易元芝（中共溫州市委黨校，浙江溫州325038）

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溫州市“三改一拆”改造若干問(wèn)題思考*

易元芝
（中共溫州市委黨校，浙江溫州325038）

摘 要：“三改一拆”改造是對(duì)現(xiàn)有城市建設(shè)用地空間和利益格局的一次重大調(diào)整，已不再是一個(gè)土地用途和強(qiáng)度提升的技術(shù)問(wèn)題，而是面對(duì)大量的既得利益主體，進(jìn)行利益重新分配的難題。以溫州市“三改一拆”改造為例，分析存在的問(wèn)題，并在轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，提出有針對(duì)性的建議，探索促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的可行性策略。

關(guān)鍵詞：溫州；三改一拆；有機(jī)更新

“三改一拆”是指對(duì)城市中的舊住宅區(qū)、城中村、舊廠區(qū)改造和拆除違法建筑，簡(jiǎn)稱(chēng)“三改一拆”。這是對(duì)城市中已不適應(yīng)城市功能提升、不適宜城市空間優(yōu)化、不利于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整的地區(qū)進(jìn)行必要的改建、調(diào)整，推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

一、溫州市“三改一拆”改造的現(xiàn)狀

近年來(lái)溫州市政府抓住市區(qū)建成區(qū)重點(diǎn)范圍內(nèi)的80個(gè)城中村，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、舊市場(chǎng)搬遷改造，堅(jiān)持“簽、騰、拆、建”環(huán)環(huán)相扣、一氣呵成，打造“三改一拆”升級(jí)版。截止2015年底完成整村連片改造簽約3 000戶(hù)，拆除違法建筑1 863萬(wàn)平方米。2013—2015年完成拆違2 000萬(wàn)平方米、“三舊”改造2 100萬(wàn)平方米，基本完成“無(wú)違建縣”創(chuàng)建任務(wù)。［1］同時(shí)，根據(jù)《溫州市城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃（2015—2017年）（征求意見(jiàn)稿）》，2015年至2017年，全市計(jì)劃改造包括城中村、城市危房在內(nèi)的各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)55 331戶(hù)，其中貨幣安置5 773戶(hù)，實(shí)物安置49 558戶(hù)，計(jì)劃開(kāi)工建筑面積1 474萬(wàn)平方米，安置房98 481套。

為了使“三改一拆”改造拆遷整治安置公平科學(xué)合理，為了推進(jìn)現(xiàn)有存量土地資源調(diào)整提升和有效利用，使“三改一拆”改造工作有章可循。相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)和管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《溫州市區(qū)結(jié)合城中村改造建設(shè)保障性住房的若干意見(jiàn)》等十多個(gè)文件。以片區(qū)為單位，依照三舊狀況、功能、規(guī)模、環(huán)境以及周邊組團(tuán)銜接，按照土地功能、運(yùn)作方式、改造主體等不同，實(shí)行性質(zhì)不變，統(tǒng)征統(tǒng)建，功能轉(zhuǎn)換，溢價(jià)補(bǔ)差的改造方案。在用地性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系、保持建筑主體結(jié)構(gòu)不變的前提下，①由政府統(tǒng)一制定規(guī)劃對(duì)“三改一拆”改造開(kāi)展綜合整治，市場(chǎng)化運(yùn)作。政府做好監(jiān)管和提供公共服務(wù)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)帶動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)，并按照“四策合一”的政策，對(duì)城中村改造、城市房屋征收、中低收入市民保障房、農(nóng)房改造集聚等建設(shè)，采取不同的手段解決，有的是貨幣安置，有的是提供營(yíng)業(yè)用房，有的是置換辦公用房，還有的是工業(yè)用地異地安置等等，由政府實(shí)行統(tǒng)征統(tǒng)拆統(tǒng)建，推進(jìn)舊結(jié)構(gòu)、新業(yè)態(tài)，舊廠區(qū)、新形態(tài)，舊遺存、新文化的改造。對(duì)規(guī)模工業(yè)區(qū)以外，符合規(guī)劃調(diào)整要求的零星單體廠房，由企業(yè)補(bǔ)繳土地收益金（或出讓金）后自行更新，在不損害公共安全的前提下，由政府負(fù)責(zé)常態(tài)監(jiān)管、審批服務(wù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，進(jìn)行廠房功能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

二、“三改一拆”改造中存在的問(wèn)題

（一）信心不足，改造阻力大

由于“三改一拆”改造工作任務(wù)重，壓力大，涉及到歷史遺留問(wèn)題眾多，土地關(guān)系復(fù)雜，資金壓力大和融資難，釘子戶(hù)拆遷難、房地產(chǎn)價(jià)格走低、政策方面導(dǎo)向模糊、優(yōu)惠力度不大，部分市民、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力有限等問(wèn)題導(dǎo)致改造主體信心不足，缺乏動(dòng)力源。一是部分同志對(duì)“三改一拆”改造工作的緊迫性、必要性、艱巨性、復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，存在著等上級(jí)的安排，看看別的縣市區(qū)是怎么做的思想，有觀望的情緒，在面對(duì)逐步暴露出來(lái)的各種矛盾和問(wèn)題時(shí)，動(dòng)搖了繼續(xù)推進(jìn)“三改一拆”改造的信心和決心，產(chǎn)生畏難情緒甚至心生退意，推進(jìn)力度大為減弱。二是城邊的近郊村民缺泛長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，看重個(gè)體眼前的利益，存在較嚴(yán)重的坐等政府出資改造的依賴(lài)思想。從目前情況來(lái)看，城中村現(xiàn)有的容積率已經(jīng)達(dá)到或者是接近城市規(guī)劃的上限，而村民現(xiàn)有的出租屋收益比較好，這使村民只愿意接受面積補(bǔ)償。改造者要想工程項(xiàng)目盈利，就要提高容積率，就要突破城市規(guī)劃的界限［2］，這樣也阻礙了工作進(jìn)程。

（二）資金籌集難、改造主體選擇難

“三改一拆”改造是一個(gè)政府引導(dǎo)、土地整合、利益調(diào)整的過(guò)程。在此過(guò)程中征地拆建、安置補(bǔ)償費(fèi)用需要大量的資金支持，有很多項(xiàng)目費(fèi)用要支出，這在資金籌集方面與利益主體的選擇方面，存在著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避問(wèn)題。“三改一拆”改造中的利益鏈牽動(dòng)著政府、集體、開(kāi)發(fā)商、民眾等各方的切身利益和獲利機(jī)會(huì)。在有待成熟的政府服務(wù)型執(zhí)政模式、有待完善的利益公平分配機(jī)制、有待優(yōu)化的利益高效表達(dá)渠道的情況下［3］，目前主要有四種開(kāi)發(fā)模式，主要有自組織的集體經(jīng)濟(jì)改造模式、以政府為主導(dǎo)的改造模式、社會(huì)資金參與改造模式和自行改造模式。

（三）規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性、政策缺乏系統(tǒng)性

在“三改一拆”改造過(guò)程中需要各政策的支持，包括城市規(guī)劃政策、村集體的改制政策、改造安置政策、土地收益、供應(yīng)與轉(zhuǎn)化政策以及資金籌措的政策等等，而政策的核心和關(guān)鍵是要處理好多方現(xiàn)實(shí)利益平衡問(wèn)題，加上“三改一拆”改造政策處于不斷調(diào)整中，沒(méi)有系統(tǒng)性，經(jīng)常出現(xiàn)“同域不同策”的問(wèn)題，原先三舊改造享受的相關(guān)規(guī)費(fèi)減免、部門(mén)手續(xù)簡(jiǎn)化等優(yōu)惠政策也逐漸被廢除或暫緩實(shí)施，部分企業(yè)反映“退二進(jìn)三”工作終點(diǎn)又回到起點(diǎn)，導(dǎo)致一些改造主體無(wú)所適從，往往采取觀望等待的態(tài)度，這給三改一拆改造帶來(lái)極大的困擾。

（四）推進(jìn)缺乏協(xié)調(diào)性、工作機(jī)制有待完善

“三改一拆”改造不僅是城市拆舊建新的過(guò)程，還是一個(gè)歷史和現(xiàn)狀問(wèn)題的綜合反映、解決和處理的過(guò)程，在改造過(guò)程中需要政策機(jī)制的保障。在制定政策與實(shí)施的過(guò)程中涉及發(fā)改、住建、經(jīng)信、工商、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)，涉及到各個(gè)利益主體如土地持有人、開(kāi)發(fā)商、民眾、政府管理機(jī)構(gòu)等。但目前各部門(mén)各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，沒(méi)有形成合力，工作效率不高，管理力量薄弱，難以有效履行管理職責(zé)；隨著“三改一拆”改造工作的全面鋪開(kāi)，大量項(xiàng)目進(jìn)入工程施工階段，管理和協(xié)調(diào)難度較大。從區(qū)級(jí)層面看，目前的實(shí)施運(yùn)作體制是以街道為主體，街道（鎮(zhèn)）工作涉及的面廣，事多人少，缺乏專(zhuān)業(yè)管理人員，缺少熟悉政策處理和工程建設(shè)的業(yè)務(wù)骨干，無(wú)法適應(yīng)工作開(kāi)展的要求，難以實(shí)施有效監(jiān)管。部分基層工作人員在執(zhí)行操作中只求完成上級(jí)當(dāng)前考核任務(wù)，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)了解“三改一拆”改造的目標(biāo)和任務(wù)，敷衍了事，先把村房拆掉再說(shuō)。前期工作沒(méi)有做深做透，沒(méi)有合理規(guī)劃測(cè)算，沒(méi)有考慮后期物業(yè)管理問(wèn)題。

三、溫州市“三改一拆”改造中利益博弈分析［4］

“三改一拆”改造是一次重大的利益調(diào)整，是一個(gè)復(fù)雜多變的利益博弈過(guò)程，涉及體制、機(jī)制、保障、房子、股份“五位一體”，關(guān)系到百姓的切身利益。［5］政府部門(mén)是主導(dǎo)者和政策制定者，其目標(biāo)是改善城市的環(huán)境及村民的生活質(zhì)量。但有時(shí)目標(biāo)是矛盾的，既希望盡快改造，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張，又要考慮社會(huì)穩(wěn)定、戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)土地制度等問(wèn)題。對(duì)效率低下的“三改一拆”改造而言，政府由于財(cái)政緊缺的壓力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和整個(gè)資源配置等等的問(wèn)題不能讓利太大，如果政府讓利太小又很難推動(dòng)改造，或者強(qiáng)行推進(jìn)“三改一拆”，會(huì)引起村民反彈，勢(shì)必激化矛盾，造成社會(huì)不穩(wěn)，這使政府在讓利的大小問(wèn)題上面臨著多重選擇。

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商具有融資能力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)高、經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)資金介入“三改一拆”改造的一個(gè)重要來(lái)源，可以為“三改一拆”改造提供資金、團(tuán)隊(duì)、技術(shù)力量。但是盈利是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的主要目地，獲得利潤(rùn)最大化是他們的目標(biāo)，為了達(dá)到這個(gè)目地、目標(biāo)，為了使拆遷重建和回遷安置的成本得到補(bǔ)償，他們建成的樓房容積率會(huì)很高，密度大，這與“三改一拆”改造的目的之一降低建筑密度相悖，區(qū)位環(huán)境、社會(huì)群體、拆遷周期決定著他們是否介入“三改一拆”改造中。而目前形勢(shì)下，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)走下坡路，商品房?jī)r(jià)格急劇下跌，而安置房綜合成本價(jià)保持不變，面對(duì)高昂的拆遷安置成本、巨額的投資、開(kāi)發(fā)商的利益空間變小，他們參與改造的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)降低。還有開(kāi)發(fā)商為了降低成本，追求利益最大化，會(huì)在回遷面積劃定上和資金補(bǔ)償方面與民眾利益產(chǎn)生沖突，激化社會(huì)矛盾，處理不當(dāng)會(huì)引起社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因此大多數(shù)人希望由相關(guān)部門(mén)和集體在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下組織主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，反對(duì)開(kāi)發(fā)商的介入。

在調(diào)查中了解到，一些部門(mén)和集體組織對(duì)資金問(wèn)題并不擔(dān)心，要求政府放松對(duì)集體土地建筑容積率的限制，放寬對(duì)規(guī)劃用地密度指標(biāo)，加大返還用地的指標(biāo)，由他們?cè)谧约旱耐恋厣辖欠?，市?chǎng)化運(yùn)作，出租出售或者把部分商品房賣(mài)掉，盤(pán)活土地。但是溫州市中心城區(qū)的城中村建筑密度較大，甚至部分村前幾年進(jìn)行了大量“插花”建設(shè)，房屋密度大，現(xiàn)有存量土地少，改造成本高。如鹿城區(qū)大多數(shù)城中村改造按照用地平衡測(cè)算，容積率要突破3.0以上，部分改造地段甚至要超4.0，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市控規(guī)的允許范圍。居委、村委、村集體的集體組織關(guān)注的是如何實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在改造后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)型和有效監(jiān)管，不少城中村改造項(xiàng)目難以達(dá)到資金自求平衡，用獲得的收入歸還三舊改造的貸款，總的來(lái)說(shuō)部門(mén)和集體組織是三改一拆改造項(xiàng)目得以長(zhǎng)期推進(jìn)的重要因素。

民眾在改造過(guò)程中最關(guān)心的是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)收入和未來(lái)的保障問(wèn)題，不管是市民還是村民都關(guān)注未來(lái)住房的面積、位置、社會(huì)保障和集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保證。受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，特別是遭遇民間借貸風(fēng)波后，民眾手里的閑錢(qián)不多，個(gè)別村民對(duì)城中村改造沒(méi)有能力負(fù)擔(dān)；村民渴望居住環(huán)境的改善、渴望得到出租房租金收益的保護(hù)，渴望得到市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值的好處，獲得經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿意忍受短期的“陣痛”，以各種理由對(duì)其既得利益寸土必爭(zhēng)，他們更不愿意付出一定代價(jià)。如何降抵三改一拆改造的成本，平衡各方的利益，保證合理投資的回報(bào)率，達(dá)到多方共贏的局面是“三改一拆”改造能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵問(wèn)題。

四、加快推進(jìn)“三改一拆”改造工作的建議

（一）加大宣傳，凝聚共識(shí)，營(yíng)造積極有力的輿論氛圍

“三改一拆”改造的拆遷安置涉及民眾的根本利益，要充分發(fā)揮新聞宣傳的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，注重社會(huì)教育，形成正確的輿論導(dǎo)向和依法和諧拆違的氛圍。建議市政府、項(xiàng)目業(yè)主以及沿線(xiàn)各縣（市、區(qū)）加大宣傳力度，突出項(xiàng)目的原有公益屬性宣傳，在工程建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)媒體的正面報(bào)道與宣傳，加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，讓廣大群眾更好的了解項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展?fàn)顩r以及存在問(wèn)題，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題報(bào)道，以引起有關(guān)部門(mén)的重視，督促其做好相關(guān)工作。正確引導(dǎo)群眾反映問(wèn)題的方式和途徑，并保持市民、村民正常反映問(wèn)題的渠道暢通，處理好民眾利益問(wèn)題。同時(shí)公安部門(mén)要加強(qiáng)力度，對(duì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的無(wú)理阻工、暴力阻工要予以堅(jiān)決打擊，以?xún)艋ㄔO(shè)和施工環(huán)境，為“三改一拆”順利推進(jìn)提供保障。

（二）內(nèi)引外聯(lián)，拓寬融資渠道，確保資金安全

“三改一拆”改造是否能順利推進(jìn)，資金保障是第一位。要拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式、打破過(guò)多依賴(lài)政府扶持資金的投入、降低融資成本。吸收民間資金對(duì)城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用，采取多種獎(jiǎng)勵(lì)方式對(duì)民間投資者給予政策扶持，優(yōu)惠補(bǔ)償，提高民間投資者的積極性，做大做強(qiáng)融資平臺(tái)，增強(qiáng)融資能力。一是充分利用保障性安居工程的信貸支持政策，拓寬融資渠道。加快現(xiàn)有融資平臺(tái)的整合，做強(qiáng)融資主平臺(tái)，加強(qiáng)加大直接融資方式，比如保險(xiǎn)資金和社保資金等，努力爭(zhēng)取通過(guò)銀行間市場(chǎng)發(fā)債。二是出臺(tái)優(yōu)惠政策，給予民間投資者經(jīng)營(yíng)稅等各種稅收方式減免的優(yōu)惠，可以允許開(kāi)發(fā)商在其他地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)中享受擴(kuò)大開(kāi)發(fā)自主權(quán)、土地使用的優(yōu)先權(quán)和提高容積率。三是要充分發(fā)揮溫州市城投集團(tuán)、市名城集團(tuán)融資主平臺(tái)的作用，確保保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、大規(guī)模、低成本的融資，目前已有52.5億元專(zhuān)項(xiàng)基金，在此基礎(chǔ)上，加大力度申請(qǐng)發(fā)行保障房私募債。四是繼續(xù)加大對(duì)安置對(duì)象的資金支持力度。拆遷安置涉及民眾的根本利益，必須廣為宣傳，全面綜合考慮，落實(shí)各項(xiàng)貸款，解決他們的回購(gòu)資金困難問(wèn)題。主要是通過(guò)信用擔(dān)保、安置房抵押、安置協(xié)議質(zhì)押等方式辦理個(gè)人貸款，吸引鼓勵(lì)安置對(duì)象早交款、多交款，緩解建設(shè)資金壓力。五是明確“三改一拆”改造節(jié)余土地的利用問(wèn)題，建議讓“三改一拆”改造節(jié)余土地進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)出讓?zhuān)檬找婕岸嘤喾吭闯鍪凼找嫒~返回出資建設(shè)部門(mén)，作為后期保護(hù)維護(hù)資金?？刹扇〉拖⒒蛎庀①J款的方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商對(duì)舊房、舊廠房的房屋結(jié)構(gòu)、屋頂、立面等各個(gè)方面做出經(jīng)常性的維護(hù)與修繕，保證后續(xù)管理維護(hù)的資金來(lái)源。

（三）公平選擇合作開(kāi)發(fā)者，提高市場(chǎng)運(yùn)作效率

按照公開(kāi)、公平、公正的原則，政府應(yīng)避免直接干預(yù)，將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到服務(wù)監(jiān)管方面，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮改造的作用。通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式，選擇實(shí)力好、品牌好、有社會(huì)責(zé)任感的富有策劃運(yùn)作能力的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行合作，減輕政府投資的壓力，確保資金的來(lái)源，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，通過(guò)一定數(shù)額的財(cái)政撥款作為啟動(dòng)資金，引導(dǎo)與促進(jìn)有關(guān)部門(mén)或開(kāi)發(fā)商的投資，并對(duì)有關(guān)部門(mén)或投資商實(shí)行政策扶持，為投資部門(mén)改造項(xiàng)目營(yíng)造良好的投資環(huán)境，如簡(jiǎn)化改造項(xiàng)目手續(xù)審批、給予信貸支持、減免稅費(fèi)等。在“三改一拆”改造過(guò)程中政府應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行監(jiān)督管理，監(jiān)督他們對(duì)城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，監(jiān)督糾正他們重房產(chǎn)、輕配套的行為，通過(guò)規(guī)劃、行政、法規(guī)等手段進(jìn)行管理，與開(kāi)發(fā)商簽訂改造合作的協(xié)議時(shí)，為了工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行，確保民眾的利益不受到損害，應(yīng)明確列出有關(guān)內(nèi)容要求，如：資金投入方式方案、每個(gè)項(xiàng)目投入的資金額度、改造前期要做好哪些工作、改造利益分配方案、拆遷補(bǔ)償安置方案，明確約定交房時(shí)間和資金的共同管理方案等等具體的內(nèi)容；還要明確規(guī)定開(kāi)發(fā)商不得轉(zhuǎn)讓三改一拆改造的項(xiàng)目，更不能層層轉(zhuǎn)包，引進(jìn)新的投資商；開(kāi)發(fā)商在簽訂合同前要提交一定數(shù)額的工程進(jìn)場(chǎng)建設(shè)的保證金，在簽訂合同起半年內(nèi)發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違反有關(guān)規(guī)定的，或投入的資金未達(dá)到約定的數(shù)額，致使公共利益受到損害的，取消其參與三改一拆改造的資格。

（四）突出規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)有序更新、完善政策體系

“三改一拆”改造不是盲目的拆舊建新，需要政府部門(mén)總體規(guī)劃，需要制定近、中、遠(yuǎn)期的規(guī)劃。在編制詳細(xì)規(guī)劃前期要編制一個(gè)系統(tǒng)性、區(qū)域性強(qiáng)的用地調(diào)整、空間布局、交通、綠化、開(kāi)發(fā)時(shí)序等綜合內(nèi)容的專(zhuān)項(xiàng)城市更新規(guī)劃，與中心城市功能體系相配套，與先行啟動(dòng)的區(qū)塊發(fā)展相呼應(yīng)。在制定方案前應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，在相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，摸查清楚哪些是危舊房實(shí)施拆除與修繕，哪些是具有歷史保護(hù)價(jià)值的舊房進(jìn)行翻新，哪些是城市中荒廢空閑和被污染的土地需要進(jìn)行特殊處理，哪些是廢棄工廠和倉(cāng)庫(kù)收歸國(guó)有并改造為公益性設(shè)施用地，哪些要利用和維護(hù)好現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施等工作。加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)與部門(mén)聯(lián)動(dòng)，從城市管理層面來(lái)促進(jìn)總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)與調(diào)控作用，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)劃的技術(shù)體系，對(duì)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)分布、開(kāi)發(fā)時(shí)序、開(kāi)發(fā)速度做出控制性的安排，加強(qiáng)各層次規(guī)劃在時(shí)間層面的銜接。要確保各項(xiàng)基礎(chǔ)配套設(shè)施完整，功能齊全，使城市景觀、人居環(huán)境得到提升。將舊住宅區(qū)改造與綜合整治、配套設(shè)施建設(shè)、名城保護(hù)相結(jié)合，完善舊城區(qū)公共服務(wù)功能；將舊廠區(qū)改造與原地改造、“退二進(jìn)三”、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)建設(shè)等轉(zhuǎn)型升級(jí)舉措結(jié)合起來(lái)，按照不同規(guī)劃功能分類(lèi)推進(jìn)舊廠區(qū)改造，分類(lèi)推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”、“空間換地”、“機(jī)器換人”；按照“改造大區(qū)塊、打造大社區(qū)”的思路，積極推廣政府主導(dǎo)、村居主體、資地平衡模式，連片推進(jìn)舊村改造和安置留地建設(shè)。對(duì)群眾意愿較高，條件相對(duì)成熟的區(qū)域優(yōu)先考慮改造，按時(shí)序分類(lèi)推進(jìn)，遠(yuǎn)郊區(qū)域要堅(jiān)持成熟一個(gè)開(kāi)發(fā)一個(gè)，按群眾意愿逐步推進(jìn)。建立“三改一拆”改造長(zhǎng)效機(jī)制，完善有關(guān)扶持政策，并對(duì)各地的政策制定和實(shí)施情況進(jìn)行一次回頭看，防止任意突破政策，保持各地政策的相對(duì)平衡，全市要一盤(pán)棋，確保政策的連續(xù)性，慎用處置歷史用地遺留問(wèn)題的政策，落實(shí)保障性安居工程在土地、信貸、財(cái)稅等方面的優(yōu)惠政策。

（五）理順體制，加強(qiáng)監(jiān)管，提升管理和服務(wù)水平

“三改一拆”改造要做到公正、公開(kāi)、公平，防止出現(xiàn)決策失誤、滋生腐敗現(xiàn)象，需要一個(gè)強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)和一套完善的工作機(jī)制。建議市里要理順“三改一拆”改造工作的機(jī)構(gòu)（要明確由市住建局牽頭，同時(shí)要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的城中村改造的處室、舊廠房改造處室、舊居改造的處室，具體負(fù)責(zé)相關(guān)工作的推進(jìn)），各縣（市、區(qū)）政府應(yīng)積極落實(shí)其政策處理的屬地責(zé)任，利用原有的組織構(gòu)架，建立起囊括縣級(jí)政府、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、村集體等方面的推進(jìn)和攻堅(jiān)小組，按照上級(jí)政府或項(xiàng)目業(yè)主制定的任務(wù)要求，逐層落實(shí)責(zé)任，制定有效的推進(jìn)計(jì)劃，完成政策處理工作。在理順協(xié)調(diào)機(jī)制的同理，要加強(qiáng)管理人才隊(duì)伍的建設(shè)，充實(shí)街道力量，定期組織舉辦各類(lèi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工作能力，更好地指導(dǎo)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施。要加大各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，避免政出多門(mén)、相互推托、不負(fù)責(zé)任、交叉扯皮，確保三改一拆改造工作科學(xué)、有效地推進(jìn)。要制定督查考核辦法，建立督查考核情況分析制度，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管和巡查機(jī)制，加大協(xié)調(diào)與指導(dǎo)力度，實(shí)行考核排名通報(bào)，及時(shí)幫扶各責(zé)任單位提升整治成效。在具體細(xì)節(jié)操作過(guò)程中要舉行聽(tīng)證會(huì)，充分征求村民和社會(huì)各方意見(jiàn)。改變操作模式，賦予群眾最大程度的知情權(quán)，及時(shí)公布各自權(quán)力、義務(wù)、政策標(biāo)準(zhǔn)、丈量結(jié)果，對(duì)每個(gè)整改戶(hù)、拆遷戶(hù)的征地（或拆遷）數(shù)量、具體補(bǔ)償金額、是否符合政策進(jìn)行公布，讓群眾來(lái)監(jiān)督，杜絕政策處理的不平衡。按照督查考核和監(jiān)管制度，嚴(yán)密關(guān)注各項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中的資金動(dòng)態(tài)平衡和按期還貸問(wèn)題。杜絕因項(xiàng)目變更而引起資金平衡出現(xiàn)問(wèn)題或還貸資金不足引發(fā)資金鏈斷裂。按照巡查機(jī)制，規(guī)范工程管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)基本程序，做到建設(shè)項(xiàng)目“四證”齊全進(jìn)場(chǎng)施工。將“三改一拆”工作納入政府年度目標(biāo)綜合考評(píng)范圍，對(duì)提前和超額完成目標(biāo)任務(wù)的街道給予通報(bào)表?yè)P(yáng)；對(duì)行動(dòng)遲緩、工作不力，不能按時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)完成目標(biāo)任務(wù)的單位和人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

注釋?zhuān)?/p>

①摘自《溫州市人民政府辦公室關(guān)于加快推進(jìn)中心城區(qū)功能轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的補(bǔ)充意見(jiàn)》溫政辦〔2011〕144號(hào).

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（責(zé)任編輯：邱開(kāi)金）

中圖分類(lèi)號(hào)：F292.獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A.章編號(hào)：1672-0105（2016）02-0072-05

Doi:10.3969/j.issn.1672-0105.2016.02.019

收稿日期：2016-01-13；修回日期：2016-06-04

基金項(xiàng)目：2014年溫州市社科聯(lián)規(guī)劃課題“城區(qū)有機(jī)更新中的問(wèn)題及治理——基于溫州市城區(qū)舊居、舊村、舊廠房改造的調(diào)查與思考”（14wsk316）

作者簡(jiǎn)介：易元芝，中共溫州市委黨校副研究員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

Some Thoughts for Issue of Wenzhou"Three Reconstructions and One Demolition"

YI Yuan-zhi
（Chinese Communist Party School in Wenzhou，Wenzhou，325038，China）

Abstract:In the process of"Three Reconstructions and One Demolition"，it makes major changes to urban construction land space and interests pattern instead of technology problems concerning usage of land and strength increase，which is going to redistribute interests for lots of vested interest individuals.This paper，taking Wenzhou"Three Reconstructions and One Demolition"for example，will analyze the problems and propose a series of suggestions under the background of transformation and upgrading so as to promote sustainable development of the whole city.

Keywords:Wenzhou；Three Reconstructions and One Demolition；organic renewal