田亞明崔文靳瀚博

（1、2中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院副研究員，北京100038；3中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究實(shí)習(xí)員，北京100038）

西部鐵路發(fā)展機(jī)制及政策研究*

田亞明1崔文2靳瀚博3

（1、2中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院副研究員，北京100038；3中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究實(shí)習(xí)員，北京100038）

在梳理“十二五”期間西部鐵路建設(shè)投資規(guī)模、營(yíng)業(yè)里程和密度、客貨運(yùn)量、復(fù)線電氣化率等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其在建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面存在的問(wèn)題。立足于明確責(zé)任主體、建立補(bǔ)貼機(jī)制、完善激勵(lì)機(jī)制等角度，闡述影響西部鐵路發(fā)展的重要機(jī)制。提出支持西部鐵路發(fā)展的相關(guān)政策建議，如加大資金投入、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、實(shí)施稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)土地綜合開發(fā)等。

鐵路；西部；發(fā)展；機(jī)制；政策

0 引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和“一帶一路”戰(zhàn)略促使我國(guó)對(duì)外開放的地域格局和經(jīng)濟(jì)版圖發(fā)生重大調(diào)整，西部地區(qū)的鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)已成為新的動(dòng)力引擎，承擔(dān)起開發(fā)與振興我國(guó)三分之二疆土以及“走出去”、“互聯(lián)互通”的重任。西部鐵路發(fā)展一直存在著投入資金大、運(yùn)量不足、回收期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。研究西部鐵路的發(fā)展機(jī)制和政策措施，對(duì)于突破制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”，順應(yīng)西部大開發(fā)、“一帶一路”建設(shè)的歷史機(jī)遇，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

1 現(xiàn)狀分析

我國(guó)西部地區(qū)包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古以及重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西，共計(jì)12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。近年來(lái)，西部鐵路在投資規(guī)模、營(yíng)業(yè)里程和密度、客貨運(yùn)量、復(fù)線電氣化率等幾個(gè)方面發(fā)展迅速。

1.1 西部鐵路建設(shè)投資規(guī)模擴(kuò)大

由圖1可見，西部鐵路建設(shè)于“十一五”期間開始發(fā)力，“十二五”期間穩(wěn)步推進(jìn)、逐步壯大。2008年之前，西部鐵路的基本建設(shè)投資明顯小于東部地區(qū)，略小于中部地區(qū)；2009年與中部地區(qū)幾乎持平；2010年超過(guò)中部地區(qū)；2011年之后超過(guò)東部地區(qū)，位居三者之首。2014年西部鐵路基本建設(shè)投資約為中部地區(qū)的2倍、東部地區(qū)的1.25倍。西部地區(qū)在全國(guó)鐵路基本建設(shè)投資中的比重由“十一五”開局的28.53％提升至“十一五”末的31.39％，“十二五”期間更是達(dá)到43％以上。

以西部地區(qū)鐵路基建投資總額為基數(shù)，計(jì)算各省區(qū)的份額比重如圖2所示。在2009年之前，陜西省的投資份額占比較為突出，占到總量的約20％，之后逐漸滑落到10％左右。內(nèi)蒙古基建投資在2010年之前占到總量的13％左右，之后明顯減少。投資占比增幅較為顯著的是廣西、貴州、四川、甘肅幾個(gè)省份。

圖2 2006—2014年西部鐵路分省區(qū)基本建設(shè)投資份額比重

1.2 西部鐵路營(yíng)業(yè)里程及密度顯著增加

西部鐵路的營(yíng)業(yè)里程由2010年的35 964 km增長(zhǎng)到2014年的43 605 km，總增長(zhǎng)率為21.25％；增長(zhǎng)幅度略低于東部地區(qū)，但是高于中部地區(qū)。2010—2014年間，西部鐵路營(yíng)業(yè)里程在全國(guó)的比例維持在38％~40％，一直高于中、東部地區(qū)（見表1）。

表1 2010年和2014年西、中、東部鐵路營(yíng)業(yè)里程

在線路密度方面，由于西部地區(qū)幅員遼闊，所以每萬(wàn)平方公里鐵路長(zhǎng)度與中部和東部地區(qū)相比差距明顯。2014年西部地區(qū)每萬(wàn)平方公里的鐵路營(yíng)業(yè)里程為63.39 km，較2010年增加了11.11 km/萬(wàn)km2。在人均擁有鐵路長(zhǎng)度方面，2014年西部地區(qū)達(dá)到了1.18 km/萬(wàn)人，高于中、東部地區(qū)（見表2）。

表2 2010年、2014年西、中、東部鐵路密度（以國(guó)土面積和人口計(jì)算）

1.3 西部鐵路客貨運(yùn)量大幅增長(zhǎng)

西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，旅游資源開發(fā)等都為鐵路客運(yùn)增長(zhǎng)提供了市場(chǎng)空間，2014年較2010年西部鐵路客運(yùn)周轉(zhuǎn)量增加了26.71％，年均增長(zhǎng)6.1％；盡管增速高于中部地區(qū)，但仍然與東部地區(qū)存在較大差距（見表3）。

表3 2010年和2014年西、中、東部鐵路客運(yùn)周轉(zhuǎn)量

我國(guó)西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，這種不平衡性決定了區(qū)域間的物流量巨大。近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開放的不斷深化、亞歐大陸橋的建設(shè)以及“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，我國(guó)同周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)愈發(fā)頻繁，帶動(dòng)了西部地區(qū)的貨運(yùn)增長(zhǎng)。2014年較2010年，西部地區(qū)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量增加了6.02％，年均增長(zhǎng)率1.47％。在中、東部地區(qū)鐵路貨運(yùn)陷入負(fù)增長(zhǎng)的局面下，西部地區(qū)成為支撐鐵路貨運(yùn)營(yíng)收的重要保障（見表4）。

表4 2010年和2014年西、中、東部鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量

1.4 西部鐵路復(fù)線電氣化率明顯提升

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，西部鐵路的技術(shù)水平得到顯著提升。2014年較2010年，西部地區(qū)鐵路復(fù)線里程增幅21.85％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中、東部地區(qū)；2014年其復(fù)線率達(dá)到40.74％，與全路平均值52.9％尚有一段距離。同時(shí)，西部地區(qū)的鐵路電氣化里程增加了18.87％，電氣化率達(dá)到58.7％，接近全路平均值60.8％。在復(fù)線電氣化里程方面，西部地區(qū)增幅更是高達(dá)37.23％，遠(yuǎn)超中、東部地區(qū)（見表5）。

2 西部鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)存在的主要問(wèn)題

2.1 造價(jià)較高

受地質(zhì)條件、人工因素和環(huán)境保護(hù)要求影響，西部鐵路的造價(jià)要高于全路平均水平。西部地區(qū)有被地殼內(nèi)力抬升的高原和山地，有撓曲下降的盆地和平原，有風(fēng)沙侵襲的沙漠和戈壁，還有寒冷難耐的冰川和凍土，這些復(fù)雜的地形地質(zhì)條件導(dǎo)致部分地區(qū)缺水、缺氧、酷熱、極寒，人員作業(yè)條件極為艱苦，施工難度較大。同時(shí)，由于西部地區(qū)生態(tài)脆弱，鐵路工程需要考慮植被保護(hù)、野生動(dòng)物遷徙、遏制水土流失、防止水源污染等環(huán)保要求，進(jìn)一步增加了工程的復(fù)雜度，從而推高了造價(jià)。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施維修和養(yǎng)護(hù)成本較高

盡管多數(shù)西部鐵路在建設(shè)前期進(jìn)行了大量的研究和試驗(yàn)，施工過(guò)程中也采用了合理的手段和措施，但是仍然無(wú)法完全消除特殊地質(zhì)和惡劣氣候?qū)€路及運(yùn)營(yíng)設(shè)備的不利影響。以青藏鐵路格拉段為例，其沿線配備了大量的檢測(cè)和預(yù)警設(shè)備，包括GSM-R無(wú)線通信、CTC集中控制、防震、防雷設(shè)施等，大大增加了日常維修和養(yǎng)護(hù)成本。

2.3 機(jī)車車輛運(yùn)用與檢修成本占比大

表5 2010年和2014年西、中、東部國(guó)家鐵路復(fù)線、電氣化、復(fù)線電氣化里程

西部鐵路受環(huán)境因素影響，沿線長(zhǎng)、大坡道多，有些處于極端地形的線路對(duì)機(jī)車車輛的要求可能高于現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，檢修難度大。有些高海拔地區(qū)存在內(nèi)燃機(jī)車牽引功率折減的問(wèn)題，增大了單位油耗。同時(shí)，西部地區(qū)的列車開行方案存在季節(jié)性特征，部分列車在淡季停開，導(dǎo)致車底資源閑置，增加了車輛運(yùn)用成本。另外，部分高原線路要求采用帶有供氧、集便和防凍裝置的特殊車底，其購(gòu)置、維護(hù)和檢修成本均高于一般車輛。

2.4 勞動(dòng)工資標(biāo)準(zhǔn)與職工健康保障成本較高

西部地區(qū)的鐵路運(yùn)營(yíng)條件相對(duì)艱苦，為吸引專業(yè)人才、保證鐵路職工的安全和健康，需要制定特殊的勞動(dòng)工資標(biāo)準(zhǔn)，并建立完善的疾病預(yù)防和醫(yī)療保障體系。

2.5 運(yùn)輸組織與調(diào)度成本高

部分西部地區(qū)鐵路站間距較大，沿線自然條件較為惡劣，增大了行車組織與調(diào)度的難度。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，部分線路上下行運(yùn)量相差懸殊，單向重車運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性較差。部分線路運(yùn)營(yíng)后通行列車數(shù)量較少，車輛在車站的等待時(shí)間延長(zhǎng)，列車運(yùn)用效率較低，故西部鐵路單位運(yùn)輸成本將高于普通鐵路。

3 影響西部鐵路發(fā)展的重要機(jī)制

西部鐵路集落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、消除區(qū)際差異、保障能源供應(yīng)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等多重作用和功能于一身，外部效益遠(yuǎn)大于內(nèi)部收益。因此，西部鐵路應(yīng)突出公益性的發(fā)展主線，明確責(zé)任主體，建立補(bǔ)貼機(jī)制，完善激勵(lì)機(jī)制。

3.1 明確西部鐵路的責(zé)任主體

世界上多數(shù)國(guó)家均通過(guò)立法確立了各級(jí)政府對(duì)鐵路公益性建設(shè)及運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼責(zé)任，由政府主導(dǎo)部分鐵路建設(shè)資金，對(duì)鐵路由于公益性運(yùn)輸造成的虧損予以補(bǔ)貼。

我國(guó)西部鐵路肩負(fù)國(guó)土開發(fā)、國(guó)防建設(shè)、區(qū)域交流、維護(hù)團(tuán)結(jié)等社會(huì)責(zé)任，受自然環(huán)境限制，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用高，鐵路客貨運(yùn)量小，運(yùn)營(yíng)收入難以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本和貸款利息，資本金收益低于銀行長(zhǎng)期存款收益，財(cái)務(wù)收益率一般低于6％。特別是“老少邊窮”、西藏、新疆等地區(qū)鐵路及互聯(lián)互通國(guó)際通道項(xiàng)目，以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為主旨，是西部發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重要支撐，財(cái)務(wù)收益長(zhǎng)期為負(fù)。對(duì)于此類項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)作為鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，需要中央和地方財(cái)政投入大量甚至全部建設(shè)資金，運(yùn)營(yíng)成本通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼沖抵，從而確保西部鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立西部鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制

建立運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制的目的是要在社會(huì)福利最大化和提升資本效率之間尋求平衡，一方面能夠確保政府公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面又能激勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提高效率。西部鐵路大多具備公益性特征。公益性表現(xiàn)為較強(qiáng)的正外部性，如果正外部性無(wú)法得到足夠的補(bǔ)償，整個(gè)社會(huì)的資源配置將受到掣肘，偏離最優(yōu)狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給量減少，減緩經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度。政府應(yīng)該對(duì)西部鐵路的公益性部分承擔(dān)責(zé)任，或者由政府提供該公益性服務(wù)，或者對(duì)提供者給予補(bǔ)償。

政府對(duì)企業(yè)的顯性補(bǔ)貼主要采用財(cái)政資金撥付的方式，包括建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。按鐵路發(fā)展規(guī)劃，鐵路發(fā)展基金的初期規(guī)模只能滿足鐵路建設(shè)年度投資的少量需求，而滾動(dòng)發(fā)展尚需時(shí)間。因此，在鐵路發(fā)展基金存續(xù)期間，需要中央和地方通過(guò)財(cái)政資金加強(qiáng)對(duì)西部鐵路建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)益性投入。中央及各級(jí)政府投入鐵路的財(cái)政資金應(yīng)納入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算中，從而形成對(duì)鐵路發(fā)展長(zhǎng)效持續(xù)的推動(dòng)機(jī)制，確保鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金足額到位。同時(shí)，要支持地方確立穩(wěn)定的專項(xiàng)資金來(lái)源，允許西部各級(jí)政府發(fā)行鐵路長(zhǎng)期債券，擴(kuò)大地方資金來(lái)源。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼主要是對(duì)政策性的低價(jià)或無(wú)償公益性運(yùn)輸給予補(bǔ)償，為西部鐵路所屬企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。

3.3 完善西部鐵路激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是政府通過(guò)非金錢補(bǔ)貼方式改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，屬于隱性補(bǔ)貼，即政府從政策、規(guī)劃等方面予以支持，積極引導(dǎo)社會(huì)資金充分參與。

激勵(lì)機(jī)制主要包括：一是稅費(fèi)等成本上的優(yōu)惠。二是周邊土地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬運(yùn)營(yíng)企業(yè)。由于鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入巨大，而運(yùn)營(yíng)價(jià)格存在管制，企業(yè)在短期內(nèi)難以獲利。政府將站點(diǎn)周邊的部分土地劃撥給投資方或運(yùn)營(yíng)方開發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)其他經(jīng)營(yíng)收入反哺鐵路運(yùn)營(yíng)虧損。三是政府可以提供貼息貸款，為西部鐵路營(yíng)運(yùn)企業(yè)減少部分或全部貸款利息，有助于激發(fā)社會(huì)資金參與的積極性。

對(duì)于一些具有規(guī)?；б娴母删€通道項(xiàng)目，企業(yè)在承擔(dān)公益性任務(wù)的基礎(chǔ)上，可通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲得收益。對(duì)于這類鐵路，國(guó)家和地方應(yīng)給予一定的自主定價(jià)權(quán)。

4 支持西部鐵路發(fā)展的政策建議

4.1 繼續(xù)加大中央預(yù)算內(nèi)資金投入

“十三五”時(shí)期，西部鐵路建設(shè)仍然是落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，因此在西部路網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面應(yīng)重點(diǎn)傾斜，同時(shí)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面加大中央預(yù)算內(nèi)資金投入，確保西部鐵路持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

4.2 優(yōu)化鐵路債務(wù)資金結(jié)構(gòu)

利用國(guó)家政策發(fā)行西部鐵路建設(shè)特別債券，可以享受財(cái)政貼息、允許上市轉(zhuǎn)讓、免征利息稅，定向支持西部鐵路建設(shè)。同時(shí)，通過(guò)與銀行協(xié)商，將鐵路作為特殊主體，不受單一集團(tuán)客戶授信余額限制，擴(kuò)大貸款規(guī)模，拓展貸款品種，爭(zhēng)取延長(zhǎng)期限，執(zhí)行優(yōu)惠利率，為鐵路建設(shè)提供持續(xù)穩(wěn)定的信貸資金。

4.3 實(shí)施稅收優(yōu)惠政策

一是國(guó)家對(duì)西部鐵路應(yīng)繳的增值稅、所得稅及其他稅負(fù)實(shí)行減免，或?qū)嵭邢壤U后返，專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)。二是實(shí)行稅前還貸政策。三是對(duì)西部鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行低稅率優(yōu)惠。四是實(shí)行定期減免稅政策。

4.4 鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用

明確鐵路用地的使用權(quán)、處置權(quán)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，允許鐵路低價(jià)征用沿線土地進(jìn)行綜合物業(yè)開發(fā)，給予既有線改線所形成的非運(yùn)輸生產(chǎn)用地置換新增建設(shè)用地等更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。針對(duì)西部鐵路重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)減征或免征土地補(bǔ)償費(fèi)，在耕地占用稅方面給予鐵路建設(shè)用地優(yōu)惠。同時(shí)，給予“先行用地已批復(fù)和征地補(bǔ)償全面到位”的西部鐵路重點(diǎn)項(xiàng)目用地手續(xù)后置政策。

5 結(jié)語(yǔ)

本文從西部鐵路的現(xiàn)狀入手，分析了目前在建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面存在的主要問(wèn)題，闡明了影響西部鐵路發(fā)展的相關(guān)機(jī)制，最后提出了支持西部鐵路發(fā)展的政策建議。隨著鐵路投融資體制改革的推進(jìn)，西部地區(qū)涌現(xiàn)出了大批合資鐵路公司，這些公司在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面均表現(xiàn)出新的趨勢(shì)和特征，下一步擬針對(duì)這些西部合資鐵路公司所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)展開深入分析。

[1]鄭銳.鐵路公共物品和私人物品雙重性分析及投融資初探[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2006（2）:45-46

[2]孫永福.西部鐵路通道建設(shè)及政策措施[J].中國(guó)工程科學(xué)，2010（6）:18-24

[3]劉文憲.深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)一步加快西部鐵路發(fā)展[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2011（2）:26-28

[4]陳國(guó)泰，薛強(qiáng)，廉李章.西部鐵路物流園建設(shè)及商業(yè)模式創(chuàng)新研究[J].中國(guó)鐵路，2014（12）:4-8

[5]黃文佳.鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資控制方法與措施探討[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2015（3）:19-22

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

Study on the Development Mechanism and Policy of the Western Railway

TIAN Yaming1CUI Wen2JIN Hanbo3
（1,2 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Associate Researcher,Beijing 100038,China; 3 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Intern Researcher,Beijing 100038,China）

Based on the analysis of western railway construction investment scale,operating mileage and freight volume,density,railway electrification rate during'12th Five-Year',the weakness is revealed.This article demonstrates the mechanism affecting the development of western railway from responsibility,subsidy,incentive and other aspects.In order to support the development of western railway,related policies and suggestions are proposed,such as increasing capital investment,optimize the debt structure,the implementation of tax incentives,and strengthen the comprehensive development of land.

railway;west;development;mechanism;policy

A

：1004-9746（2016）06-0009-05

2016-11-16）

中國(guó)鐵路總公司科技研究開發(fā)計(jì)劃課題“西部鐵路發(fā)展的機(jī)制與政策研究（J2015Z004）”