· 梁 遠(yuǎn)

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行政執(zhí)法體制改革重在基礎(chǔ)性制度建設(shè)

· 梁 遠(yuǎn)

從20世紀(jì)八九十年代開始，我國逐步建立了各級執(zhí)法體制，但由于基本上是一個部門一部法律，一部法律一支執(zhí)法隊伍，各執(zhí)法隊伍互不隸屬，逐步積累出現(xiàn)了多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法等問題。近年來，綜合行政執(zhí)法改革取得了一定進(jìn)展，但從實際看，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法推諉、執(zhí)法爭搶、執(zhí)法擾民現(xiàn)象仍較普遍，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題仍比較突出。為了解決這些問題，以往主要在理順行政執(zhí)法體制機(jī)制方面動腦筋，我們認(rèn)為也要關(guān)注行政執(zhí)法基礎(chǔ)性制度缺失的問題。離開有力的制度支撐，行政執(zhí)法體制改革很難從根本上取得突破。

一、積極構(gòu)建社會誠信制度

《論語 · 顏淵》中有“民無信不立”。誠信對治國安邦非常重要。近年來，我國發(fā)生了多起重大食品安全事件，一定程度上反映出我國社會信用體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的矛盾突出，社會成員信用缺失，守信激勵和失信懲戒機(jī)制不夠健全。

西方發(fā)達(dá)國家誠信制度建設(shè)已有150多年的歷史，已形成相對完善的誠信體系。一方面，將各種與信用相關(guān)的社會力量整合起來，共同帶動社會信用的完善與發(fā)展。每個人、每個企業(yè)都有一個唯一的、伴隨終身且不可改變的信用號碼，其信用狀況直接決定其融資成本和融資數(shù)量，一個有不良信用記錄的企業(yè)將很難取得銀行貸款和信貸銷售服務(wù)。另一方面，通過高昂的失信成本強(qiáng)迫企業(yè)不敢失信。商品生產(chǎn)經(jīng)營者如有欺詐消費者的行為，輕則予以重罰，重則判刑入獄。

我國對不講誠信的企業(yè)和個人雖然也有具體處罰規(guī)定，但明顯偏輕?！断M者權(quán)益保護(hù)法》對經(jīng)營者提供商品和服務(wù)有欺詐行為的，賠償商品價款或服務(wù)費用的一倍?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》對生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)，僅處以商品貨值金額50%以上三倍以下的罰款。

黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”。下一步，要按照“政府推動，社會共建；健全法制，規(guī)范發(fā)展；統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施；重點突破，強(qiáng)化應(yīng)用”的原則，一體推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，加快誠信教育與誠信文化建設(shè)，加快推進(jìn)信用信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，建立完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機(jī)制，嚴(yán)厲打擊在市場經(jīng)濟(jì)活動中失信的企業(yè)，大幅度提高失信成本，使企業(yè)不敢也不愿失信。

二、建立完善群眾舉報制度

我國在市場監(jiān)管領(lǐng)域的舉報制度建設(shè)，還有諸多空白項。比如，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥領(lǐng)域，盡管制定了許多監(jiān)督和舉報的措施，但重心在“維權(quán)”上，基本上舉報者就是利益受損者，舉報人也得不到有效保護(hù)；同時，監(jiān)管部門往往采取一對一、點對點式的輪番檢查、搞人海戰(zhàn)術(shù)，因自身力量有限而“疲于奔命”，也形不成對違法企業(yè)的巨大震懾。

西方國家在公眾舉報制度上采取了很多行之有效的措施可供借鑒。一是可依據(jù)社會舉報而啟動調(diào)查。監(jiān)管部門鼓勵社會公眾對市場主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報，不論是否是利益相關(guān)者都可以舉報，舉報的違法行為一經(jīng)查證屬實，就會受到相應(yīng)的處罰。二是對舉報者采取保護(hù)和獎勵制度。保護(hù)內(nèi)容涵蓋人身、就業(yè)、免責(zé)等方面。獎勵標(biāo)準(zhǔn)一般是違法主體賠償額的15%到25%。同時，對于違法行為的參與者，只要能提供更高一級的組織者、謀劃者、實施者的犯罪證據(jù)或證人證言，也可實現(xiàn)免責(zé)或獎勵。從中可以看出，在西方國家，只要有合適理由認(rèn)為企業(yè)違法違規(guī)都可以舉報，這有利于增強(qiáng)公眾的法制觀念。最重要的是政府對公眾舉報的保護(hù)和獎勵，大大激發(fā)了公眾守法、維法的積極性和主動性。我國的市場監(jiān)管如果在舉報主體上有所突破，對舉報者有進(jìn)一步的保護(hù)和獎勵措施，必將促進(jìn)形成全民知法、遵法、維法的環(huán)境。

三、建立完善公益訴訟制度

近年來，公益訴訟廣受社會關(guān)注，法學(xué)理論界與實務(wù)界也普遍關(guān)注。公益訴訟不僅被提上民事訴訟法與行政訴訟法的修改議程，而且不斷有人大代表、政協(xié)委員提出關(guān)于在中國建立公益訴訟制度的議案和提案。2013年1月1日新修訂的民事訴訟法，為學(xué)界爭論多年的公益訴訟制度在立法上提供了依據(jù)。這讓環(huán)境公益訴訟擺脫了“無法可依”的局面，但卻依然不盡如人意。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會共開展8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適合為由未予立案。2015年1月1日，新環(huán)保法邁出了擴(kuò)大訴訟主體的可喜一步。

現(xiàn)代西方國家，為解決面臨的各種公益問題，紛紛建立了自己的公益訴訟機(jī)制，突出表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。一是積極鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)。美國早在1970年制定的《清潔空氣法》中，明確規(guī)定任何人可以代表自己提起一項民事訴訟。德國建立“公益代表人制度”，規(guī)定他們可以為維護(hù)公益參加案件的審理。二是有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為。美國的《清潔空氣法》規(guī)定可以起訴美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機(jī)構(gòu)；可以起訴環(huán)保局長，指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)。法國針對國家在行政上的過失、不法行為、不作為或者在環(huán)境污染監(jiān)測、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)重疏忽、缺失行為以及違背法律法規(guī)的行政措施等，任何環(huán)保團(tuán)體均可向行政法院提起要求確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。三是巨額的違法代價，倒逼企業(yè)強(qiáng)化自律。如“萬絡(luò)”事件。法庭判決默克公司支付高達(dá)2.534億美元的賠償金。

我國的公益訴訟與西方發(fā)達(dá)國家相比，還有不小的差距。我們可以借鑒西方國家的民事公益訴訟模式，改造我國的代表人訴訟制度，加強(qiáng)對被代表人的權(quán)利保障，賦予代表人更廣泛的權(quán)利，弱化權(quán)利登記程序，承認(rèn)判決的擴(kuò)張效力等，以威懾違法者。同時，擴(kuò)大民事公益訴訟案件范圍，如反不正當(dāng)競爭、反壟斷案件，國有資產(chǎn)流失案件， 金融市場侵害公民合法權(quán)益的案件等，都可列入公益訴訟范圍，以維護(hù)社會整體利益。

四、建立完善企業(yè)信息強(qiáng)制公開制度

企業(yè)認(rèn)真履行信息公開義務(wù)，是保障廣大群眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但現(xiàn)階段，企業(yè)弄虛作假、對社會的可能危害性隱瞞不報等現(xiàn)象比較普遍。行政執(zhí)法部門的例行檢查往往也是走過場，很難發(fā)現(xiàn)問題。公民和社會組織的知情權(quán)實現(xiàn)不了，有效監(jiān)督更無從談起。在西方發(fā)達(dá)國家，則非常重視信息公開。特別對社會、對環(huán)境可能存在危害方面的信息公開要求特別嚴(yán)格，同時還與企業(yè)誠信、法律法規(guī)掛鉤，形成系統(tǒng)的信息公開體系。政府要求企業(yè)如實填報有關(guān)信息，從具體工作人員到公司負(fù)責(zé)人都簽字確認(rèn)，執(zhí)法部門開展隨機(jī)抽查，一旦發(fā)現(xiàn)申報不實，除了對公司進(jìn)行相應(yīng)處罰外，還要追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任。

我國對企業(yè)信息的監(jiān)管還處于起步階段。以環(huán)境信息公開為例。2007年頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第4條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照自愿公開與強(qiáng)制性公開相結(jié)合的原則，及時、準(zhǔn)確地公開企業(yè)環(huán)境信息?！惫_企業(yè)環(huán)境信息概念才第一次出現(xiàn)。此后，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查的規(guī)定》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》等法律法規(guī)也有一些關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開的規(guī)定。但總的來說，相關(guān)立法呈現(xiàn)出零散化與碎片化的特點，并且存在交叉、重疊甚至沖突的情形，真正實現(xiàn)企業(yè)信息公開透明還有很長的路要走。

五、建立完善多元主體共同參與機(jī)制

政府部門的資源和專業(yè)能力是有限的，在執(zhí)法過程中，需借助社會資源共同參與市場監(jiān)管。在西方國家，積極推動多元主體參與市場監(jiān)管，收效顯著。一是立法參與。如美國《行政程序法》明確，廠家、消費者和其他相關(guān)單位和個人都可以參與相關(guān)行政法規(guī)的制定。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成參與。許多國家通過不同途徑吸收社會人士直接參與到監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，成為政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要力量之一。美國的食品和藥物管理局，就是由律師、醫(yī)生、化學(xué)家和微生物學(xué)家等專業(yè)人士組成。日本的食品安全委員會也是由7位食品安全專家組成。三是行業(yè)協(xié)會組成參與。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在信息搜集、業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及服務(wù)范圍等方面的不可替代功能，為國家政策的制定提供參考依據(jù)。四是行政執(zhí)法參與。西方國家積極鼓勵公眾參與監(jiān)管，日本的生活協(xié)同組合在政府的授權(quán)下，可以就生鮮零售業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)詢，并檢舉相關(guān)違法行為。

我國在加強(qiáng)對市場監(jiān)管上，需要更加注重各方有效參與，增強(qiáng)執(zhí)法的全面性、針對性。對于企業(yè)，應(yīng)加強(qiáng)信息公開，主動接受各方監(jiān)督；對于行業(yè)組織，應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)制度的規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督和公開；對于群眾，應(yīng)擁有充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時舉報任何可能危害社會的行為；作為政府部門，應(yīng)積極營造各方力量共同監(jiān)管的機(jī)制氛圍，給予企業(yè)和社會更多的利益表達(dá)、權(quán)益維護(hù)、發(fā)展選擇等方面的主動權(quán)，逐步構(gòu)建以行業(yè)自律、新聞監(jiān)督、群眾參與為主要內(nèi)容的社會監(jiān)督體系，形成政府與企業(yè)、行業(yè)組織、人民群眾共同參與、共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)代市場監(jiān)管新格局。

六、加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)的法典。通過標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，有助于提高競爭門檻，規(guī)避無序競爭，提升整個行業(yè)的信譽(yù)和國際競爭力。一是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)已成為新世紀(jì)國家繁榮、社會進(jìn)步的重要力量。德國的研究表明，國際標(biāo)準(zhǔn)化活動為該國帶來的經(jīng)濟(jì)效益占其國民生產(chǎn)總值的1%，德國經(jīng)濟(jì)增長率為3.3%，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貢獻(xiàn)為1/3。二是通過吸收社會力量建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。美國最大的20個標(biāo)準(zhǔn)組織，制訂了全美90%以上的標(biāo)準(zhǔn)。三是通過細(xì)致入微的指標(biāo)設(shè)定來形成本國的“技術(shù)堡壘”。美國的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》，對FDA的權(quán)力范圍、職責(zé)、義務(wù)等做出了詳細(xì)的規(guī)定，構(gòu)建了從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)控體系，實現(xiàn)了從“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。

目前，我國的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)由于管理部門設(shè)置分散、制定標(biāo)準(zhǔn)過程不夠科學(xué)等因素，仍十分滯后。我國大約有200多個技術(shù)委員會和300多個分技術(shù)委員會從事標(biāo)準(zhǔn)的研究起草工作，但由于分屬于不同的管理機(jī)構(gòu)，難以形成統(tǒng)一管理。在標(biāo)準(zhǔn)制定上，存在粗制濫造或照搬國外同類標(biāo)準(zhǔn)等問題，標(biāo)準(zhǔn)出臺后又缺少評價和相應(yīng)的跟蹤反饋措施，導(dǎo)致走出國門時頻頻遭遇行業(yè)“技術(shù)壁壘”。因此，在標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上，可以借鑒西方國家一些做法。在標(biāo)準(zhǔn)制定上，要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，積極組織企業(yè)參與，最后由政府權(quán)威部門發(fā)布；在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，要通過法律法規(guī)明確細(xì)化產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會信用標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)；在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行上，要增強(qiáng)執(zhí)法的可操作性和威懾力，通過具體細(xì)化罰則讓法律法規(guī)真正擁有“牙齒”，使企業(yè)充分意識到違法處罰無處不在，只要觸碰紅線，必將付出高昂的違法成本，讓企業(yè)及市場主體不敢違法、不愿違法。

（作者系中央編辦綜合司副司長）