◎ 翟慧敏

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明示拒絕的行為是否屬于行政不作為

◎ 翟慧敏

李某于2014年10月向A區(qū)人民政府提出確權(quán)申請(qǐng)，要求將西鄰張某院內(nèi)南北長32米，南頭寬3米，北頭寬2米，面積80平方米的國有土地使用權(quán)確權(quán)給其使用。同時(shí)，李某向A區(qū)人民政府提供了張某1951年土地房產(chǎn)所有證、李母1983年林權(quán)證和1990年房屋所有權(quán)證及李某自制平面圖等證據(jù)。經(jīng)區(qū)政府調(diào)查，李某要求確權(quán)的80平方米的國有土地上有張某家清朝所建房屋并辦有房產(chǎn)證，目前已贈(zèng)與其子張甲、其孫張乙，且張甲、張乙已辦理了房產(chǎn)過戶手續(xù)。張某與李某現(xiàn)有邊界分別建有自家院墻。

A區(qū)人民政府認(rèn)為：第一，土地改革后，由縣級(jí)人民政府頒發(fā)的土地證，是在土地私有化的情況下，由國家發(fā)給公民以保護(hù)其合法權(quán)益的憑證。農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造完成以后，土地所有制已由農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制和全民所有制，土改時(shí)頒發(fā)的土地證就失去了原有的效力。因此，張某1951年土地房產(chǎn)所有權(quán)證不能作為認(rèn)定其對(duì)該宗地享有合法土地使用權(quán)的證據(jù)。況且該地塊經(jīng)過歷史變更，使用權(quán)人早已發(fā)生變更。第二，農(nóng)民對(duì)樹木的所有權(quán)和對(duì)宅基地的使用權(quán)，是兩個(gè)性質(zhì)不同的問題，林權(quán)證只能證明對(duì)樹木的所有權(quán)，不能證明對(duì)土地的所有權(quán)。因此，李某母親1983年林權(quán)證也不能作為認(rèn)定其對(duì)該宗地享有合法土地使用權(quán)的證據(jù)。第三，申請(qǐng)人自繪的平面圖也不能作為本案證據(jù)使用。

由于李某申請(qǐng)將張家院內(nèi)80平方米的國有土地使用權(quán)歸其使用沒有事實(shí)根據(jù)。依據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條第二項(xiàng)之規(guī)定，A區(qū)人民政府決定：對(duì)李某的確權(quán)申請(qǐng)依法不予受理。

李某不服A區(qū)人民政府的處理決定，根據(jù)有關(guān)規(guī)定向A區(qū)人民法院起訴A區(qū)人民政府行政不作為。法院認(rèn)為，A區(qū)人民政府作為縣級(jí)以上人民政府，依法負(fù)有對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人之間的土地權(quán)屬爭議進(jìn)行確權(quán)的職責(zé)。李某的申請(qǐng)事項(xiàng)符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條“申請(qǐng)調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）申請(qǐng)人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；（二）有明確的請(qǐng)求處理對(duì)象、具體的處理請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”的規(guī)定 ，A區(qū)人民政府依法應(yīng)予受理。故A區(qū)人民政府作出的土地權(quán)屬爭議案件不予受理決定書不當(dāng)，法院不予支持。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第三項(xiàng)的規(guī)定判處A區(qū)人民政府于判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)李某提出的申請(qǐng)作出具體行政行為。

A區(qū)人民政府認(rèn)為： 首先，不予受理同樣是履行具體行政行為的一種方式，與不作為是兩種截然不同的法律行為。李某向法院起訴的是A區(qū)人民政府的不作為，而A區(qū)人民政府已對(duì)李某的申請(qǐng)作出了不予受理的處理決定，履行了法定職責(zé)，不存在不作為。A區(qū)人民法院判令A(yù)區(qū)人民政府于判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)李某提出的申請(qǐng)作出具體行政行為明顯是在認(rèn)為A區(qū)人民政府不作為的認(rèn)識(shí)前提下作出的判決。法院狹義地認(rèn)定只有受理或確權(quán)才是實(shí)施具體行政行為在認(rèn)識(shí)上不僅片面而且錯(cuò)誤。其次，張某已將爭議土地上的房屋分別贈(zèng)與張甲、張乙，張某已不是本案爭議土地的使用人。李某對(duì)張某的確權(quán)申請(qǐng)既在被申請(qǐng)人主體資格上不適合，又沒有提供有效的事實(shí)依據(jù)，不符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條第二項(xiàng)“有明確的請(qǐng)求處理對(duì)象、具體的處理請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”的法定條件，A區(qū)人民政府作出的不予受理決定正確。再次，如果法院認(rèn)為A區(qū)人民政府不予受理的具體行政行為欠妥，可以有兩種處理方式：一是讓原告變更訴訟請(qǐng)求，由起訴不作為變?yōu)樯暾?qǐng)撤銷不予受理決定；二是應(yīng)先撤銷該不予受理的具體行政行為，判令重新作出具體行政行為。而人民法院的判決書明顯是認(rèn)為不予受理不是一種具體行政行為，在沒有撤銷不予受理決定的情況下，判決A區(qū)人民政府作出行政行為明顯適用法律錯(cuò)誤。

這種明示拒絕的行為是否屬于行政不作為呢？

筆者認(rèn)為，行政不作為是指行政主體未履行具體的作為義務(wù)，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。程序上的不作為是指行政主體對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)沒有作出實(shí)體決定的行為，既包括沒有作出任何明確的意思表示，也包括沒有完成一系列的程序行為，尤其包括未完成具有實(shí)體決定性質(zhì)的最后行為。如果在程序方面作出或完成了一系列的動(dòng)作，如對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)已給予答復(fù)或作出了最后的實(shí)體決定，無論其內(nèi)容是肯定或否定的，都是行政作為。所以，本案被告作出的不予受理決定是履行法定職責(zé)的行政作為，而不是行政不作為。該行為屬于明示拒絕行為，行政主體作出的否定的實(shí)體決定就是明示拒絕行為，明示拒絕行為不屬于行政不作為，因?yàn)槊魇揪芙^行為在程序方面表現(xiàn)出了積極的作為狀態(tài)，它就應(yīng)該是一項(xiàng)行政作為行為。實(shí)質(zhì)上，在程序方面表現(xiàn)出作為而在實(shí)體內(nèi)容方面表現(xiàn)出明示拒絕的，也是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)對(duì)公民申請(qǐng)作出的合法處置的表現(xiàn)之一。設(shè)想一下，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)公民提出的申請(qǐng)，都不分輕重地統(tǒng)統(tǒng)予以批準(zhǔn)，以規(guī)避隨時(shí)面臨因不作為被告上法庭的局面，這將引起行政管理領(lǐng)域的混亂，使行政機(jī)關(guān)工作人員陷入無所適從的境地。所以，本案駁回原告的訴訟請(qǐng)求是符合法律規(guī)定的。

（作者單位：安陽市文峰區(qū)國土資源局）