撐，破解難題。為高質(zhì)量完成試點(diǎn)任務(wù)，我們嘗試借助了專(zhuān)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的力量，幫助解決數(shù)據(jù)填報(bào)中的疑難問(wèn)題。如：市林業(yè)局與省林勘所開(kāi)展合作，建立了市、縣聯(lián)動(dòng)的森林資源一體化監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)體系；市農(nóng)業(yè)局與省數(shù)農(nóng)所開(kāi)展了合作，把數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用在耕地質(zhì)量等級(jí)統(tǒng)計(jì)中，探索出了一個(gè)全新的農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量變化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)方法。另外，市國(guó)土局利用早已統(tǒng)一實(shí)施、相對(duì)成熟的委托第三方調(diào)查方式，順利地完成了耕地質(zhì)量等別的編制工作。

三、編制的難點(diǎn)與問(wèn)題

在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的過(guò)程中，我們雖然探索創(chuàng)新了一些技術(shù)方法，取得了一定的成效，但仍然有一些困難和問(wèn)題需要解決。

從宏觀層面來(lái)講，主要存在以下三方面問(wèn)題：

一是《編制指南》設(shè)計(jì)理念與資源部門(mén)監(jiān)管角度不同?！对圏c(diǎn)方案》提出，根據(jù)自然資源保護(hù)和管控現(xiàn)實(shí)需要，先行核算具有重要生態(tài)功能的自然資源，《編制指南》報(bào)表的設(shè)計(jì)也是從自然資源賬戶核算角度出發(fā)的，而資源管理部門(mén)的監(jiān)測(cè)管理則側(cè)重于自然資源的生產(chǎn)使用管理，相比之下，《編制指南》指標(biāo)選取更為宏觀寬泛。而編制過(guò)程中所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來(lái)自各自然資源管理部門(mén)，基層填報(bào)存在一定的困難，也制約著自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作。因此，在納入國(guó)民核算指標(biāo)體系時(shí)，還需要進(jìn)一步調(diào)整。

二是不同資源管理部門(mén)的指標(biāo)口徑和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。由于部門(mén)之間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑的不同，致使相關(guān)部門(mén)提供的同一指標(biāo)數(shù)據(jù)不一致，容易在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制過(guò)程中產(chǎn)生混淆，不便于國(guó)家層面對(duì)于負(fù)債表的管理。如林地面積：林業(yè)部門(mén)提供的林地面積數(shù)量要大于國(guó)土資源部門(mén)的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)。耕地面積：農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計(jì)的耕地面積不包括可調(diào)整耕地，與國(guó)土局的統(tǒng)計(jì)口徑不一致。耕地質(zhì)量等級(jí)及變動(dòng)數(shù)據(jù)：國(guó)土與農(nóng)業(yè)部門(mén)劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，國(guó)土部門(mén)將耕地質(zhì)量分為15個(gè)等級(jí)，每年進(jìn)行數(shù)據(jù)更新；農(nóng)業(yè)部門(mén)分為10個(gè)等級(jí)，統(tǒng)計(jì)范圍僅限于新申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田小樣本，實(shí)行不定期調(diào)查，每次調(diào)查時(shí)間要5年左右。因此，兩家提供的耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)量不一致。

三是市縣一級(jí)編制資料缺口較大。由于各地自然資源稟賦的不同，基層資源管理部門(mén)日常監(jiān)管職責(zé)和任務(wù)也存在一定的差異性。從管理層面看，資源統(tǒng)計(jì)的行政記錄、歷史臺(tái)賬也相對(duì)不完整，日常監(jiān)測(cè)的樣本點(diǎn)少，監(jiān)測(cè)頻率低，加上人員力量、技術(shù)水平相對(duì)薄弱，市縣一級(jí)數(shù)據(jù)缺口就較大，尤其是縣區(qū)一級(jí)表現(xiàn)的更為突出。如森林資源數(shù)據(jù)：按照法律規(guī)定每10年普查一次，而非普查年份的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，湖州市從2012年才開(kāi)始，其樣本僅對(duì)全市和安吉縣具有代表性。濕地面積數(shù)據(jù)：湖州市目前還沒(méi)有開(kāi)展年度監(jiān)測(cè)，常規(guī)年份數(shù)據(jù)無(wú)法更新。地下水水質(zhì)數(shù)據(jù)：由于湖州地表水較為豐富，地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作基本上還是空白，所以無(wú)法填報(bào)相應(yīng)數(shù)據(jù)。

從微觀層面來(lái)講，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也存在三方面的問(wèn)題：

一是推算指標(biāo)較多，準(zhǔn)確性不高。從已填報(bào)的93個(gè)指標(biāo)來(lái)看，市級(jí)的推算指標(biāo)占比為17.2%，縣區(qū)級(jí)為23.3%。分部門(mén)來(lái)看，僅有國(guó)土、環(huán)保部門(mén)的日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基本可以滿足填報(bào)，其他部門(mén)，如水利局推算指標(biāo)占比為48%；農(nóng)業(yè)局達(dá)100%；林業(yè)局雖市級(jí)有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但縣區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)全為推算所得，縣區(qū)推算指標(biāo)占比為100%。推算指標(biāo)越多，數(shù)據(jù)質(zhì)量越難以保障。

二是指標(biāo)分類(lèi)過(guò)細(xì)，針對(duì)性不強(qiáng)。《試點(diǎn)方案》指出，通過(guò)探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動(dòng)情況，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)。而編制過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)一些指標(biāo)數(shù)據(jù)并沒(méi)有完全體現(xiàn)編制目標(biāo)，如水資源存量及變動(dòng)表中的“河湖生態(tài)耗水量”指標(biāo)，以及林木資源存量及變動(dòng)表中，要求在天然林和人工林下再分公益林和商品林等，這樣一些流量指標(biāo)和分類(lèi)指標(biāo)，設(shè)置過(guò)細(xì)，統(tǒng)計(jì)難度很大，卻發(fā)揮不了實(shí)際作用，針對(duì)性不強(qiáng)。

三是數(shù)據(jù)生產(chǎn)滯后，時(shí)效性不強(qiáng)。部分資源管理部門(mén)由于監(jiān)測(cè)體系、調(diào)查制度等原因，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在生產(chǎn)時(shí)間滯后的問(wèn)題。如國(guó)土部門(mén)“耕地質(zhì)量等別及變動(dòng)表”中的數(shù)據(jù)，其基本流程是次年評(píng)定，隔年報(bào)備國(guó)土資源部，得到批復(fù)后才能使用。而水利、林業(yè)以及農(nóng)業(yè)部門(mén)的指標(biāo)很大一部分都是建立在幾年一次的普查或資源清查的基礎(chǔ)上的，期間缺乏實(shí)測(cè)資料，常常出現(xiàn)上一輪的數(shù)據(jù)比較陳舊，新的數(shù)據(jù)還未產(chǎn)生的情況。因此，資源統(tǒng)計(jì)報(bào)表要做到每年及時(shí)填報(bào)上一年度的數(shù)據(jù)，難度確實(shí)很大。

四、意見(jiàn)和建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一是建議各資源管理部門(mén)加大統(tǒng)計(jì)協(xié)作力度，統(tǒng)一方法、標(biāo)準(zhǔn)和口徑，優(yōu)化指標(biāo)體系，建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)方法制度，建立資源互補(bǔ)、信息共享、緊密合作、統(tǒng)一管理的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)協(xié)作機(jī)制。二是考慮到多數(shù)自然資源每個(gè)年度之間變化量較小的特點(diǎn)，建議科學(xué)安排調(diào)查頻率，調(diào)查頻率不宜太高，一般以五年開(kāi)展一次為宜。三是要加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)等重要制度的銜接，做到制度之間思路連貫、分工明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、導(dǎo)向一致。

（二）強(qiáng)化質(zhì)量管控。為保證自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作質(zhì)量，建議建立完善自然資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量管控體系，把質(zhì)量管控貫穿于自然資源