嘉興市國土資源局　劉　玙　顧培新

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強化事中事后監(jiān)管 全面提升依法行政效能
——嘉興市國土局行政審批制度改革的探索與思考

嘉興市國土資源局劉玙顧培新

黨的十八大報告指出，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)。中共中央、國務院在《關于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》中強調(diào)，推進簡政放權(quán)、減少行政審批等事項后，政府機關要轉(zhuǎn)變管理理念，改進工作方式，加強事中事后監(jiān)管，有效履行職責，避免管理缺位，防止“一放就亂”。加強事中事后監(jiān)管，是政府管理方式的重大轉(zhuǎn)變，要求更高、任務更重。作為政府行政機關的國土資源部門，要主動在轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變重心、轉(zhuǎn)變方式、轉(zhuǎn)變作風上下功夫，從適應、建設服務型政府入手，推動國土資源管理重心由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不斷加強事中事后監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管薄弱，著力構(gòu)建與改革要求相適應的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡，不斷深化行政審批制度改革，推動國土資源管理持續(xù)健康發(fā)展。

一、重要意義

（一）加強事中事后監(jiān)管是深化行政審批層級一體化改革的重要保障

推動和深化嘉興市行政審批層級一體化改革，是政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的重要手段和突破口。事中事后監(jiān)管作為行政審批層級一體化改革的一項重要內(nèi)容，是缺一不可的，是有效提高行政審批質(zhì)量和效率，推動行政審批制度改革縱深發(fā)展，確保通過改革促進經(jīng)濟社會發(fā)展獲得更大活力和后勁，最終取得成功的重要保障。

（二）加強事中事后監(jiān)管是落實依法行政，建設法治國土的重要途徑

全面推進國土資源依法行政，著力加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建嚴明的國土資源法治監(jiān)督體系，是法治國土建設的總體要求之一。實施依法行政、依法審批，必須堅持“法定職責必須為”“法無授權(quán)不可為”。從嚴落實事中事后監(jiān)管，規(guī)范審批程序，嚴格依法審批，可以進一步加快法治國土建設，從源頭上預防和化解各類行政爭議，有力確保國土資源行政審批工作在法治軌道上順利推進。

（三）加強事中事后監(jiān)管是服務經(jīng)濟社會發(fā)展平穩(wěn)增長的重要抓手

加強事中事后監(jiān)管，大力推進國土資源部門工作重心從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，管理職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務轉(zhuǎn)變，可以更好地創(chuàng)造法治、公平、公正的審批環(huán)境，有效維護社會公平正義，有效縮短時間跨度、節(jié)省企業(yè)成本、節(jié)約行政成本，進一步改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)市場活力，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。

二、實踐探索

自嘉興市實施行政審批層級一體化改革以來，全市國土資源部門圍繞市委、市政府“完善市場監(jiān)管機制、下移監(jiān)管重心、強化源頭管理，健全覆蓋生產(chǎn)、流通、消費三大領域，事前預防、事中檢查、事后查處有機結(jié)合的長效監(jiān)管機制”的改革要求，以制度創(chuàng)新為重點，明確監(jiān)管職責，健全監(jiān)管機制，完善監(jiān)管體系，依法強化事中事后監(jiān)管，有效防止了行政審批權(quán)限下放后出現(xiàn)“一放就亂”的局面，推動改革不斷深化。

（一）建立權(quán)責一致工作機制

圍繞深化“兩張清單”建設，認真梳理國土資源部門權(quán)力清單和責任清單，厘清國土資源部門職責，明確各業(yè)務處室與權(quán)力相對應的監(jiān)管職責，防止監(jiān)管缺位、錯位和越位，做到“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”。強化信息公開，推進陽光審批，通過政府門戶網(wǎng)站、公眾微信平臺、辦事窗口等多渠道公開國土資源部門權(quán)力、責任清單和全部審批項目，明確各職能部門與權(quán)力相對應的監(jiān)管責任。制定出臺《嘉興市國土資源局關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實施細則（試行）》等規(guī)定，明晰各業(yè)務處室的監(jiān)管職責和協(xié)調(diào)監(jiān)管職責，并將取消和調(diào)整行政審批事項（包括取消的行政審批的14個事項、下放的行政審批的16個事項、前置審批改為后置審批的事項和調(diào)整不再作為行政審批的15個事項）和加強投資項目建設運行（土地出讓合同履約情況）、國土資源動態(tài)巡查等作為事中事后監(jiān)管的重點，防止監(jiān)管不到位出現(xiàn)管理真空，出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性問題，保障事中事后監(jiān)管的有效實施。

（二）完善協(xié)同配合監(jiān)管機制

建立和完善跨部門協(xié)同監(jiān)管的組織領導體系和工作運行機制，進一步形成監(jiān)管整體合力。加強與住建、發(fā)改、環(huán)保、安監(jiān)等部門的協(xié)作配合，全方位聯(lián)動，切實強化建設用地批后監(jiān)管，建立健全土地利用動態(tài)巡查、建設項目跟蹤等機制，做好對已供土地的詳細記錄，切實加強建設用地規(guī)劃開發(fā)利用全程監(jiān)管；嚴格執(zhí)行土地使用權(quán)規(guī)范，做好土地轉(zhuǎn)讓價款繳款、開竣工預警提醒，開竣工申報管理等，有效實現(xiàn)從規(guī)范主體活動資格向規(guī)范主體活動行為、評估活動結(jié)果轉(zhuǎn)變，從書面審查為主向現(xiàn)場執(zhí)法檢查、跟蹤稽查監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從以被動審批準入為主的事前監(jiān)管向主動處罰查處為主的全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。不斷深化綜合行政執(zhí)法改革，會同綜合執(zhí)法、農(nóng)經(jīng)、監(jiān)察等部門，立足部門職責，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管，有效制止亂占農(nóng)用地非農(nóng)業(yè)建設的違法違規(guī)行為。突出加強與綜合行政執(zhí)法部門的協(xié)作配合，科學界定工作職能邊界，建立協(xié)作配合機制，做好事中事后監(jiān)管執(zhí)法，積極深化綜合行政執(zhí)法改革。制定了《綜合行政執(zhí)法部門與國土資源部門協(xié)作配合制度》，出臺《關于切實加強與綜合行政執(zhí)法部門緊密配合嚴控違法占（用）地的通知》等文件，合理劃分國土資源部門和綜合行政執(zhí)法部門的涉國土資源行政處罰職權(quán)的工作邊界，有效避免推諉、扯皮情況的發(fā)生，確保土地執(zhí)法監(jiān)管落實到位。

（三）創(chuàng)新行政審批監(jiān)督機制

加強內(nèi)部審批事項監(jiān)管，嚴格落實市國土資源局《關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實施細則（試行）》要求，突出重點，落實監(jiān)管職責。對下放的行政審批事項，每年組織各業(yè)務處室聯(lián)動，采取定期評估和專項檢查相結(jié)合等方式，將征地補償、合同執(zhí)行、工程建設等作為監(jiān)管的重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)，進行一次案卷抽查和實地檢查相結(jié)合的效能評估，深入推進行政審批層級一體化改革。充分依托和利用市行政審批服務中心電子監(jiān)察系統(tǒng)，拓展國土資源行政審批監(jiān)管方式，對國土資源行政審批事項進行全程、實時的電子監(jiān)控和系統(tǒng)分析，實現(xiàn)項目審批和建設在線監(jiān)管。通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，行政審批哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，哪個人的責任一目了然，系統(tǒng)會立刻報警“亮紅燈”，基本建成“來源可查、去向可追、監(jiān)管留痕、責任可究”的完整信息鏈條。強化外部違法用地監(jiān)管，建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)督查機制，加大對全市國土資源動態(tài)巡查工作的監(jiān)督檢查力度，督促全市各鎮(zhèn)（街道）進一步完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察“兩網(wǎng)化”管理信息系統(tǒng)建設，切實做到國土資源違法案件早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。

（四）嚴格落實責任追究機制

建立健全監(jiān)管工作監(jiān)督機制，落實責任，確保抓細、抓實、抓出實效。對直接下放的審批事項，按照“權(quán)責一致”原則和“屬地管理、分級負責、市縣協(xié)同、共同推進”的要求，進一步明確市、縣（市、區(qū)）、國土資源所三級部門的職責，形成自上而下協(xié)同監(jiān)管的良好工作局面。對引起的相關責任，訴訟、復議、信訪、投訴，補償、賠償?shù)仁乱?，明確由屬地各縣（市、區(qū)）直接負責處理。對存在的違法、違規(guī)事項在限期內(nèi)拒不糾正又不采取必要措施的，嚴格追究相關人員法律責任和行政責任。必要時，由市國土資源部門收回行政審批權(quán)限。嚴格落實土地利用違約責任追究機制，依法從嚴查處。2010-2014年，嘉興市國土資源部門在實施批后監(jiān)管中，共收取各類違約金60276.45萬元，其中收取出讓金違約金44699.64萬元，收取不按時開、竣工違約金15576.81萬元，促進了土地資源得到高效利用，保障了擴大有效投資有序落實。按照相關法律法規(guī)，切實加大對不作為、亂作為、以罰代管、失職瀆職等違法違紀行為的查處力度，有效杜絕在行政審批過程中的亂作為、不作為，做到“有權(quán)必有責、用權(quán)必問責、違法必追究”。

（五）健全長效監(jiān)管保障機制

加強人才隊伍建設，提升監(jiān)管能力。堅持把思想道德建設放在首位，通過開展職業(yè)素養(yǎng)教育、綜合性培訓、業(yè)務骨干專題培訓、聘請專家教授授課等形式，切實把能力素質(zhì)建設貫徹于教育培訓的始終，努力造就一支思想政治素質(zhì)高、依法行政能力強、業(yè)務知識精、勇于創(chuàng)新、勤政廉潔的國土資源執(zhí)法監(jiān)管隊伍。強化信息技術保障支撐，以現(xiàn)有監(jiān)測監(jiān)管平臺為基礎，整合資源，加快構(gòu)建和完善“全市覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法監(jiān)督、社會監(jiān)督”于一體的國土資源綜合監(jiān)管系統(tǒng)和平臺，深化應用，提升監(jiān)管信息化水平。建立由分管局領導牽頭，相關業(yè)務處室負責人參與的事中事后監(jiān)管聯(lián)席會議制度，研究解決事中事后監(jiān)督中的重大事項和新情況、新問題，跟蹤、監(jiān)督各職能部門監(jiān)管職責的履職情況，有力保障監(jiān)管機制的落實到位。

三、主要成效

（一）行政審批更加規(guī)范

進一步完善審批事項審批標準，對審批事項名稱、審批依據(jù)、申請條件、申請材料、批準條件、審批內(nèi)容、審批流程、審批期限等方面進行細化和標準化，制定了《嘉興市國土資源管理行政審批（核）事項標準化手冊》，有效規(guī)范了審批事項辦理程序，杜絕在行政審批過程中的亂作為、不作為情況的出現(xiàn)。進一步規(guī)范了行政審批行為，讓拖拉、敷衍、推諉等辦事難癥狀無所迿形，有效促進國土資源政審批改部門的轉(zhuǎn)型升級。改革實施以來，嘉興市各級國土資源部門在行政審批中，未發(fā)生因?qū)徟鷨栴}而引發(fā)的群體性上訪、投訴等事件，也未出現(xiàn)行政復議、行政訴訟案件。

（二）審批效率顯著提高

構(gòu)建立體化、全過程監(jiān)管，實現(xiàn)事中事后“常態(tài)化”監(jiān)管，有效提升行政審批效能。行政審批（核）時間明顯縮短，項目用地審批（核）時間一般在2-6天，特需項目用地當天便可辦結(jié)；個人辦證全部實行即辦制，個人辦證在半小時內(nèi)辦結(jié)，做到立等可取，方便群眾。有力推動了行政審批“兩集中、兩到位”改革，提升了審批集中度，全市各縣（市、區(qū)）國土資源行政審批部門均能既受理又能辦理審批事項。

（三）違法用地有效遏制

執(zhí)法監(jiān)察部門堅持以問題為導向，密切關注違法用地苗頭性、傾向性問題，切實加強耕地和礦產(chǎn)資源保護動態(tài)巡查，對突出問題做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處，有效降低執(zhí)法成本和難度，實現(xiàn)執(zhí)法方式向“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”轉(zhuǎn)變，有效減少違法用地的發(fā)生。進一步建立健全“兩網(wǎng)化”信息系統(tǒng)建設，做好數(shù)據(jù)和信息共享，及時掌握違法用地案件查處情況，提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察效率。

（四）隊伍素質(zhì)整體提升

隨著行政審批層級一體化改革的推進，事中事后監(jiān)管機制的完善，對依法行政工作人員業(yè)務綜合素質(zhì)提出了更高的要求。干部隊伍能主動開展業(yè)務學習，通過大型綜合性培訓、業(yè)務骨干專題講解、參加中心組學習、聘請專家教授、組織夜學等形式，迅速提高業(yè)務辦理能力，使其從單一的科室審批工作人員向全科全能審批工作人員轉(zhuǎn)變，執(zhí)法監(jiān)察從單一管制向監(jiān)管與服務并重轉(zhuǎn)變，綜合業(yè)務素質(zhì)得到了較大提升。

四、思考建議

嘉興市行政審批層級一體化改革以來，全市國土資源部門在事中事后監(jiān)管實踐中取得了初步成效，但實踐中還存在著一些不足和問題，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管責任部門事中事后監(jiān)管意識不強，管理的重心仍停留在事前審批階段的審查，還未全面完成由管制型向服務型政府機關轉(zhuǎn)變。二是事中事后監(jiān)管機制的構(gòu)建完善還在推進中，與上級政府要求與改革相適應的監(jiān)管模式還有待進一步健全完善，主要體現(xiàn)在：企業(yè)誠信監(jiān)管和加強部門間的協(xié)同機制等方面仍有提高、改進的空間；監(jiān)管信息共享平臺及綜合監(jiān)管體制需進一步健全優(yōu)化；綜合監(jiān)管與條線監(jiān)管尚未有機結(jié)合，監(jiān)管效能有待進一步提高；社會力量參與市場監(jiān)督制度有待完善，尤其是行業(yè)協(xié)會的參與有待進一步推進；監(jiān)管后續(xù)措施不完善，在實施監(jiān)管后缺乏有效的責任追究措施等。三是監(jiān)管隊伍力量不足，監(jiān)管能力有待提升，尤其是監(jiān)管人員仍不同程度存在知識結(jié)構(gòu)不匹配、心理不適應等問題。針對上述存在的問題，國土資源部門可從以下四個方面來進一步強化事中事后監(jiān)管。

（一）創(chuàng)新監(jiān)管方式，進一步提升行政監(jiān)管效能

1.健全日常監(jiān)督檢查機制

完善常態(tài)化監(jiān)管機制，豐富隨機抽查、“飛行檢查”、專項督查、績效評價等監(jiān)管方式。建立科學、規(guī)范的隨機抽查制度、責任追溯制度、申請人評議制度、行政許可內(nèi)部監(jiān)督機制等，規(guī)范事中事后監(jiān)管制度，強化權(quán)力監(jiān)督管理，有效提高監(jiān)管水平。綜合運用行政監(jiān)管勸勉、執(zhí)法事項提醒、輕微問題警示等方式積極開展行政指導，不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式，提高行政監(jiān)管效能。完善內(nèi)部監(jiān)督，強化內(nèi)部流程控制，建立健全常態(tài)化的監(jiān)督管理制度，跟蹤掌握權(quán)力事項運行情況，防止權(quán)力濫用。推行并不斷深化“內(nèi)業(yè)+外業(yè)”“平臺監(jiān)管+實地查看”相結(jié)合的監(jiān)管模式，實現(xiàn)批后監(jiān)管“無縫對接”。

2.提高行政執(zhí)法業(yè)務水平

完善行政執(zhí)法程序和具體操作流程，積極建立執(zhí)法全過程記錄制度。全面落實執(zhí)法責任制，建立行政執(zhí)法責任追究制度。增強責任意識，進一步強化上級對下級部門的監(jiān)督機制，建立健全行政執(zhí)法行為風險提示預警機制和內(nèi)部糾錯制度。積極探索建立重點疑難復雜案件的交辦、督辦和聯(lián)辦制度，提升行政綜合執(zhí)法效能。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法行為決定法制審核制度，將法制審核作為作出重大執(zhí)法決定的必經(jīng)程序。完善行政裁量權(quán)基準制度，探索實行行政執(zhí)法案例指導制度和柔性執(zhí)法方式，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

3.強化現(xiàn)代科技監(jiān)管手段

加強信息化建設，加大在監(jiān)管工作中的科技投入，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務”、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新監(jiān)管，推動監(jiān)管方式向?qū)I(yè)化、智能化轉(zhuǎn)變，建立具有國土資源部門特色的“制度+科技”監(jiān)管制約模式。綜合運用移動執(zhí)法、電子案卷等手段，提高執(zhí)法效能。完善行政審批電子監(jiān)控系統(tǒng)，通過電子監(jiān)察手段實現(xiàn)對行政審批事項的受理、審查、批復等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管。建立國土資源監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一、互通共享的綜合監(jiān)管平臺，保障各級國土資源部門共享監(jiān)管信息，增強部門間協(xié)同監(jiān)管能力，搭建標準化、跨部門的協(xié)作流程和互動機制。

4.積極推行監(jiān)管執(zhí)法信息公開

充分利用市、縣政務信息服務網(wǎng)和各級國土資源門戶網(wǎng)，積極推進國土資源“陽光工程”建設，加大事中事后監(jiān)管信息公開力度，提高國土資源部門職能、權(quán)力運行的透明度，為新聞媒體、行業(yè)組織和利益相關主體共同參與對部門活動和市場主體的監(jiān)督創(chuàng)造條件。推行行政執(zhí)法公示制度，依法公開執(zhí)法案件主體信息、案由、處罰依據(jù)，重點推進事關人民群眾切身利益、社會普遍關注領域的行政處罰、行政裁決結(jié)果公示，努力打造“陽光國土”“廉潔國土”。

（二）完善監(jiān)督體系，進一步促進社會共管共治

1.發(fā)揮信息體系的懲戒作用

強化與政府相關平臺的對接，主動融入政府主導開發(fā)建設各部門聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)動監(jiān)管、社會法人和自然人基礎信息應用、嚴重失信“黑名單”公示等功能為一體的大平臺。堅持政府統(tǒng)一領導，以各部門信息共享、聯(lián)動監(jiān)管為導向，在確保數(shù)據(jù)安全，保護隱私等前提下，建立信用信息交換及共享機制，加大失信懲戒力度。要突出對違法違紀、失信違約信用信息的記錄、交換和共享，打破部門和條塊分割，形成覆蓋廣、響應快、安全性高的信用信息網(wǎng)絡，真正讓失信者一處失信，處處受限。

2.發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用

依托海寧要素市場化配置改革試點經(jīng)驗，加強對土地等要素市場的政策引導，促進房地產(chǎn)等行業(yè)組織布局結(jié)構(gòu)合理規(guī)劃，推動市場主體自我約束、誠信經(jīng)營。推動相關涉土涉礦行業(yè)協(xié)會建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則，增強參與市場監(jiān)管的能力，規(guī)范會員行為。

3.發(fā)揮社會公眾和輿論的監(jiān)督作用

健全公眾參與監(jiān)督的激勵機制，完善有獎舉報制度，實現(xiàn)社會公眾共同治理。進一步暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會公眾通過互聯(lián)網(wǎng)、國土資源舉報電話12366、公眾微信等渠道，反映違法審批、項目違建等方面問題。完善公眾投訴的協(xié)調(diào)督辦、執(zhí)行辦理及效能監(jiān)督機制，及時受理和依法處置投訴舉報，并依法向社會公布，置于全社會公開監(jiān)督之下，維護市場和社會秩序。積極借助輿論監(jiān)督力量，通過曝光典型案件、違法違紀案件等，震懾違法犯罪行為，切實提高全社會合法用地和依法行政意識。

（三）加強監(jiān)管隊伍建設，進一步提升整體履職能力

推進國土資源行政審批層級一體化改革，強化事中事后監(jiān)管，關鍵在于加強市、縣（市、區(qū)）、國土資源所三級監(jiān)管隊伍建設。要進一步強化內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立作用，構(gòu)建嚴密、規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)管理體系，避免內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)成為擺設。要有針對性地加強監(jiān)管人員的專業(yè)培訓和執(zhí)法素養(yǎng)培訓，更新知識結(jié)構(gòu)，有效提升隊伍監(jiān)管能力。正確理順綜合監(jiān)管和條線監(jiān)管的關系，穩(wěn)妥有序推進國土資源部門監(jiān)管執(zhí)法隊伍的重新整合與綜合素質(zhì)提升。引入競爭機制和完善待遇、選拔任用等激勵保障制度，強化業(yè)務考核，提升執(zhí)法監(jiān)管人員的積極性、綜合素養(yǎng)和執(zhí)行力，促進綜合性與專業(yè)性互補，進一步增強綜合監(jiān)管和整體履職能力，以主動適應行政審批改革事中事后監(jiān)管的需要。

（四）加強監(jiān)督考核，進一步健全檢查考評工作制度

嚴格落實國土資源事中事后監(jiān)管責任，強化檢查，嚴格考評，確保抓細、抓實、抓出成效。充分發(fā)揮行政審批、執(zhí)法、監(jiān)察、審計等部門在事中事后監(jiān)管中的作用，形成監(jiān)管合力，發(fā)揮整體優(yōu)勢，全方位、立體化、多角度加強監(jiān)督檢查，并完善責任追究問責制度。要建立完善領導審批責任制，將具體審批責任落實到領導個人，出現(xiàn)問題就追究領導責任。對思想不認識、不到位、不支持、不配合，工作嚴重滯后以及存在監(jiān)管失職行為的單位及其主要領導、具體工作人員，嚴格追究問責，促進事中事后監(jiān)管工作落實到位，落到實處。