王玉明

(廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東　廣州　510053)

大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“綠地方略”
——紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)的探索

王玉明

(廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東廣州510053)

摘要：1996年，美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會為紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)完成了第三次區(qū)域規(guī)劃的編制。第三次區(qū)域規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟、環(huán)境和公正三者并重，實施包括“綠地方略”在內(nèi)的五大舉措?！熬G地方略”包括劃定區(qū)域性保護區(qū)、城市公共空間再投資、城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)三項內(nèi)容。為實施“綠地方略”，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會建議：強化區(qū)域管治協(xié)調(diào)，優(yōu)化區(qū)域公共決策，建立大都市區(qū)服務(wù)委員會，建立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，簽訂區(qū)域主體的承諾協(xié)議，推動區(qū)域組團式開發(fā)。紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)的做法對中國城市群的環(huán)境治理具有借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：紐約大都市區(qū)；綠地方略；環(huán)境保護；環(huán)境治理

美國紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)又稱之為“紐約大都市區(qū)”，三州大都市區(qū)位于波士頓—華盛頓巨型城市帶的中心位置，大都市區(qū)土地面積近13 000平方英里，目前擁有2 300萬人口，包括31個縣，約1 600個城市、城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村。紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)已發(fā)展成為世界的工商業(yè)、金融、通信、傳媒和研發(fā)、教育、技術(shù)中心，經(jīng)濟總量達1.2萬億美元，是世界上最發(fā)達的都市區(qū)之一。然而，自大蕭條期以來，本區(qū)域一直處于嚴重的衰退之中，復(fù)興的步伐極其緩慢。特別是20世紀(jì)80年代末，三州大都市區(qū)在全美乃至全球市場的地位日趨下降，經(jīng)濟增長更為緩慢。面對本區(qū)域發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會于1989年決定開展第三次區(qū)域規(guī)劃的編制工作，1996年區(qū)域規(guī)劃協(xié)會以《一個處在危險中的地區(qū)》(A Region at Risk)為題，公布第三次區(qū)域規(guī)劃。第三次區(qū)域規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟、環(huán)境和公正三者兼顧，以此作為推動本區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，提振區(qū)域發(fā)展活力，實施包括“綠地方略”在內(nèi)的五大戰(zhàn)役?！熬G地方略”旨在保護區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以建立未來發(fā)展的綠色界限。本文介紹和分析“綠地方略”提出的背景、主要內(nèi)容和實施策略。

一、“綠地方略”的產(chǎn)生背景

在過去的30年中，紐約、新澤西、康涅狄格三州大都市區(qū)在改善環(huán)境質(zhì)量方面已經(jīng)取得了實際效果，在環(huán)境保護方面領(lǐng)跑全國。這三個州城市政府制定了全面的、影響深遠的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制，積極進行廢氣減排和啟動污水設(shè)施建設(shè)項目，借助廢氣治理技術(shù)的進步，有效地提高了本區(qū)域的空氣質(zhì)量，海水恢復(fù)了潔凈。

但自大蕭條期以來，本區(qū)域一直處于嚴重的衰退之中，復(fù)興的步伐極其緩慢。該區(qū)域盡管在全球經(jīng)濟中仍具有很強的實力，但正面臨著五十多年來最嚴重的經(jīng)濟增長放緩和發(fā)展的不確定性，社會分化的陰影已籠罩整個區(qū)域。在區(qū)域的發(fā)展中，該區(qū)域與其他都市區(qū)的發(fā)展都面臨著城市“空心化”和郊區(qū)擴張化的趨勢。大量商業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入先前的居住型郊區(qū)，這使得郊區(qū)不斷向鄉(xiāng)村地區(qū)推進。郊區(qū)的不斷擴張，使得原本作為工作、人口集中地的城市出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。1970～1990年，希克斯維爾、特倫頓和波基普西之類的城市減少了10%甚至更多的人口，紐瓦克的人口減少了近30%。1980年，本都市區(qū)相當(dāng)一部分居民已遷往城市地區(qū)之外，居住在郊區(qū)的人口進一步增長。根據(jù)美國人口普查和區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1960年本區(qū)域城市人口占總?cè)丝诘?3%，到1990年，這一數(shù)值下降到43%，郊區(qū)人口所占比例從36%上升到44%。

經(jīng)濟衰退帶來的是人們生活質(zhì)量的日趨下降，區(qū)域內(nèi)犯罪率上升，道路與橋梁擁堵，郊區(qū)不斷擴張，大量土地被消耗，私家車污染、固體廢棄物和污水處理等城市問題嚴峻，特別是空氣質(zhì)量、水體質(zhì)量不斷下降。其具體表現(xiàn)：一是大量的土地被消耗。隨著郊區(qū)的擴張，建設(shè)用地面積不斷擴大，不斷建造新的住宅，不斷為新的企業(yè)留出建設(shè)空間，農(nóng)田、森林、水道以及珍貴的鄉(xiāng)村地區(qū)在消失。對比1960年與1990年美國人口普查的數(shù)據(jù)，本區(qū)域的人口在過去的30年里僅增加了13%，而土地開發(fā)面積增加了60%。30年前，三州大都市區(qū)81%的土地是開敞的綠地，而現(xiàn)在只有70%的土地仍保持著綠色。犧牲了綠色資源，換來的卻是高成本的蔓延和看不到盡頭的交通擁堵。城市中心由于缺乏再投資和再開發(fā)，留下了上萬英畝的閑置土地。其中許多是被遺棄的“棕地”(brownfields)，即被企業(yè)和政府遺棄的受污染的城市土地。這些從前的工業(yè)區(qū)、被污染的工廠用地往往靠近主要交通干道和工商業(yè)活動中心。這些地塊不少已被有毒化學(xué)物質(zhì)污染，政府記錄在案的有10萬余處地下燃料罐泄漏點、溢流區(qū)或工業(yè)用地，這些地點對附近居民的健康構(gòu)成威脅。例如，美國環(huán)保部和紐約州環(huán)保部僅在紐約市、長島和威徹斯特就劃定八萬多個這樣的地塊。二是私家車帶來的污染。隨著人們居住向郊區(qū)集中，私家車和貨車的不斷增加，導(dǎo)致了空氣質(zhì)量的不斷下降，使三州大都市區(qū)成為繼洛杉磯之后全美第二個空氣潔凈天數(shù)未達標(biāo)的地區(qū)。三是固體廢棄物問題。本區(qū)域每年大約產(chǎn)生2 000萬噸固體廢棄物，其中約50%在區(qū)域內(nèi)被填埋，另外50%被回收利用、焚燒或者輸送到區(qū)域外進行處理。如果未來10年內(nèi)本區(qū)域廢棄物增加的趨勢得不到扭轉(zhuǎn)，本區(qū)域每年將多花費2.67億美元用于收集與處理廢棄物。如果這種趨勢得不到改變，在未來25年內(nèi)，本區(qū)域產(chǎn)生的廢棄物總量將增加29%。四是污水處理問題。20世紀(jì)80年代后期，區(qū)域內(nèi)的各個城市對飲用水的需求不斷加大。如紐約市最大的污水處理廠——新鎮(zhèn)溪污水處理廠已超負荷運轉(zhuǎn)。

面對本區(qū)域發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會于1989年啟動第三次區(qū)域規(guī)劃的編制工作，于1996年完成第三次區(qū)域規(guī)劃的制定，以應(yīng)對區(qū)域所面臨的經(jīng)濟、環(huán)境、社會諸方面的全新壓力。第三次規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟( Economy)、環(huán)境(Environment)和公正(Equity)之間的區(qū)域性和關(guān)聯(lián)性，以此作為推動本區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會確定了振興區(qū)域發(fā)展的五大方略——綠地(Greensward)、區(qū)域中心(Centers)、通達(Mobility)、勞動力(Work-force)和管治(Governance)。通過五大方略重新將區(qū)域賦予活力，推動區(qū)域的復(fù)興發(fā)展。其中“綠地方略”旨在保護區(qū)域的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，包括森林、河流、海(河)口和農(nóng)田等，以建立未來發(fā)展的綠色邊界。

二、“綠地方略”的主要內(nèi)容

“綠地方略”是19世紀(jì)中葉弗雷德里克·勞·奧姆斯特德關(guān)于紐約市的“綠心”——中央公園(Central Park)構(gòu)想在21世紀(jì)的再現(xiàn)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會關(guān)于都市區(qū)綠地的設(shè)想旨在塑造一個珍貴完整的三州大都市區(qū)。將綠色空間、大尺度區(qū)域景觀資源和綠道系統(tǒng)，作為類似于樹葉、樹干和樹根這樣的綠色系統(tǒng)的組成部分來加以考慮。區(qū)域開敞空間體系將在保護和恢復(fù)那些支撐城市、郊區(qū)和鄉(xiāng)村村落的自然資源系統(tǒng)和公共空間的同時，重新鞏固城市的中心地位。

三州大都市區(qū)的“綠地”是指本區(qū)域被保護完好的生態(tài)系統(tǒng)、濱水地帶、河流、海(河)口、森林及國家級或區(qū)域級農(nóng)田，總面積有三百多萬英畝，占本區(qū)域總面積的40%。其中包括五種不同類型的珍貴景觀：松林地帶保護區(qū)、山地保護區(qū)、河谷保護區(qū)、濱海保護區(qū)和農(nóng)田保護區(qū)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會要求對這些體現(xiàn)區(qū)域特色的重要地域?qū)嵤┯谰眯员Ｗo。這些自然生態(tài)系統(tǒng)并不適合于大規(guī)模的蔓延式開發(fā)。這些保護區(qū)應(yīng)當(dāng)作為限定城市無序增長的永久性“綠色邊界”，環(huán)繞區(qū)域的核心發(fā)展區(qū)?！熬G地方略”在為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供健康環(huán)境的同時，也將為整個區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供更長遠的“綠色藍圖”和未來行動框架。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在1929年和1968年開展的兩次區(qū)域規(guī)劃中，保護了近100萬英畝的區(qū)域綠地。這兩次規(guī)劃將特拉華河峽谷、密尼絲卡湖等劃定為重點保護區(qū)。第三次規(guī)劃的“綠地方略”主要包括三部分內(nèi)容：劃定區(qū)域性保護區(qū)、城市公共空間投資和城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

1．劃定11個區(qū)域性保護區(qū)

這些保護區(qū)包括長島松林地帶和佩科尼克河河口、新澤西松林地帶、卡茨基爾山、肖瓦岡克與基塔廷尼山、阿巴拉契亞高地、特拉華河、哈得孫河、長島峽灣、紐約—新澤西港、大西洋海岸、全區(qū)域農(nóng)田。這11個保護區(qū)擁有本區(qū)域最大的海(河)口系統(tǒng)、最長的河流、最廣闊的松林地帶和最高的山脈。這些保護區(qū)包含了本區(qū)域主要的供水流域、地下水與地表水資源，均以完整而連續(xù)的自然邊界為界，以至從空中俯瞰，它們構(gòu)成了原野和城市之間如同刀削般的界線。每個保護區(qū)面積從10萬英畝到300萬英畝不等。區(qū)域規(guī)劃要求保護工作必須確保土地利用與對區(qū)域?qū)蛹壸匀毁Y源的管理相銜接，且齊頭并進。這些保護工作需要得到地方政府的積極參與，地方政府可依據(jù)州級規(guī)劃框架制定新的規(guī)劃、規(guī)章，或通過區(qū)域委員會，或采用社區(qū)內(nèi)部契約的方式制定。

2．再投資城市開敞空間

為改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對城市公園、公共空間和自然資源進行全面的再投資，為城市居民提供平等享受公園的權(quán)利，在城市濱水區(qū)的再開發(fā)過程中建造全新的公共空間，并幫助城市吸引新的商戶與居民。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，必須將居民的積極性、公眾活動和創(chuàng)新型融資戰(zhàn)略結(jié)合起來。該方略包括收取特定使用費、創(chuàng)建公園改進區(qū)、實施社區(qū)管理戰(zhàn)略及奧姆斯特德公園更新行動，為公眾提供可親近的城市濱水空間。實施精明基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略——作為改善區(qū)域水環(huán)境和空氣質(zhì)量計劃的組成部分，恢復(fù)濕地和城市森林。以前的規(guī)劃可能側(cè)重于建設(shè)新的公園，而現(xiàn)在必須著眼于恢復(fù)、改善區(qū)域內(nèi)的城市生態(tài)系統(tǒng)，包括森林、水源地等，保護好這些綠色基礎(chǔ)設(shè)施，為區(qū)域內(nèi)的居民提供清潔的空氣和水源。

3．區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

綠道是由多種要素構(gòu)成的混合體，包括小徑、景觀道路、主要用于休閑目的的自行車道和非機動車道。通過綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，連接人們生產(chǎn)生活所依賴的城市、郊區(qū)和受保護的自然景觀。這些相互連接的開敞空間，將保護和恢復(fù)生態(tài)廊道、景觀道路、河流和野生動植物棲息地，使開敞空間和休閑娛樂場地更接近每個家庭。它們把公園與缺乏開敞空間的鄰里及商業(yè)中心連接起來，能成倍地提升公園的價值。它們是河流、小溪和濕地的緩沖區(qū)，能凈化地表徑流、截留洪水。它們通過提供核心棲息地之間連續(xù)的植物覆蓋面，為野生動植物的生存和維護生物多樣性提供保障。

當(dāng)然，三州大都市區(qū)的“綠地方略”并不是單純地強調(diào)保護，而是通過保護綠地，與自然和諧發(fā)展，不斷更新城市的開敞空間，為現(xiàn)在和未來的居住、經(jīng)營提供必需的生態(tài)環(huán)境與休閑娛樂場所?！熬G地方略”也意味著建設(shè)新型區(qū)域交通運輸系統(tǒng)：由步行道、自行車道和自然資源走廊組成的多樣化區(qū)域綠道，在濱水區(qū)和城市核心外緣直接將城市與大的自然系統(tǒng)重新連接起來。

三、實施“綠地方略”的建議

在美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的推動下，“綠地方略”在2008年得到實質(zhì)性啟動，已經(jīng)取得實質(zhì)性的成效。為實施區(qū)域第三次規(guī)劃的綠地方略、區(qū)域中心方略、通達方略、勞動力方略和管治方略，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會致力于地方規(guī)劃、區(qū)劃制度和其他土地利用管理的機制創(chuàng)新。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會提出了一系列的政策建議，這些政策建議盡管是針對實施五大方略而言的，但對執(zhí)行“綠地方略”的針對性尤為突出。

1．強化區(qū)域管治協(xié)調(diào)

(1)通過開放式的公共程序，形成州域或區(qū)域的增長、發(fā)展與資源保護目標(biāo)及政策。這些政策包括對交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施加大投入，促進經(jīng)濟發(fā)展，增加就業(yè)機會。實現(xiàn)與自然環(huán)境保護相互促進的增長，必須保護和保存水源地、濕地、蓄水層、洪泛平原、海(河)口、河道、山脊、森林及農(nóng)田。加強對開敞空間資源的保護，包括提供和改善親水通道、將開敞空間更好地融入社區(qū)。(2)要求地方的綜合規(guī)劃和土地利用管理與州級、縣級的規(guī)劃保持一致。地方綜合規(guī)劃應(yīng)進一步明確具體的增長類型、經(jīng)濟發(fā)展、生活質(zhì)量以及保護目標(biāo)。合理設(shè)計地方土地利用管理系統(tǒng)以實施上述規(guī)劃，確保州級部門的功能性規(guī)劃與計劃保持一致。讓地方規(guī)劃得到技術(shù)支持，必須投放充足的資金用于編制地方規(guī)劃、制定管理辦法及規(guī)章，同時，創(chuàng)設(shè)州域規(guī)劃管理實體。

2．優(yōu)化區(qū)域公共決策

(1)采用環(huán)境—經(jīng)濟的統(tǒng)一核算系統(tǒng)。用環(huán)境資源度量國內(nèi)生產(chǎn)總值。在區(qū)域政策層面，將采用有利于保護自然資源和系統(tǒng)，以及反映可再生、不可再生資源之真實價值的定價方法。將全成本定價原則納入資本預(yù)算、稅收和管理系統(tǒng)。(2)收取“綠色費”。通過對污染物和污染行為所導(dǎo)致的不可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)品和生產(chǎn)過程收費或征稅，同時對提供就業(yè)崗位、節(jié)約資源及投資環(huán)境保護的個人和行動減免稅費，從而為環(huán)境保護籌集資金。通過收取擁堵或高峰時段費用，減少道路上的車流量。對排放二氧化碳的化石燃料收取碳稅，鼓勵家庭、工廠和各類交通工具提高能源使用率。按袋計征家庭垃圾費，以減少固體廢棄物的產(chǎn)生量。(3)進行精明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其方法是通過保護和恢復(fù)自然系統(tǒng)、動植物棲息地，取代所謂的“末端”治理方法，從而達到同樣的環(huán)境改善效果?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能僅關(guān)注硬件基礎(chǔ)設(shè)施”替代品的建設(shè)投資，還要重視與基礎(chǔ)設(shè)施項目相關(guān)的環(huán)境保護、許可和管理中支出的削減。運用精明基礎(chǔ)設(shè)施理念進行廢棄物管理，通過開辟新的市場來加強對可回收材料的利用。如采用綜合固體廢棄物管理系統(tǒng)(包括廢棄物預(yù)警)，與填埋策略相比需要更多的廢棄物管理資金。(4)推動城鎮(zhèn)政府的服務(wù)共享。區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)之間，可簽訂市際服務(wù)共享與協(xié)作協(xié)議，以確保規(guī)模經(jīng)濟效益。在許多功能領(lǐng)域開展合作，或是使用相互銜接的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。例如，確立標(biāo)準(zhǔn)化的程序和指標(biāo)，同時也運用于公共安全、建筑與消防、廢棄物管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及學(xué)校課程設(shè)置等方面。(5)探索區(qū)域性稅基共享。借鑒明尼阿波利斯—圣保羅“雙城”區(qū)域的經(jīng)驗，探索將學(xué)區(qū)物業(yè)稅的稅基擴展到更廣的地域，以平衡富裕的郊區(qū)與貧困的中心城區(qū)之間的差距。

3．建立大都市區(qū)服務(wù)委員會

在20世紀(jì)的大部分時間里，三州大都市區(qū)在創(chuàng)立區(qū)域性機構(gòu)、滿足大都市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與管理等方面一直領(lǐng)跑全國，這包括組建紐約—新澤西港務(wù)局、紐約—新澤西過境公路管理局、不久前成立的大都市區(qū)交通運輸管理局等。要實現(xiàn)本區(qū)域的交通運輸和環(huán)境保護目標(biāo)，需要重新審視區(qū)域機構(gòu)的構(gòu)成和使命。在區(qū)域性機構(gòu)設(shè)置上，俄勒岡州的波特蘭提供了可資借鑒的模式。在波特蘭，選民批準(zhǔn)建立了大都市區(qū)服務(wù)委員會，負責(zé)土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，包括公園、固體廢棄物處理設(shè)施、會展中心以及其他設(shè)施。1994年選民賦予大都市區(qū)服務(wù)委員會以新的權(quán)力，使其可以要求自治市的規(guī)劃、規(guī)章必須與區(qū)域新的長遠規(guī)劃一致。借鑒波特蘭的經(jīng)驗，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會建議建立一個新的大都市區(qū)服務(wù)委員會，使其履行以下職責(zé)：管理區(qū)域增長的邊界，監(jiān)督區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃與區(qū)域目標(biāo)保持一致；統(tǒng)一交通運輸規(guī)劃和基本建設(shè)預(yù)算，對所擁有的高速公路、橋梁和鐵路線網(wǎng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；對于本區(qū)域應(yīng)實施保護的地區(qū)，大都市區(qū)服務(wù)委員會可資助收購相關(guān)的土地，確保對州級與區(qū)域級公園、景觀道路及綠道實施控制；可承擔(dān)原州政府負責(zé)的工作，包括環(huán)境規(guī)劃與規(guī)制，甚至包括固體廢棄物管理、污水處理以及公共給水等；州政府可移交環(huán)境、土地利用和其他管制責(zé)任，甚至交出稅權(quán)。

4．建立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行

隨著聯(lián)邦政府在交通和環(huán)境工程上資助資金的削減，使本區(qū)域比其他任何時候都更需要目的明確的財政安排來落實規(guī)劃所確定的基礎(chǔ)設(shè)施投資。通過成立一家基礎(chǔ)設(shè)施銀行，制訂和實施長期的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，以保持大都市區(qū)在全球市場的競爭力。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會建議將所增加的汽油稅列為交通運輸設(shè)施建設(shè)投入的重要來源，這有助于實現(xiàn)國家關(guān)于節(jié)約能源、改善空氣質(zhì)量和平衡收支的目標(biāo)。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，這些投資將帶來建筑業(yè)就業(yè)崗位的增加，并將為技能相對較低的居民提供大量的、必要的培訓(xùn)與就業(yè)機會?；诖?，成立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，并由其負責(zé)制訂區(qū)域交通和環(huán)境的長期投資計劃。三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行的組建和管理方案之一是：在三個州分別創(chuàng)設(shè)獨立的州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，但要明確協(xié)調(diào)機制或開展州際基礎(chǔ)設(shè)施投資。三個州也可建立統(tǒng)一的、輪流運作的、重點關(guān)注大都市區(qū)范圍內(nèi)31個縣的機構(gòu)。作為第一步，三個州的州長應(yīng)任命一個由州政府官員、立法官員以及財政部門領(lǐng)導(dǎo)人組成的特別委員會，制訂出詳細的方案。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會建議，通過“用戶付費”系統(tǒng)來支持銀行開展相關(guān)活動，為執(zhí)行規(guī)劃中的交通和環(huán)境投資方案籌集資金。汽車能源稅和消費稅，各種機動車收費、停車費和擁堵計價費，以及增值稅等專項稅和使用費產(chǎn)生的收入將由三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行接管和分配。另外，通過類似的給排水使用費及“綠地方略”建議的影響費，可落實改善環(huán)境所需要的投資。

5．簽訂區(qū)域主體的承諾協(xié)議

為了推動五大方略的實施，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會推動三州協(xié)議的制定。[10]特別是在區(qū)域環(huán)境合作治理上，協(xié)議或契約是一種推動聯(lián)合行動的重要工具。通過簽訂區(qū)域內(nèi)行動主體的行動承諾協(xié)議，確保州長、市政官員、商界和市民領(lǐng)袖共同采取若干關(guān)鍵行動，推動合作治理。(1)三州州長應(yīng)承諾支持以下行動：減少使用經(jīng)濟激勵措施，確保區(qū)域工商業(yè)的合理布局。實施有效的州級增長管理規(guī)劃，完善地方土地利用決策機制，確保州級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃與區(qū)域規(guī)劃建議相一致，促進區(qū)域中心的發(fā)展。保護綠地和其他自然系統(tǒng)，維護本區(qū)域的生活質(zhì)量和綠色基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共供水、大氣環(huán)境、高產(chǎn)農(nóng)場和海(河)口等。(2)市長以及區(qū)域內(nèi)縣、城、鎮(zhèn)、村的其他主要民選官員應(yīng)承諾：在規(guī)劃和法規(guī)的制定上，要確保發(fā)展模式是推動而不是破壞區(qū)域一體化。在綠地建設(shè)方面，實施區(qū)域性行動，從而保護、管理好重要的自然、農(nóng)業(yè)及休閑景觀資源。與鄰近社區(qū)合作，共享服務(wù)和設(shè)施，以降低成本。(3)商界領(lǐng)袖應(yīng)承諾：參與或引導(dǎo)組建第三方聯(lián)盟，推進規(guī)劃所確定的優(yōu)先行動。如采用相關(guān)核算辦法和生產(chǎn)工藝，最大限度地減少污染，反映經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實狀況。(4)市民領(lǐng)袖應(yīng)承諾：參與或引導(dǎo)組建第三方聯(lián)盟，宣傳本規(guī)劃的關(guān)鍵成果。針對重大的區(qū)域性社會、環(huán)境問題以及其他受到普遍關(guān)注的問題，發(fā)揮引導(dǎo)作用。

6.推動區(qū)域組團式開發(fā)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會認為，在區(qū)域開發(fā)中，地方政府要利用土地管理權(quán)控制土地開發(fā)速度，對開敞空間進行細分，同時引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用穹e極主動地參與保護工作。在鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是擁有重要文化資源或野生資源的地區(qū)，必須通過區(qū)劃確定為低密度區(qū)，最好是規(guī)定為組團式發(fā)展區(qū)。組團式開發(fā)可通過以下兩種有效的方式推進：一是強制性組團式開發(fā)的規(guī)定；二是實施組團式開發(fā)的強大激勵機制。[11]組團式開發(fā)規(guī)章也應(yīng)為保護有用的開敞空間提供有力的指導(dǎo)，確保其用于野生動植物棲息、休閑、耕種等用途。村鎮(zhèn)中心應(yīng)采用鼓勵高密度、混合用地的中心式開發(fā)的土地區(qū)劃。所有的商業(yè)和大多數(shù)居住地開發(fā)都應(yīng)在中心地帶進行。在場地規(guī)劃方面，城鎮(zhèn)應(yīng)采用場地規(guī)劃評審、道路布置等規(guī)劃設(shè)計準(zhǔn)則，確保新的細分和商業(yè)開發(fā)活動適應(yīng)于現(xiàn)有社區(qū)發(fā)展的特征。在交通管理方面，城鎮(zhèn)應(yīng)采用細分道路指南等手段，減少“斷頭路”，鼓勵建設(shè)棋盤式路網(wǎng)，以分散交通負荷和方便步行者使用。在雨水污水處理方面，保護區(qū)如果位于公共水源、蓄水層保護區(qū)范圍內(nèi)或靠近重要的河流或海(河)口，就應(yīng)鼓勵建設(shè)先進的污水處理系統(tǒng)。

四、對中國的啟示

1．大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要全域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃是規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的工具，也是調(diào)控區(qū)域發(fā)展的手段，大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要進行全域規(guī)劃。全域規(guī)劃就是總體考慮區(qū)域發(fā)展定位、功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境保護等方面，形成各城市之間分工協(xié)作、功能互補的區(qū)域格局。[12]全域規(guī)劃突出“全空間”和“全要素”整體安排，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人為本的總體要求。自1920年以來，美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會對三州大都市區(qū)先后進行了三次規(guī)劃，與前兩次規(guī)劃不同的是，這次規(guī)劃是一次全域性質(zhì)的規(guī)劃。第三次規(guī)劃明確提出“3E”，即“經(jīng)濟”“環(huán)境”“公正”，是生活質(zhì)量的基本保證?！?E”互相關(guān)聯(lián)、互相促進。規(guī)劃的基本目標(biāo)是從整體上重建“3E”，經(jīng)濟、環(huán)境、公正三者兼顧。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會確定了振興區(qū)域發(fā)展的五大方略，即綠地方略、區(qū)域中心方略、通達方略、勞動力方略和管治方略，五大方略相互作用，相互促進，整體推進三州大都市區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前，我國各城市群或大都市區(qū)也面臨著與紐約、新澤西、康涅狄格三州大都市區(qū)類似的問題。解決這些問題需要從多區(qū)域全局發(fā)展的角度進行區(qū)域規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護進行總體部署，即工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、城鄉(xiāng)居民點布局，以及土地使用規(guī)劃、運輸規(guī)劃進行總體安排。

2．大都市區(qū)環(huán)境治理需要規(guī)劃的導(dǎo)引

為推進“綠地方略”，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會發(fā)揮了關(guān)鍵作用。近一個世紀(jì)以來，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會一直致力于提高紐約大都市區(qū)的經(jīng)濟活力、宜居程度和可持續(xù)發(fā)展能力。第一次規(guī)劃中的一些具體提議，包括修建高速公路和橋梁、建設(shè)公園和公園綠道(parkways)以及進行郊區(qū)建設(shè)等都已變成現(xiàn)實。1968年完成第二次區(qū)域規(guī)劃，大膽提出將就業(yè)集中于衛(wèi)星式的新城，并恢復(fù)區(qū)域軌道交通系統(tǒng)，使只能依靠機動車往返郊外辦公區(qū)的通勤困境得以緩解。特別是第二次規(guī)劃保住了區(qū)域內(nèi)成百上千畝的開敞空間，并對區(qū)域通勤鐵路系統(tǒng)的建設(shè)提供了正確的指導(dǎo)。第三次規(guī)劃專門提出“綠地方略”，并提出“綠色GDP”“綠色核算”“區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)”“綠地行動區(qū)”“綠地單元”的概念，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供了發(fā)展觀念上的引導(dǎo)和具體的行動方案?！熬G地方略”以堅實的生態(tài)與自然資源研究為支撐，研究區(qū)域內(nèi)生態(tài)稀缺性、生物多樣性及棲息地類型的典型性，提出現(xiàn)存開敞空間的最優(yōu)規(guī)模和管理政策。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會將深入研究如何科學(xué)管理生態(tài)系統(tǒng)，探索多種有效評估其功能的途徑。[13]同時，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會還發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督功能。我國目前各大城市群或大都市區(qū)的環(huán)境問題突出，可以借鑒美國三個州大都市區(qū)的做法，對區(qū)域環(huán)境保護進行總體規(guī)劃，將環(huán)境保護融入?yún)^(qū)域規(guī)劃的全過程，并建立區(qū)域性的管治機構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理進行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。通過區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性的管治機構(gòu)，為城市群的公路和鐵路、排水和洪水控制、公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供技術(shù)支持，在合理解決空氣和水污染、固體廢物、自然資源惡化和土地使用等方面發(fā)揮作用。

3．大都市區(qū)環(huán)境治理需要聯(lián)合行動

大都市區(qū)的環(huán)境治理，需要將區(qū)域性目標(biāo)與地方利益對接，多元行動主體必須結(jié)成新的共同體，并需要多元主體的聯(lián)合行動。在促進主體間的聯(lián)合行動上，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會扮演促進和激勵的角色。如區(qū)域規(guī)劃協(xié)會聯(lián)合環(huán)境保護主義者、商界領(lǐng)袖及地方、州級和聯(lián)邦政府官員共同工作，通過示范項目和有針對性的輿論引導(dǎo)，在“綠地方略”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，貢獻規(guī)劃經(jīng)驗。要想使“綠地方略”的總體構(gòu)想變成現(xiàn)實，需要多方的支持。一是需要政府間的聯(lián)合行動。縱向上，大都市區(qū)的環(huán)境治理，需要上級政府特別是中央政府的支持。各級地方政府間也需要共同行動，在政策規(guī)劃上相互銜接。橫向地方政府間在綜合規(guī)劃、土地政策、環(huán)境政策等需保持一致，確保州級

部門的功能性規(guī)劃與計劃保持一致。二是州政府、地方政府及私人利益攸關(guān)方之間建立合作關(guān)系。如建立包括商界和保護組織代表在內(nèi)的拓展性綠地保護網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)將為信息共享和技術(shù)支持提供平臺；它還能直接或通過媒體的作用，提高本區(qū)域?qū)G色基礎(chǔ)設(shè)施的重視程度，并使公共機構(gòu)官員直接參與“綠地方略”。三是公眾的廣泛參與。1990年紐約市環(huán)保部門發(fā)起了流域保護行動，流域的社區(qū)成立了流域城鎮(zhèn)聯(lián)盟。另外，在區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，需要本區(qū)域的市民團體、州政府和公共組織等在規(guī)劃、籌資等方面積極參與。目前，我國城市群的環(huán)境治理主要是政府在行動，企業(yè)、公眾的參與不夠?？梢越梃b美國三州大都市區(qū)的經(jīng)驗，在環(huán)境治理中，政府、企業(yè)、社會公眾特別是環(huán)保非政府組織聯(lián)合行動，形成多元主體協(xié)同治理的格局。

參考文獻：

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[12]盧軼，岳建.廣東以珠三角全域規(guī)劃服務(wù)“三個定位兩個率先”.南方日報，2014-07-18.

責(zé)任編校：田旭，馬軍英

收稿日期：2016-03-15

基金項目：國家社會科學(xué)基金資助項目(13BZZ057)

作者簡介：王玉明，男，湖南邵陽人，教授，研究方向為地方與區(qū)域治理、生態(tài)政治學(xué)。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.03.004

中圖分類號：F062.2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-9734(2016)03-0018-06