□　俞云峰　唐　勇

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浙江省的小城市培育：新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑創(chuàng)新

□俞云峰唐勇

摘要：浙江省首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展對我國加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有積極的借鑒意義。浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)較好，通過三年的小城市培育行動取得了較好的成效，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)提升、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、要素保障等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，同時也面臨著人口城鎮(zhèn)化滯后、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實(shí)力不強(qiáng)、城鄉(xiāng)輻射能力弱、市鎮(zhèn)體制矛盾顯現(xiàn)等普遍性的困難。加快小城市發(fā)展需要進(jìn)一步明確發(fā)展定位，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深化行政體制改革，完善縣鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加快財政、金融、土地等要素保障領(lǐng)域的配套改革。

關(guān)鍵詞：小城市培育；浙江；新型城鎮(zhèn)化；市民化

新型城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的最大潛力所在。2016年新春伊始，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，提出新型城鎮(zhèn)化“一融雙新”的改革重點(diǎn)，“一融”指“以促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)為核心”，“雙新”指“以加快新生中小城市培育發(fā)展和新型城市建設(shè)為重點(diǎn)”。新生中小城市，顧名思義是指要把部分小城市發(fā)展成為中等城市，把部分特大鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市。

改革開放以來，在如何選擇城鎮(zhèn)化道路的問題上，理論和實(shí)踐層面都經(jīng)歷了以小城鎮(zhèn)為主或是以大中城市為主的探索過程，“十六大”報告中首次提出“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，但具體如何推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，學(xué)界仍有各種爭論。筆者認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化應(yīng)走適當(dāng)集中的均衡發(fā)展道路，重點(diǎn)堅持“兩條腿”走路：既要大力發(fā)展城市群、都市圈，形成優(yōu)勢集聚、合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系；也要依托縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展小城市，打造一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、具備人口集聚優(yōu)勢的小城市，鼓勵更多的人口就地城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。國務(wù)院出臺的《意見》中進(jìn)一步明確提出加快新生中小城市培育是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，這將有力的推動“十三五”期間我國小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展。浙江省是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展帶動了一批小城鎮(zhèn)和小城市的成長，出現(xiàn)了GDP超百億的非縣城中心鎮(zhèn)，這些中心鎮(zhèn)具有很強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿?，其發(fā)展過程有一定的代表性。本文通過探討和總結(jié)浙江省中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變的改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，并以此為基礎(chǔ)提出進(jìn)一步加快發(fā)展小城市、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對策，對于我國補(bǔ)齊小城市發(fā)展的短板、重點(diǎn)培育新生小城市有一定現(xiàn)實(shí)意義。

一、小城市培育在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要價值

(一)小城市培育是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要突破點(diǎn)

當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多、規(guī)模小、人氣弱等特征，據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有1.9萬多個建制鎮(zhèn)，平均人口約7000人，很多鎮(zhèn)甚至不足5000人*李克強(qiáng)：《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》，2012年第12期。。小城鎮(zhèn)的小而散狀態(tài)成為許多學(xué)者反對發(fā)展小城鎮(zhèn)的依據(jù)，按照城市集聚理論，城鎮(zhèn)的人口數(shù)量需要集聚到10萬以上時，才能初步形成一定的集聚規(guī)模效應(yīng)。小城鎮(zhèn)不可能普遍壯大，未來發(fā)展應(yīng)量力而為，擇優(yōu)突破，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、產(chǎn)業(yè)支撐強(qiáng)的中心鎮(zhèn)能夠發(fā)展成為小城市，成為加快城市化進(jìn)程的重要突破口。

中心鎮(zhèn)是溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系的重要紐帶，是推動城鄉(xiāng)互動的中轉(zhuǎn)平臺，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)的重要節(jié)點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)村勞動力向小城市、中等城市、大城市梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律，小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代城市梯度演變的規(guī)律以及小城鎮(zhèn)差異化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性，把一批有特色產(chǎn)業(yè)支撐的、人口承載力不斷提高的中心強(qiáng)鎮(zhèn)培育成為小城市，讓這些小城市名正言順成為現(xiàn)代城市體系中的有機(jī)組成部分，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向。它在推動新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，居于特別重要的地位。

(二)培育小城市是城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的切入點(diǎn)

大中城市作為現(xiàn)代大工業(yè)的集結(jié)地，是在包含農(nóng)村地區(qū)的更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村一體化綜合發(fā)展的區(qū)域中心，其對農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動更多地體現(xiàn)在間接作用上*陸立軍：《我國小城市建設(shè)的戰(zhàn)略意義和對策建議》，《甘肅社會科學(xué)》，2012第9期。。而小城市是一定農(nóng)村區(qū)域范圍的發(fā)展中心和增長極，是溝通城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，其建設(shè)和發(fā)展更多地依賴于農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部資源要素的整合、重組與再配置。因此，小城市能夠更好地與周邊農(nóng)村地區(qū)共享自身較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)資源和公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化水平的提升。另一方面，小城市還可以充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的公共服務(wù)中心作用，通過小城市的擴(kuò)散功能，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，使居住在農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民也能便捷地享受到城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務(wù)?？梢?，小城市是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)有機(jī)互動、協(xié)同發(fā)展的橋頭堡和主陣地。加快小城市的培育也是提高縣域城市化水平，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和縮小城鄉(xiāng)差距的最直接最有效途徑。

(三)小城市培育是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的迫切需要

以過多的縱向行政級別為基礎(chǔ)的城市等級化管理體制，使得城市發(fā)展要素資源更多地集中于區(qū)域中心城市，而行政級別低的小城市、小城鎮(zhèn)無法獲取充足的公共資源，制約了小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)揮承擔(dān)“調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展”重任的作用。

加快推進(jìn)小城市的培育和建設(shè)，將顯著提高城鎮(zhèn)的聚集和輻射能力，使各種資源和要素向小城市流入，并得到合理配置和利用，有效提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和二三產(chǎn)業(yè)的集聚度。小城市培育可以有效解決以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基地的特色塊狀經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變中缺乏城市依托的大矛盾，實(shí)現(xiàn)由原先的主體分散經(jīng)營向工業(yè)園區(qū)聚集生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變、獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和范圍經(jīng)濟(jì)效益。

(四)小城市培育有利于加快農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程

把眾多中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代化的小城市是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的創(chuàng)新之舉，可以有效解決當(dāng)前存在的大量農(nóng)民工需要在城市安居就業(yè)、大量農(nóng)村剩余勞動力需要向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)需要，也可以化解大、中城市難以容納大量農(nóng)民工和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的困難，使農(nóng)村剩余勞動力按自身的需求與能力實(shí)現(xiàn)差別化遷移進(jìn)城。數(shù)量眾多的中心鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)變成為小城市的過程中，可以順利吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，并能以較低門檻讓這些新增勞動人口及其家屬在小城市中安居樂業(yè)。按每個小城市到2020年新增10萬常住人口的發(fā)展目標(biāo)，全國僅以千強(qiáng)鎮(zhèn)計算，可以新增城鎮(zhèn)人口1億，顯然把農(nóng)村地域建制的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為具有現(xiàn)代城市功能的小城市，可以產(chǎn)生吸納農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的巨大空間，是優(yōu)化城市空間布局、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，加快“以人為本、以城帶鄉(xiāng)”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求。

二、浙江小城市培育的探索與成效

什么是小城市，學(xué)界和政府都沒有給出明確的概念。浙江省提出的小城市培育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是：“小城市建成區(qū)面積要達(dá)到 8 平方公里以上，戶籍人口6 萬以上或常住人口 10萬以上，年財政總收入10億元以上，農(nóng)村居民人均純收入2萬元以上，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重90%以上”。參照這個標(biāo)準(zhǔn)，浙江省于2011年出臺小城市培育“三年行動計劃(2011-2013)”，從200個中心鎮(zhèn)中挑選出27個鎮(zhèn)開展小城市培育，并明確提出小城市培育目標(biāo)：“以加快推進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約為著力點(diǎn)，加大改革創(chuàng)新力度，培育一批經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會和諧的小城市，構(gòu)筑集聚能力強(qiáng)、帶動效應(yīng)好、體制機(jī)制活、管理水平高的城市化發(fā)展平臺，走出一條具有浙江特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子”。截止2013年底，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)三年行動計劃的57項(xiàng)指標(biāo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度為105%，超額完成預(yù)期計劃目標(biāo)。小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐的重要地標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚高地、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的宜居之地。

(一)有效投資快速增長，城鎮(zhèn)化水平不斷攀升

小城市的培育首先離不開投資的增長。2013年27個試點(diǎn)鎮(zhèn)共實(shí)施在建項(xiàng)目4878個、完成投資1341億元；投資額占全省投資比重達(dá)6.64%，高出全省2個百分點(diǎn)；其中，工業(yè)投入達(dá)580.6億元、占總投資比重43.3%，高出全省平均8.5個百分點(diǎn)，非國有資本投入達(dá)76.4%、高出全省7.9個百分點(diǎn)。投資最大的龍港鎮(zhèn)總額突破百億元，達(dá)111.9億元。三年行動計劃累計完成投資3618.7億元，年均增速32.6%，比全省快11.8個百分點(diǎn)；占全省投資比重由2010年的4.65%提高到2013年的6.64%，提高了1.99個百分點(diǎn)*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《2013年小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)有效投資總量大、增速快、質(zhì)量好》， 2014年3月18日，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/18/art_362_637357.html.。

城鎮(zhèn)化水平有了新提升。鎮(zhèn)均建成區(qū)常住人口達(dá)10.5萬人，城鎮(zhèn)化率由2010年的57.2%提高到64.8%，提高了7.6個百分點(diǎn)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%。基礎(chǔ)設(shè)施加快完善，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)2013年新增城市道路370公里、累計城市道路2287公里；新增110KV變電站6個、管道煤氣用戶3.14萬戶、日供水能力13.81萬噸*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展》，2014年3月28日，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/28/art_362_640206.html.。舊城改造不斷推進(jìn)，商業(yè)配套設(shè)施加快建設(shè)，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)新開業(yè)村鎮(zhèn)銀行2家、小額貸款公司6家，新建城市綜合體和專業(yè)市場64.2萬平方米，新開業(yè)星級賓館6家。*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展》，2014年3月28日，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/28/art_362_640206.html.服務(wù)效能加快提升，行政審批、就業(yè)保障中心與縣中心實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接，高效運(yùn)作，行政審批每個試點(diǎn)鎮(zhèn)日均辦理272件，比上年增加42件；就業(yè)保障中心全年介紹就業(yè)15萬人次。*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)多措并舉提升公共服務(wù)能力》，2014年3月21日，http://www.zjdpc.gov.cn/ant/2014/3/21/ant_362_638305.html.

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，質(zhì)量效益同步提高

一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。三年時間里，涌現(xiàn)了一大批GDP超100億元、財政超10億元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。2013年27個試點(diǎn)鎮(zhèn)共實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值2411億元，占全省GDP的比重為6.42%，鎮(zhèn)均達(dá)89.3億元。與2010年試點(diǎn)之前相比，三年來27個試點(diǎn)鎮(zhèn)平均GDP年均增速達(dá)16%，遠(yuǎn)高于全省平均10.7%的增速。其中有9個試點(diǎn)鎮(zhèn)GDP超百億，最多的柳市鎮(zhèn)達(dá)187.6億元，*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《三年培育有7個試點(diǎn)鎮(zhèn)成“100億GDP、10億財政”新成員》，2014年3月18日，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/18/art_362_637358.html.其余八個鎮(zhèn)是蒼南縣龍港鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、吳興區(qū)織里鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、諸暨市店口鎮(zhèn)、柯橋區(qū)錢清鎮(zhèn)和溫嶺市澤國鎮(zhèn)。

二是財政收入持續(xù)增長。三年中，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)財政收入年均增速16.3%，比全省快4.1個百分點(diǎn)；2013年完成財政收入達(dá)305億元，鎮(zhèn)均超11億元，占全省財政總收入的比重由2010年的3.77%提高到4.44%，提高了0.67個百分點(diǎn)。其中樂清市柳市鎮(zhèn)和東陽市橫店鎮(zhèn)財政總收入超20億元，尤其是樂清柳市鎮(zhèn)，連續(xù)三年財政收入超20億元，2013年財政收入達(dá)29.8億元，高于省內(nèi)24個縣全縣的財政收入，成為小城鎮(zhèn)中的產(chǎn)業(yè)第一強(qiáng)鎮(zhèn)。其他有13個試點(diǎn)鎮(zhèn)財政總收入超10億元。

三是工業(yè)產(chǎn)業(yè)加速集聚。27個試點(diǎn)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)擴(kuò)大12平方公里，新集聚企業(yè)9697家，規(guī)模以上企業(yè)累計達(dá)到3211家，億元銷售企業(yè)750家。規(guī)模以上企業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值比重為75.6%，工業(yè)功能區(qū)用地畝均GDP產(chǎn)出為34.6萬元。上市企業(yè)由2010年的18家增加到23家*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《2013年我省小城市培育試點(diǎn)“五手”齊抓取得“五快”成效》， http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/28/art_362_640200.html.。

四是城鄉(xiāng)居民收入增加。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，農(nóng)民人均純收入同步快速增長，2013年農(nóng)民人均純收入21718元，比2010年的14684元增加了7034元，年均增速13.9%，比全省快1.4個百分點(diǎn)。

數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)相關(guān)資料整理。

(三)公共服務(wù)水平提升，社會事業(yè)快步發(fā)展

2013年，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)完成社會公共服務(wù)投資106.5億元，三年累計超過300億元，重點(diǎn)投向教育和醫(yī)療等民生領(lǐng)域?；A(chǔ)教育投入力度進(jìn)一步加大，通過建成區(qū)校舍建設(shè)與改造，較好地解決了外來農(nóng)民工子女就學(xué)困難，學(xué)前教育普及率、建成區(qū)義務(wù)教育集聚率、高中段毛入學(xué)率分別達(dá)99.4%、90.8%和98.5%，入學(xué)率逐年有所提升，進(jìn)城農(nóng)民子女就學(xué)問題基本得到解決。醫(yī)療服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，千人醫(yī)院床位數(shù)達(dá)3.5張、千人醫(yī)護(hù)人員數(shù)達(dá)3人，各項(xiàng)指標(biāo)逐年上升。新登、分水、泗門、石浦、織里、王江涇6個試點(diǎn)鎮(zhèn)的醫(yī)院與城市三甲醫(yī)院建立了緊密型的合作機(jī)制，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提升。平安社會建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，行政執(zhí)法中心和應(yīng)急維穩(wěn)中心規(guī)范高效運(yùn)行，鎮(zhèn)均擁有執(zhí)法資格人員26人，年查處案件4.15萬件；應(yīng)急中心2013年全年調(diào)處糾紛和排除事故隱患6.3萬起，每萬人刑事案件發(fā)案率比上年下降11.3%*部分?jǐn)?shù)據(jù)來源浙江省發(fā)改委網(wǎng)站：《2013年我省小城市培育試點(diǎn)“五手”齊抓取得“五快”成效》， http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/3/28/art_362_640200.html.。

三、浙江小城市培育取得的經(jīng)驗(yàn)

(一)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，明確小城市發(fā)展定位

小城市培育之初，首先要推進(jìn)規(guī)劃計劃的編制，明確了小城市發(fā)展的定位。一是全面推進(jìn)小城市規(guī)劃的編制，把規(guī)劃的修編、編制當(dāng)作加快小城市培育的基礎(chǔ)性工作來抓。2011年，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)共投入9679萬元，完成了24個總體規(guī)劃、73個專項(xiàng)規(guī)劃和79個控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作，形成了發(fā)展有規(guī)劃、行動有計劃、年度有重點(diǎn)的工作格局。二是推動小城市培育試點(diǎn)三年具體行動計劃的編制實(shí)施，在全國率先提出了小城市培育的基本理念和45項(xiàng)建設(shè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，及時編制完成了“浙江省三年行動計劃”和27個試點(diǎn)鎮(zhèn)每個鎮(zhèn)的三年行動計劃。

(二)合理調(diào)整行政區(qū)劃，為小城市發(fā)展拓展空間

適度調(diào)整試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，增強(qiáng)小城市的集聚能力和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的輻射能力。例如：樂清市撤銷七里港鎮(zhèn)、黃華鎮(zhèn)、象陽鎮(zhèn)建制，其行政區(qū)域并入柳市鎮(zhèn)；蒼南縣撤銷舥艚鎮(zhèn)、蘆浦鎮(zhèn)、云巖鄉(xiāng)建制，其行政區(qū)域并入龍港鎮(zhèn)。平陽市撤銷錢倉鎮(zhèn)、南麂鎮(zhèn)、西灣鄉(xiāng)、梅溪鄉(xiāng)、梅源鄉(xiāng)建制，其行政區(qū)域并入鰲江鎮(zhèn)；慈溪撤銷天元鎮(zhèn)建制，其行政區(qū)域并入周巷鎮(zhèn)等等。大多數(shù)中心鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并擴(kuò)展了面積，為下一步的發(fā)展預(yù)留了空間，有利于大鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)人口的城鎮(zhèn)化，有利于發(fā)揮試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的輻射作用。

(三)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，形成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動模式

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有良好的產(chǎn)業(yè)增長和充足的就業(yè)崗位，就不可能有效形成人口的集聚，城鎮(zhèn)化無從談起。經(jīng)過三年的結(jié)構(gòu)調(diào)整和重點(diǎn)培育，浙江小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的整體發(fā)展實(shí)力得到有效提升，并保持了良好的經(jīng)濟(jì)增長勢頭，初步擺脫了依靠外部資源進(jìn)行簡單粗加工的生產(chǎn)格局，形成了較為完善的現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐體系和較強(qiáng)的市場競爭活力，并逐步融入了城鄉(xiāng)和區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程。27個試點(diǎn)小城市所創(chuàng)造的GDP、工業(yè)產(chǎn)值和財政收入占全省小城鎮(zhèn)系統(tǒng)的50%以上。浙江小城市培育的經(jīng)驗(yàn)證明了小城市的發(fā)展方向，即以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，以城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化的發(fā)展動力和品質(zhì)內(nèi)涵，兩者相互促進(jìn)，形成雙輪驅(qū)動的新型地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

(四)以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為突破，推動行政管理體制創(chuàng)新

浙江省在推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的基礎(chǔ)上，對中心鎮(zhèn)和小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。2007年5月，浙江省政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，對部分中心鎮(zhèn)賦予其部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限；2010年12月，浙江省發(fā)改委等聯(lián)合出臺《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》，賦予全省27個小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，打破試點(diǎn)鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。通過放權(quán)，擴(kuò)展了鎮(zhèn)政府管理職能與服務(wù)能力，增加了小城市發(fā)展需要的政府管理權(quán)限，從而能夠有效發(fā)揮鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)職能，加快中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變。

(五)創(chuàng)新土地管理方式，建立土地要素保障機(jī)制

通過土地管理制度、建設(shè)供地制度、宅基地制度等制度創(chuàng)新，提高小城市建設(shè)土地要素的保障力度。省國土廳建立試點(diǎn)鎮(zhèn)年度建設(shè)用地的保障機(jī)制，通過切塊指標(biāo)安排新增建設(shè)用地的分配方法，確保小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)年建設(shè)用地不少于300畝，縣(市、區(qū))分配給試點(diǎn)鎮(zhèn)的用地指標(biāo)也加大傾斜力度。盤活存量宅基地，通過宅基地置換城鎮(zhèn)住房、“兩分兩換”、“退二進(jìn)三”等創(chuàng)新措拖，積極推進(jìn)存量土地的盤活，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)共有1.6萬戶、5.5萬農(nóng)村居民用宅基地?fù)Q取了城鎮(zhèn)住房，農(nóng)民獲得自己所需的城鎮(zhèn)住房，同時也增加了城市建設(shè)用地。加快農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)，試點(diǎn)鎮(zhèn)由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率接近50%，高出全省平均值近10個百分點(diǎn)。

(六)加大財政扶持力度，建立鎮(zhèn)級獨(dú)立財政

一是賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)獨(dú)立的財權(quán)。按照省政府的要求，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)都建立了“劃分稅種、核定基數(shù)、超收分成、以2010年為基期年一定三年不變”的財政制度，包括鎮(zhèn)級獨(dú)立的預(yù)算決算制度、獨(dú)立的金庫和明確的收入管理權(quán)。二是財力向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，根據(jù)各鎮(zhèn)的財力水平確定縣、鎮(zhèn)兩級的稅收劃分基數(shù)與分配比例，其中，有20個縣對試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行稅收超過基數(shù)部分全額返還的政策；縣職能部門在試點(diǎn)鎮(zhèn)派駐單位的各項(xiàng)收費(fèi)原則上留給試點(diǎn)鎮(zhèn)；土地出讓收入除上交有關(guān)稅費(fèi)外，基本歸還試點(diǎn)鎮(zhèn)財政支配使用。三是省財政給予專項(xiàng)扶持。省里連續(xù) 3 年每年拿出 10 億元小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)資金，縣(市)按三倍的比例配套，再撬動上百億社會資金投向小城市建設(shè)。

四、小城市培育中面臨的普遍性矛盾

(一)戶籍人口的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，已成為最主要的制約瓶頸

目前試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的主要矛盾仍在于實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平大大落后于工業(yè)化水平。試點(diǎn)鎮(zhèn)往往是工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，工業(yè)化程度較高，而由于種種原因，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率卻沒有相應(yīng)的提升。大部分試點(diǎn)鎮(zhèn)的外來務(wù)工人口占到城鎮(zhèn)總?cè)丝?0%的比重，按常住人口與戶籍人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率相差近一倍。外來務(wù)工人員不能有效地轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)貞艏丝冢瑤淼囊粋€直接問題是城鎮(zhèn)的生活消費(fèi)和居住品質(zhì)難以大幅度提升，因?yàn)榱鲃有猿Ｗ∪丝诘钠骄M(fèi)支出較低，降低了城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際績效。如柳市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的常住人口為45萬，但戶籍人口(含農(nóng)村人口)只有22萬，另外23萬為常住的外來務(wù)工人員，這導(dǎo)致整個城鎮(zhèn)的消費(fèi)市場大為縮水，商貿(mào)業(yè)的人氣不旺。同時，一旦產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)滑坡，城鎮(zhèn)的人口規(guī)模將急劇下降，存在很大的不穩(wěn)定性。另一方面，本地農(nóng)村人口對于進(jìn)鎮(zhèn)落戶的積極性很低，這是人口城鎮(zhèn)化面臨的又一個矛盾。

(二)產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力不強(qiáng)，創(chuàng)新發(fā)展與現(xiàn)有平臺之間矛盾突出

浙江省的中心鎮(zhèn)發(fā)展是以小型的工業(yè)功能區(qū)為載體，以小企業(yè)、小產(chǎn)品、大市場、大協(xié)作的特色塊狀經(jīng)濟(jì)為依托，這些特色塊狀產(chǎn)業(yè)往往企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，總體規(guī)模實(shí)力有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“散而全”的特點(diǎn)，整體集聚功能非常弱。試點(diǎn)小城市中除了柳市、店口、橫店等一批特強(qiáng)鎮(zhèn)外，大多試點(diǎn)鎮(zhèn)存在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局散亂、技術(shù)落后、能耗大、競爭力弱等問題。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的大背景下，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級與創(chuàng)新發(fā)展相比大中城市面臨更大的挑戰(zhàn)。此外，小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的技術(shù)服務(wù)平臺數(shù)量總體偏少，也影響到特色塊狀經(jīng)濟(jì)的升級和創(chuàng)新能力。2011年全省首批27個試點(diǎn)鎮(zhèn)中僅有33個共性技術(shù)服務(wù)平臺，相對于每鎮(zhèn)2-3個的特色產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量仍然顯得不足。

(三)試點(diǎn)鎮(zhèn)的區(qū)域城鄉(xiāng)輻射能力未被充分挖掘

作為全省經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的27個小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模普遍超過10萬，已經(jīng)顯示出較強(qiáng)的輻射影響力。但由于行政區(qū)劃的限制，以及缺少從縣域整體發(fā)展的角度來考慮小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的區(qū)域職能和定位問題，使其服務(wù)片區(qū)的效能大打折扣。如溫嶺澤國鎮(zhèn)的區(qū)劃面積均在40平方公里以下，而即便是鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模10萬以上的20個省級中心鎮(zhèn)，仍有9個城鎮(zhèn)的區(qū)劃面積在100平方公里以下。這種空間上的行政阻隔仍在很大程度上阻礙了地方縣市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展進(jìn)程，既縮減了小城市對周邊農(nóng)村的帶動作用，又束縛了試點(diǎn)小城市自身的發(fā)展能力。

(四)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展中存在的市鎮(zhèn)體制矛盾有待破解

目前，小城市培育處在地方政府的實(shí)踐和摸索階段，是地方政府對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的一種政策扶持。其一，國內(nèi)尚沒有小城市的法定概念，雖稱之為小城市培育，但實(shí)質(zhì)仍是鎮(zhèn)的范疇。浙江希望借助小城市的提法，使中心強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展有所突破，但小城市的進(jìn)一步發(fā)展不能僅以文件的形式加以詮釋，必須要有制度層面、法律層面的明確。其二，小城市培育過程中的扶持政策，包括財政政策、土地政策、行政級別高配等等都是在現(xiàn)有制度內(nèi)的變通，即“開口子”。短期看，小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)獲得發(fā)展空間的擴(kuò)展，但從長遠(yuǎn)看，這樣的體制會暴露出越來越多的矛盾，限制小城市的進(jìn)一步發(fā)展。中央政府近期設(shè)立了國家級的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，也在探索多元化設(shè)市途徑，但對于如何進(jìn)一步發(fā)展，尚未給出明確的改革措施。其三，當(dāng)作為普通中心鎮(zhèn)的小城市逐步壯大，甚至要超越縣城時，縣與鎮(zhèn)的矛盾會進(jìn)一步激化，縣與小城市的關(guān)系如何調(diào)整，涉及到整個行政體制、市鎮(zhèn)體系的變革，這不是地方政府所能解決的，它需要從國家層面提供改革的思路，為小城市發(fā)展正名。

五、進(jìn)一步加快推進(jìn)小城市培育的思考

把具備發(fā)展?jié)摿Φ闹行逆?zhèn)培育成為小城市，是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的重要路徑之一。下一步要全面實(shí)施以培育小城市為增長極的城鎮(zhèn)集群化發(fā)展戰(zhàn)略，探索和豐富具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化模式，在省級中心鎮(zhèn)中優(yōu)中選優(yōu)，將更多條件成熟的中心鎮(zhèn)培育成為宜居、宜業(yè)的小城市，使之真正成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

(一)以中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，編制區(qū)域性城鎮(zhèn)集群規(guī)劃

小城市的培育是中心鎮(zhèn)發(fā)展的新階段，小城市的發(fā)展規(guī)劃更要注重城鎮(zhèn)集群的整體性，根據(jù)科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想和現(xiàn)實(shí)需求，確立以中心鎮(zhèn)為規(guī)劃單元編制城鎮(zhèn)集群規(guī)劃。完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、縣(市)域總體規(guī)劃，編制城鎮(zhèn)集群主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系建設(shè)規(guī)劃、土地綜合平衡利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃和若干重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。通過編制以中心鎮(zhèn)為單元的區(qū)域性城鎮(zhèn)集群規(guī)劃，使之成為指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域性發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)性規(guī)劃。

(二)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)

當(dāng)前重點(diǎn)要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，制造業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，低附加值產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)提升。一是加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一方面要用新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，另一方面要積極引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培育科技型中小企業(yè)，增加技術(shù)服務(wù)平臺數(shù)量，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力。二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，建設(shè)特色產(chǎn)品的市場和相應(yīng)的物流等服務(wù)業(yè)，以二產(chǎn)推三產(chǎn)、以三產(chǎn)促二產(chǎn)，走工貿(mào)結(jié)合的新型工業(yè)化道路；加快商業(yè)街、商業(yè)綜合體、酒店、院線等商業(yè)企業(yè)落戶，發(fā)展消費(fèi)型服務(wù)業(yè)，提升小城市的人居環(huán)境。三是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)；推進(jìn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。

(三)深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，完善縣、鎮(zhèn)政府間協(xié)調(diào)配合機(jī)制

一是進(jìn)一步深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。在經(jīng)濟(jì)管理職能、社會治安職能權(quán)力下放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步下放規(guī)劃、環(huán)保、戶籍、治安、安監(jiān)、土地管理等職權(quán)，對試點(diǎn)鎮(zhèn)賦予相當(dāng)于縣一級政府的完整的基層政府管理職能。雖然有全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)、省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)和中心鎮(zhèn)培育工程等改革措施與政策支持，但是對強(qiáng)鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，更需要類似于龍港鎮(zhèn)在20世紀(jì)80年代初期所具有的更大獨(dú)立權(quán)限的發(fā)展體制和管理機(jī)制，讓小城鎮(zhèn)具有與之相適應(yīng)的強(qiáng)大的自主發(fā)展能力。

二是要完善縣級政府和試點(diǎn)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。權(quán)力的分配上要處理好縣與鎮(zhèn)之間的利益關(guān)系，隨著基層政府層級間權(quán)力配置關(guān)系的改變，縣與鎮(zhèn)之間的利益博弈問題不容回避?？h與鎮(zhèn)之間縱向權(quán)力的配置，要從地方政府治理績效目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)權(quán)、責(zé)、利的協(xié)調(diào)一致，要防止上級職能部門以法規(guī)、規(guī)定為由，虛放權(quán)力，實(shí)放責(zé)任，造成鎮(zhèn)級政府權(quán)責(zé)利的不相稱。隨著小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)獲得更多的自主權(quán)限，縣級政府需要相應(yīng)地調(diào)整縣級職能部門的職責(zé)權(quán)限，明確縣與鎮(zhèn)之間的權(quán)、責(zé)關(guān)系，建立試點(diǎn)鎮(zhèn)和縣級政府職能部門的聯(lián)動機(jī)制。

(四)加快制度創(chuàng)新，為小城市發(fā)展提供要素保障

一是進(jìn)一步理順縣與鎮(zhèn)的財政關(guān)系，增強(qiáng)財政的支撐能力。雖然按照省政府的要求對小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)給予了更大的財力支持，但縣與鎮(zhèn)的財政關(guān)系始終沒有理順。在縣與鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系上，是優(yōu)先發(fā)展縣城還是試點(diǎn)鎮(zhèn)，兩者同樣面臨矛盾，特別是在強(qiáng)鎮(zhèn)弱縣的格局下，這種矛盾關(guān)系更加突出。中心鎮(zhèn)的財政改革要理順縣與鎮(zhèn)的財政關(guān)系，賦予小城市培育鎮(zhèn)獨(dú)立的財政主體地位，擴(kuò)大試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理權(quán)，包括財政資金的預(yù)算權(quán)、使用權(quán)、稅收權(quán)等。改革和調(diào)整財政分成和規(guī)費(fèi)收入、國有土地出讓收入分成政策，增強(qiáng)鎮(zhèn)級財政能力。要加大轉(zhuǎn)移支付力度，在財政資金上解的同時，省、市、縣要給予小城市培育鎮(zhèn)專項(xiàng)扶持資金，重點(diǎn)是重大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的上級配套資金，減輕鎮(zhèn)自籌資金的負(fù)擔(dān)，使試點(diǎn)鎮(zhèn)有充足的資金投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中來。

二是創(chuàng)新小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)投融資方式，調(diào)動社會資金參與城市建設(shè)。小城市發(fā)展需要大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，創(chuàng)新投融資方式勢在必行，要發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，吸引民間資本進(jìn)入，對于供水、供電、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，可采取TOT、BOT、PPP等融資方式。有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)可以組建小城市建設(shè)發(fā)展融資平臺，設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、銀行分支機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司，形成多元化的投資格局。

三是改革土地管理制度，增加小城市土地管理權(quán)限。加強(qiáng)土地綜合管理，對農(nóng)村土地空間布局重新考慮，逐步向中心鎮(zhèn)集中；在鎮(zhèn)域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，置換農(nóng)村土地，便于集中搞好中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)；用地指標(biāo)要向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，適當(dāng)調(diào)減試點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)保率指標(biāo)，給予建設(shè)用地計劃單列指標(biāo)。要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地置換經(jīng)濟(jì)適用房、農(nóng)民集體建設(shè)用地市場化、社會保障制度、村級集體經(jīng)濟(jì)股份化等方面繼續(xù)深化改革。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)獨(dú)立的土地使用權(quán)?！?/p>

(責(zé)任編輯：石洪斌)

中圖分類號：F292

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0077-007

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下新型城市化的實(shí)現(xiàn)路徑與制度創(chuàng)新研究”(編號：12BJY047)；國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場的制度設(shè)計與創(chuàng)新研究”(編號：14BJY100)。

作者簡介：俞云峰，中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展”研究中心研究人員，研究方向?yàn)槌鞘谢碚撆c實(shí)踐；唐勇，中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展”研究中心研究人員，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2015-06-20