代青霞

（廣州工商學院，廣東 廣州 510260）

民辦營利性高校管理的國際比較與啟示

代青霞

（廣州工商學院，廣東 廣州 510260）

民辦高等教育發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國高等教育的生力軍，但是仍然存在一些產(chǎn)權模糊、收益分配不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位等問題。本文在區(qū)分盈利性高校和非盈利性高校的基礎上，通過對美、日政府對營利性高校管理的對比研究，正確定義我國民辦營利性高校，并采取相應的管理措施，有利于我國民辦營利性高校的健康發(fā)展。

民辦教育；營利性高校；非盈利性高校

自改革開放以來，我國的民辦教育得到了較快的發(fā)展。截至2015年5月，我國有正規(guī)民辦高校722所，在校生人數(shù)早已突破500萬，占高等教育在校生的20%以上，已成為我國高等教育的一個重要組成部分。但在民辦高等教育迅速發(fā)展的同時，由于投資的多元化，出現(xiàn)了產(chǎn)權模糊、收益分配不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位等問題，這與世界其他一些國家面臨的情況是相似的。世界銀行組織在2000年的報告中提出了要區(qū)分教育機構的營利性與非營利性，認為這比公立學校與私立學校的區(qū)分意義更大。我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中也明確提出，“要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。借鑒國外的一些經(jīng)驗，結合我國的特點，實施分類管理，將會使我國的民辦高校在規(guī)范管理的基礎上獲得可持續(xù)性的發(fā)展。

一、營利和非營利民辦高校的分類以及在我國的實踐意義

營利和非營利民辦高校的分類，一般應從資金來源方面進行劃分，也就是捐資辦學和投資辦學。非營利性民辦高校，是指公民個人、企業(yè)、社會團體及其他社會組織，通過捐資興辦的教育機構，舉辦者不享有財產(chǎn)所有權和收益權，不以營利為目的，不要求取得合理回報。營利性民辦高校，是通過投資興辦的教育機構，投資者享有所有權和收益權，是以回報為目的的營利性活動，利潤在投資者之間進行分配。

在我國民辦高校蓬勃發(fā)展過程中，資金來源也日益多元化，但較多是投資性質(zhì)的，要求取得一定的回報，與以往將民辦高校統(tǒng)一界定為非營利公益機構的情況有很大的不同。因此，明確營利與非營利的性質(zhì)，對規(guī)范和促進民辦高校的發(fā)展具有較強的現(xiàn)實意義。

1.有利于國家對民辦高校的分類管理。我國的民辦高校大部分是投資興辦的，投資者或多或少地從辦學中獲得回報，這是普遍存在的事實。我國的《教育法》規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！睹褶k教育促進法》中，將民辦高校定義為公益性事業(yè)，按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》界定為“民辦非法人企業(yè)”，是“從事非營利社會服務活動的社會組織”，但在該法中，卻又同時賦予了民辦高校取得合理回報的選擇權，區(qū)分了捐資舉辦、出資人不要求取得合理回報和出資人要求取得合理回報的情況，這在法律上是相互矛盾的，在實際管理中也是混亂的。如果是非營利性的，就屬于公益性，享受免稅和其他優(yōu)惠的權利；如果是營利性的，就應該按照企業(yè)法進行登記管理，照章納稅。營利性與非營利性的混淆，使得許多民辦高校打著“不營利”或“少營利”的幌子，行“多營利”或“營暴利”之實；眾多的“獨立學院”，利用民辦的身份，把政府的無償性投資變成了利益集團謀取自身利益的工具，且能合理地逃避政府的審計和監(jiān)管。所以，對民辦高校營利性質(zhì)的分類，對強化教育行業(yè)的規(guī)范管理是十分必要的。

2.有利于促進民辦教育的發(fā)展。民辦高校始終面臨著資金短缺的問題。由于將民辦高校界定為公益性質(zhì)，登記為“民辦非企業(yè)法人”，就無法通過企業(yè)化的運作來籌集資金，不允許設置抵押，不能公開發(fā)行股票和債券，在沒有大量捐贈和政府資助的情況下，使得資金問題始終成為發(fā)展的瓶頸。對于民間的投資者，獲得利潤是其主要動力源，承認民辦高校的營利性，可以使較多的民間資本投入到教育行業(yè)中，促進民辦高校的較快發(fā)展。明確產(chǎn)權歸屬，也可以促進民辦高校投資的多元化，無論是政府投資、社會團體投資，還是個人投資，都十分清晰，并能得到相應的回報，從而激發(fā)辦教育的積極性。

3.有利于促進教育公平和社會公平。目前，我國民辦教育辦學主體十分復雜，有社會團體、國家資助、個人捐資、企業(yè)投資以及個人投資等，還有數(shù)量眾多的“獨立學院”。有的辦學主體資金投入不多卻利用高額學費獲取了大量的資金；有的名義是民辦高校，卻獲得了國家的地方財政的無償資助；有的以公益事業(yè)的旗號享受國家優(yōu)惠政策，在學校用地和房地產(chǎn)稅上獲得了不少的利益。這使得同樣是民辦高校，卻不在同一起跑線上，造成民辦高校辦學的不平等、獲取財富機會的不平等，以及社會分配的不平等。

4.有利于規(guī)范公辦高校的辦學行為。公辦高校是國家全額撥款興辦的，但在辦學過程中仍有一些不規(guī)范的行為。如學校擴招中的高收費行為；借助某些新增項目或合作項目收費營利；在享受稅收和優(yōu)惠政策后，利用校內(nèi)設施和條件從事高收費性質(zhì)的業(yè)務活動等，這些應按照非公益性營利性的標準進行管理。公辦高校也可以通過股份的形式，吸引更多的社會資金參與辦學，使投資者得到相應的利潤回報，也使學校較快適應當前社會需要，發(fā)展新興專業(yè)。在內(nèi)部管理上，公辦高校也應該借鑒民辦高校的營利式精細管理辦法，克服辦學資金浪費問題，使國家的教育投資產(chǎn)生最大的效益。

二、美、日政府對營利性高校的管理

（一）美國政府對民辦營利性高校的管理

1.確定營利性高校的企業(yè)性質(zhì)，自主經(jīng)營，照章納稅。美國的民辦高校有著悠久的發(fā)展歷史。自20世紀90年代以后，由商業(yè)性公司設立的營利性高校發(fā)展迅速，2011—2012學年，已占美國高校教育市場份額的13.3%。政府對民辦營利性高校，是按照公司企業(yè)進行界定的，在工商部門注冊，與企業(yè)的權力義務是一致的，在征地、收費、納稅等方面不享有各級政府的優(yōu)惠政策，照章納稅，一般在稅前要準備出年度盈余的40%用作繳稅，有“公司所得稅”“銷售稅”“財產(chǎn)稅”等。對資金的來源沒有限制性的規(guī)定，可以通過多種方式籌資，包括發(fā)行股票等。其收益分配可以比照企業(yè)進行處置，對舉辦人及參與者的分紅也沒有限定。也就是承認其企業(yè)性質(zhì)，完全按照市場機制來運行，使教育資源達到效益的最大化。

2.政府兩級管理體制，以州政府為主。美國對高等教育管理體制實行高度的分權制。州政府具有高等教育的立法權，制定各種規(guī)范性和指導性的政策；聯(lián)邦政府對高等教育無立法權和管理權，只能通過制定戰(zhàn)略目標、間接的經(jīng)費資助及對民間高等教育質(zhì)量鑒定機構的認可等來影響高等教育的發(fā)展。

3.通過發(fā)放學生的助學貸款，間接提供財政資助。營利性高校的收入主要來源于學費，占90%以上。聯(lián)邦政府對學生采取獎學金、助學金、貸學金等方式進行資助。如1973年設立的“基本教育機會助學金”，面向所有家庭經(jīng)濟困難的學生，保證了營利性高校的學生生源，成為營利性高校快速發(fā)展的一個轉折點。各州對營利性高校的資助有所不同，但都有一定程度的資助。如紐約州就有“學費資助計劃”“非全日制學生資助項目”等。

4.聯(lián)邦政府通過實施對民間高校鑒定機構的認證，間接實施對營利性高校的質(zhì)量管理。對私立大學的教育質(zhì)量認證，是通過獨立于政府、大學之外的民間鑒定機構來進行的。鑒定機構有多家，高校也有多種選擇，信譽度高的鑒定機構可以得到政府認可，其所鑒定高校的學生助學貸款也會順利提供。營利性高校要想得到順利發(fā)展，都非常重視鑒定機構的評估，注重提高教學質(zhì)量。

5.審批學位授予權。學生是否取得學位對就業(yè)和收入影響較大，對此營利性高校十分重視。美國的學位授予批準權在州政府，各個州要求的條件有所不同，但基本條件是相差不多的，如經(jīng)費、藏書、設備、師資等。美國2005年有4500余所營利性高校，大約有近800所院?？梢允谟鑼W位，而1990年時僅為316所。

6.設有專門的管理營利性高校的行政部門。如亞利桑那州由“中學后私立教育理事會”負責，加利福尼亞州由“私立中學后教育和職業(yè)教育局”負責等。這些行政機構提供服務和幫助，不干涉日常辦學行為，允許營利性高校自定收費標準，市場調(diào)節(jié)，優(yōu)勝劣汰。有的州政府還通過發(fā)放許可證的辦法對營利性高校進行管理。

（二）日本政府對營利性高校的管理

日本是世界上民辦高校規(guī)模最為龐大的國家之一。2008年，日本民辦高校共978所，占全部大學1246所的78.5%，在校生224.5萬人，占全部高校學生數(shù)的73.2%。除傳統(tǒng)的私立高校具有一定的營利性活動外，先后成立了8所由公司設立的營利性大學。日本政府對營利性高校管理有如下一些特征：

1.營利性大學的產(chǎn)生與實施“結構改革特區(qū)”政策密切相關?！敖Y構改革特區(qū)”與我國的經(jīng)濟特區(qū)的思路相似，所不同的不是在經(jīng)濟領域，而是農(nóng)業(yè)、醫(yī)療和教育領域，特區(qū)也不是由中央政府指定，而是采取地方政府申請、中央審批的制度形式。此項改革萌芽于20世紀90年代初，開始于21世紀，是小泉純一郎首相提出“規(guī)制緩和”的政治改革措施之一，即在一定區(qū)域內(nèi)，靈活采取一些現(xiàn)行法律所不允許的一些具體做法。在高等教育改革方面，一改之前日本政府嚴格禁止營利性商業(yè)公司設立學校的規(guī)定，允許營利性公司設立大學；放寬對設立大學的校園面積及體育活動設施的限制。此項改革對促進民辦營利性高校的發(fā)展起到了較好的作用。

2.私立高校的產(chǎn)權及分配關系明確。1947年頒布的《教育基本法》，承認其私立學校的管理權和財產(chǎn)權，規(guī)定了只有依法確定的法人才能夠開辦學校，舉辦者必須管理學校，負責學校的資產(chǎn)和經(jīng)費。辦學者出資辦學屬于捐款行為，是放棄產(chǎn)權、放棄回報，更不論盈利。一經(jīng)捐款，“不得變更捐款行為”，如果確實需要變更，則依法履行嚴格的審批手續(xù)?！端搅W校法》規(guī)定，捐贈者只有在學校解散后才會獲得一定的財產(chǎn)歸屬。即“解散的學校法人的剩余財產(chǎn)，除合并及破產(chǎn)場合外，在向主管機關提出清理終結申報時，依捐贈行為規(guī)定，歸屬其應歸屬者”。為了促進民辦高校的發(fā)展，《私立學校法》中規(guī)定學校法人可以在不影響所設私立學校的情況下，可以從事相關的營利性事業(yè)，包括餐飲、零售、住宿、醫(yī)院、農(nóng)場、研究所、制造業(yè)等，并獲得一定的回報。前提是學校法人經(jīng)營的事業(yè)必須與所設私立學校的財務分開。

3.營利性高校的辦學理念與社會需求緊密相關。設立營利性大學的母體公司多為有長期教育經(jīng)營經(jīng)驗的教育培訓公司，公司與大學領導人均有從事相關事業(yè)的豐富經(jīng)驗與創(chuàng)業(yè)激情，學生多以成人為主。營利性高校采取市場導向的辦學理念，通過設立社會迫切需求的專業(yè)、高質(zhì)量的教學、高水平的服務以及提高學生的就業(yè)率等來擴大知名度，爭取生源。專業(yè)主要是工商管理、會計、法律和實用的計算機信息技術等。既招收攻讀學位的學生，也招收單科選修生；既有全日制的，也有夜校；既采取面授，也采取網(wǎng)絡函授制。教師沒有終身教職，沒有科研，而根據(jù)教學工作的數(shù)量和質(zhì)量計酬，其收入與普通高校教師的平均水平相當。以兼職教師為多，約占55%以上。

4.對民辦高校的財政資助措施。政府資助是私立高校重要的經(jīng)費來源。日本政府對私立高校的資助，主要是依據(jù)《私立學校法》《日本私學振興財團法》《私立學校振興援助法》等法規(guī)，運用《學校法人會計基準》進行管理。政府經(jīng)費的資助主要通過私立學校振興財團發(fā)放。主要有以下幾部分：一是補助金制度，是用來維持和提高私立高校和科研活動的一種財政資助，包括經(jīng)常費補助金和設施、設備補助金。二是通過私立學校振興財團獲得長期低息貸款，用于購置設施、維修及其他經(jīng)營方面的需要。三是對私立高校法人在稅收方面提供優(yōu)惠政策。對私立院校法人的校舍、體育館等用于教育的財產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅，免收私立院校的法人稅、事業(yè)稅等，對學校法人、宗教法人和民法法人等的公益法人利息所得稅和收益所得稅減稅等。

三、對我國民辦營利性高校發(fā)展的啟示

1.正確認識民辦營利性高校在我國教育發(fā)展中的作用。傳統(tǒng)的觀念認為，發(fā)展教育是政府的責任，必須由政府來投資，其他主體的投資都是名不正、言不順；學校是公益性的，應以育人為目標，不能以營利為目的，教育不能沾染“銅臭”。這是混淆了最終目標與實現(xiàn)目標工具兩者的關系。無論是公辦的還是私立的，都是在培養(yǎng)社會需要的人才。日本營利性大學的發(fā)展歷程表明，私立的以賺錢為直接目的的營利性大學生機盎然，辦學質(zhì)量水平較高，同樣為日本的經(jīng)濟發(fā)展作出諸多的貢獻。在歷史上，多是私立學校承擔了人才的培養(yǎng)任務，舉辦人從辦學中得到了合理的回報，保證了學校的延續(xù)和舉辦人的投資熱情。我國目前已有發(fā)展勢頭較好的營利性教育公司，如新東方等，它們靠教育質(zhì)量贏得了社會的認可，也獲得了良好的經(jīng)濟效益。

2.在法律層面界定民辦營利性高校和非營利性高校。分類是管理的前提?，F(xiàn)行的《教育法》和《民辦教育促進法》中沒有此種分類，使得許多實際營利的教育機構在“不以營利為目的”的旗號下，享受國家大量的稅收等優(yōu)惠政策，比“以營利為目的”的民辦教育機構賺取了更多的利潤。所以，應先從法律上加以界定，在管理上采取不同的方式，非營利高?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人，享受著諸多的稅收優(yōu)惠，而營利性的高校可以登記為企業(yè)單位法人，像企業(yè)一樣照章納稅。民辦高校的分類可采取自愿和審核相結合的辦法，由舉辦者先行申請，政府相關部門進行審核確定。目前，上海、浙江、陜西等省市已開始進行分類試點，為進一步的規(guī)范管理積累經(jīng)驗。

3.明確產(chǎn)權關系，保障投資各方的利益。我國民辦高校的財產(chǎn)主要來源有捐贈、政府資助、學費以及各種投資等，應明確這些投資的產(chǎn)權主體。民辦高校受贈的財產(chǎn)及其辦學積累形成的資產(chǎn)應為學校所有，學校停辦時，應歸社會所有，繼續(xù)用于發(fā)展民辦教育事業(yè)；政府的資助，包括直接資助和各種優(yōu)惠政策的間接資助，歸國家所有，學校停辦時，繼續(xù)用于教育事業(yè)；投入民辦學校的資產(chǎn)歸舉辦者所有，在扣除學校的各項費用后，將一部分結余回報給投資者。除了正常辦學中的盈余外，對經(jīng)營學校的餐飲、零售、住宿、農(nóng)場、工廠等所獲得的收益，也一并按各方權益進行分配。產(chǎn)權得到確認，投資得到回報，就能更好地鼓勵民間資本進行教育投資。

4.完善政府的貸款資助體系。鼓勵在各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等地方興建民辦營利性高校，同時享受與其他企業(yè)公司一樣的政策優(yōu)惠。各省級教育管理部門，可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會對人才的需求，制定特殊的政策，吸引投資者興辦營利性的高校，彌補人才缺口。改善學生資助體系，使民辦高校與公立高校的學生處在同一平臺上。目前，國家的助學貸款、國家獎學金、國家助學金、勤工助學等的資助對象，往往限定于高校全日制本專科（含高職、第二學士學位）和中等職業(yè)學校在校生，這有失偏頗，限制了民辦高等教育的發(fā)展。要重新認識教育的社會屬性和公平性，使報讀民辦高校的家庭困難的學生同樣獲得上學的機會，得到同等的國家資助。

5.加強對民辦營利性高校的監(jiān)督和管理。目前，我國關于民辦高等教育的法律法規(guī)并不完善，對許多具體問題的處理找不到相應的條款，這給管理監(jiān)督工作帶來了難度。教育行政部門應專門設立民辦高等教育的管理機構，從中央到地方形成一個完整的體系，不能用公辦院校條條框框作為參照標準來考核和管理民辦院校。教育行政部門除嚴格審批營利性教育機構的設立外，還應會同工商、稅務等部門加強對營利高校市場行為的管理和監(jiān)督，核查收費標準，避免高收費、亂收費的現(xiàn)象。還應探索建立政府授權的民辦評估機構，制定操作性強的評估指標，將評估結果與政府的管理政策與支持力度掛鉤，促進民辦高校加強內(nèi)部管理，提高教學質(zhì)量。

參考資料：

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1673-0046（2016）6-0161-03