東陽(yáng)市國(guó)土資源局

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解決城區(qū)土地要素保障五大軟肋助力東陽(yáng)城市發(fā)展

東陽(yáng)市國(guó)土資源局

“風(fēng)正氣順揚(yáng)帆日，趕超發(fā)展正逢時(shí)”，東陽(yáng)市正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社會(huì)新常態(tài)下土地資源要素保障對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要。合理配置土地資源，科學(xué)統(tǒng)籌城市區(qū)塊功能，著力為城市發(fā)展提供土地和出讓金的雙重要素保障也是東陽(yáng)市應(yīng)當(dāng)關(guān)注的核心問(wèn)題。

一、東陽(yáng)市城區(qū)土地利用現(xiàn)狀

（一）主城區(qū)三街道未利用地塊基本情況

東陽(yáng)市城區(qū)吳寧、白云、江北三個(gè)街道現(xiàn)共有未使用地塊面積6207.21畝，符合土地利用總體規(guī)劃面積2028畝，不符合土地利用總體規(guī)劃面積4179.21畝，符合雙圖的存量建設(shè)用地面積534.26畝，已農(nóng)轉(zhuǎn)用877.57畝，村級(jí)留用地547.45畝。其中江北街道主要街道（人民路、廣福路、學(xué)士路、甘溪路等）200米以內(nèi)未使用地塊面積1836.8畝，其中已農(nóng)轉(zhuǎn)用面積500.78畝，符合雙圖的存量建設(shè)用地面積150.24畝，村級(jí)留用地412畝。

（二）主城區(qū)三街道土地收儲(chǔ)情況

城區(qū)吳寧、白云、江北三個(gè)街道土地收儲(chǔ)面積560.16畝，其中江北街道16.19畝。

（三）主城區(qū)三街道批而未供、供而未用土地情況

城區(qū)吳寧、白云、江北三個(gè)街道批而未供、供而未用土地共3486.55畝，其中經(jīng)營(yíng)性用地2045.64畝，拆遷安置用地563畝，工業(yè)用地89.68畝，期數(shù)報(bào)批土地788.23畝。

二、存在五大軟肋

（一）城區(qū)規(guī)劃范圍建設(shè)用地儲(chǔ)備資源不足

城市建設(shè)進(jìn)程中需要大量土地資源，特別是公建類項(xiàng)目、民生工程、道路建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等都需要土地資源作為基礎(chǔ)支撐。東陽(yáng)市市區(qū)內(nèi)未利用地塊已農(nóng)轉(zhuǎn)用地塊較少，僅877.57畝，占未利用地塊總數(shù)的14.14%；存量建設(shè)用地534.26畝，占未利用地塊總數(shù)的8.6%。土地儲(chǔ)備資源不足成為政府性主導(dǎo)項(xiàng)目落地開(kāi)展的最大制約因素。目前，城區(qū)用地只能轉(zhuǎn)向舊區(qū)改造、盤活存量?jī)蓚€(gè)方向索取。而現(xiàn)階段舊區(qū)改造工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，工作難度大、牽涉面廣，短期內(nèi)肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)提供大量土地資源；城區(qū)內(nèi)可用存量建設(shè)用地面積僅534.26畝，地塊分散，單一地塊面積小，無(wú)法及時(shí)為大型項(xiàng)目用地提供支撐。

（二）城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接存在斷層

目前，東陽(yáng)市極大一部分未利用地塊存在著城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩規(guī)不符的矛盾。城市規(guī)劃中設(shè)計(jì)為為商業(yè)用地、公建用地、工業(yè)用地、重點(diǎn)項(xiàng)目用地的區(qū)塊大部分在土地利用總體規(guī)劃當(dāng)中都是禁止建設(shè)區(qū)，導(dǎo)致城市發(fā)展、政府主導(dǎo)類項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)落地實(shí)施。數(shù)據(jù)顯示，城區(qū)未利用土地中符合土地利用總體規(guī)劃的大約為32.6%。造成這種現(xiàn)象的主要原因是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間銜接不和諧、不同步。城市規(guī)劃是按照城市發(fā)展客觀趨勢(shì)編制計(jì)劃，重在發(fā)展，而土地利用總體規(guī)劃是以非農(nóng)建設(shè)用地集約節(jié)約利用為前提編制計(jì)劃，重在控制。兩者的指導(dǎo)思想和編制主體都不同，再加上編制規(guī)劃的時(shí)候部門之間銜接、溝通不到位，導(dǎo)致兩個(gè)規(guī)劃出現(xiàn)斷層。下一步需要進(jìn)一步統(tǒng)一完善，力求兩規(guī)合一，共同保障城市發(fā)展。

（三）擅自改變土地用途普遍存在

城區(qū)工業(yè)用地未經(jīng)批準(zhǔn)改變用途，變相出租等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，本就有限的土地資源沒(méi)有得到合理有效利用，更沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的畝產(chǎn)稅收以及產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。對(duì)城區(qū)閑置土地、擅自改變土地用途等浪費(fèi)土地資源的情況需要一次全面清理，以提高城區(qū)土地利用率。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展受規(guī)劃制約大，發(fā)展空間有限

省廳下達(dá)東陽(yáng)市規(guī)劃期末城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為165平方公里。然而經(jīng)過(guò)初步基數(shù)轉(zhuǎn)換，2013年底東陽(yáng)市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)到163平方公里，城鄉(xiāng)面積即將突破“天花板”，新增規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)壓力大，規(guī)劃發(fā)展空間十分有限。上一輪規(guī)劃（2006-2020年）為了減少城鄉(xiāng)規(guī)模將建設(shè)用地劃為復(fù)墾區(qū)面積有21500畝，被劃為復(fù)墾區(qū)的建設(shè)用地基本上是居住小區(qū)和工業(yè)用地，實(shí)際能復(fù)墾的面積很少，事實(shí)上東陽(yáng)市早已突破城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模。因此，這次中期規(guī)劃修編城鄉(xiāng)用地規(guī)模要通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收的難度大。

（五）土地市場(chǎng)疲軟，土地資源對(duì)城市建設(shè)的資金貢獻(xiàn)率下降

受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，土地市場(chǎng)疲軟，東陽(yáng)市2012年出讓金14.01億元，2013年出讓金36.64億元，2014年出讓金35.15億元，通過(guò)努力，2015年土地出讓金收入為30億元。而且按照當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)估，明年的土地交易市場(chǎng)將經(jīng)受更嚴(yán)峻的考驗(yàn)，土地資源對(duì)城市建設(shè)的資金貢獻(xiàn)率將持續(xù)下降。

三、四大具體對(duì)策

（一）強(qiáng)化部門協(xié)作，合力推進(jìn)城市發(fā)展

城市的發(fā)展與進(jìn)步是人民群眾物質(zhì)和精神生活的重要基礎(chǔ)。國(guó)土、城建、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃等與城市建設(shè)相關(guān)的職能部門必須要圍繞市委市政府制定的城市建設(shè)總體目標(biāo)，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，注重協(xié)作配合，凝聚各方力量合力推動(dòng)城市發(fā)展。要進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、中心意識(shí)，按照城市發(fā)展需求科學(xué)規(guī)劃布局，統(tǒng)籌土地資源要素配置，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備調(diào)控，千方百計(jì)保障東陽(yáng)市城市建設(shè)順利推進(jìn)。

（二）多規(guī)合一，保障政府主導(dǎo)用地

規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、建設(shè)等部門齊頭并進(jìn)，強(qiáng)化溝通、統(tǒng)一銜接，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，確保城市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)落地，順利實(shí)施。要充分利用土地利用總體規(guī)劃修編契機(jī)，立足未來(lái)發(fā)展需求，統(tǒng)籌宏觀規(guī)劃，科學(xué)調(diào)配城市區(qū)塊功能。推進(jìn)東陽(yáng)城區(qū)與橫店、義烏的空間融合，謀求橫店影視城、義烏小商品城、東陽(yáng)城區(qū)“三城”一體發(fā)展，以橫店影視產(chǎn)業(yè)輻射推動(dòng)?xùn)|陽(yáng)城區(qū)木雕城、縫配城、盧宅旅游文化產(chǎn)業(yè)等全面發(fā)展，以東陽(yáng)城區(qū)健全的配套設(shè)施保障拉動(dòng)橫店影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）加強(qiáng)土地收儲(chǔ)置換力度，確保城市發(fā)展用地和資金保障

1.完善收儲(chǔ)機(jī)制，提高土地收儲(chǔ)能力

充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌職能，建立完善的土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作機(jī)制和科學(xué)合理的收購(gòu)儲(chǔ)備程序。提高政府對(duì)城市民生工程、公益性項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、重大項(xiàng)目等用地的保障能力，實(shí)現(xiàn)市政府在土地收儲(chǔ)中的宏觀調(diào)控和主導(dǎo)地位。建議由市政府成立專門的土地收儲(chǔ)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，整合財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、發(fā)改等城市建設(shè)相關(guān)的職能部門，科學(xué)安排、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)土地收儲(chǔ)、融資、出讓工作。同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的支持政策，擴(kuò)大融資平臺(tái)、增強(qiáng)政府融資能力，有效落實(shí)土地收儲(chǔ)工作，保障城市發(fā)展。

2.出臺(tái)相關(guān)政策，提高土地利用率

一是抓緊出臺(tái)新的“退二進(jìn)三”政策。完善東陽(yáng)市規(guī)劃控制，優(yōu)化城市區(qū)域功能，加強(qiáng)改造優(yōu)化低效工業(yè)用地，淘汰城市落后產(chǎn)能工業(yè)用地，從而進(jìn)一步提高土地利用效率，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是合理確定土地收購(gòu)政策，妥善處理政府與個(gè)人、政府與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)作，充分挖掘土地資產(chǎn)潛力。

3.緊抓未供土地置換盤活工作，用好用活土地資源

對(duì)于土地利用總體規(guī)劃修改、項(xiàng)目主體變更、土地矛盾糾紛、歷史原因等造成未能供地的項(xiàng)目，建立詳細(xì)的工作臺(tái)帳，深入分析原因，并盡快實(shí)施項(xiàng)目置換，將有限的可用土地從不能及時(shí)落地的項(xiàng)目上置換出來(lái)，落實(shí)到急需使用土地的項(xiàng)目上，保證用好用活土地資源。

（四）強(qiáng)化清理整頓，保障合理有效用地，提升城市品位

1.開(kāi)展工業(yè)用地專項(xiàng)整治

在市區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展工業(yè)用地擅自出租或改變用途專項(xiàng)整治活動(dòng)，嚴(yán)禁擅自改變工業(yè)用地用途，進(jìn)一步深化土地市場(chǎng)治理整頓，促進(jìn)市區(qū)土地市場(chǎng)規(guī)范、有序、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加強(qiáng)批后監(jiān)管工作

抓好經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地出讓后的日常監(jiān)管工作，抓動(dòng)工、促竣工，實(shí)行出讓土地工程進(jìn)展情況每月一報(bào)制度。對(duì)土地閑置2年以上、出讓金欠收等現(xiàn)象采取嚴(yán)厲的整改措施。

3.加大城區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察力度

結(jié)合“三改一拆”“無(wú)違建”創(chuàng)建等專項(xiàng)整治行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊“兩違”行為，做好動(dòng)員宣傳工作，提高全社會(huì)依法依規(guī)用地意識(shí)。堅(jiān)決拆除城區(qū)范圍的亂搭亂建，促進(jìn)城區(qū)內(nèi)“黃金寶地”有效利用。以兩網(wǎng)化工作機(jī)制為抓手，落實(shí)橫向到邊、縱向到底的土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查體系，做到即查、即拆，實(shí)現(xiàn)東陽(yáng)市土地執(zhí)法管理良性循環(huán)，助力提升城市品位。