文/白永萱　浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院　浙江杭州　310018

小產(chǎn)權(quán)房的探索與治理之道

文/白永萱浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院浙江杭州310018

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。其中《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。由于這一決定的出臺(tái)，一直以來備受爭(zhēng)議的小產(chǎn)權(quán)房能否轉(zhuǎn)正的問題也受到了熱議。受到這一改革的影響，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格也是越來越高。據(jù)估計(jì)，我國(guó)目前大約有7000萬套小產(chǎn)權(quán)房，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問題的處理已經(jīng)迫在眉睫。本文將從小產(chǎn)權(quán)房的分類、成因以及利與弊出發(fā)，提出一些相關(guān)的建議。

農(nóng)村集體土地；小產(chǎn)權(quán)房

1、小產(chǎn)權(quán)房的概念和分類

“小產(chǎn)權(quán)房”不是指一種法律的概念，而是人們?cè)谌粘Ｉ钪械囊环N約定俗成的說法。本文所要講述的“小產(chǎn)權(quán)房”指的是在集體所有土地上建設(shè)的，未經(jīng)法定的征地和審批程序，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書而非由國(guó)家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書的房屋。

根據(jù)集體土地性質(zhì)的不同，可以將小產(chǎn)權(quán)房分為不同的類別：

（1）農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。首先要弄清楚的是：農(nóng)業(yè)用地不僅僅指耕地，也包括林地，草地和水塘等。建于農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房屬于違章建筑，其不僅在土地使用上違法，建筑施工也違法。

（2）經(jīng)營(yíng)性用地上的小產(chǎn)權(quán)房。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指以純粹盈利為目的的，進(jìn)行相關(guān)建設(shè)的土地。此類小產(chǎn)權(quán)房，盡管土地審批合法，但是要在上面建成可以居住的房子，顯然是不允許的。

（3）宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房。在我國(guó)目前的集體建設(shè)用地中，宅基地總量占了至少70%以上，而我國(guó)目前大部分小產(chǎn)權(quán)房都是建于宅基地上的。只要土地審批合法，宅基地本身的可以建房子的，但是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，建成的房子只能農(nóng)戶自己居住或者在本集體經(jīng)濟(jì)組織中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不能將其出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員。因此，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買此類房子，也無法得到國(guó)家的承認(rèn)。

2、小產(chǎn)權(quán)房的成因

（1）供給方面——城鄉(xiāng)二元土地制度是制度根源。

土地配置機(jī)制在城鄉(xiāng)分了岔，這被認(rèn)為的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的制度根源，而由其產(chǎn)生的利益分配不平衡，是最主要的一個(gè)原因?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l “農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，雖然，國(guó)家之所以這么規(guī)定，是出于對(duì)于耕地資源的保護(hù)、對(duì)農(nóng)民宅基地的保護(hù)以及對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保障，但是卻從法律的源頭就阻斷了農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，農(nóng)民的土地權(quán)益也收到了損害。城市的土地可以入市運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，而農(nóng)村的土地只能通過政府征收才能參與到城市化和工業(yè)化建設(shè)當(dāng)中。我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的核算方法是以該土地的原用途年產(chǎn)值的倍數(shù)和農(nóng)民原有的生活水平為依據(jù)（土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的 30 倍），而沒有考慮這些土地用于非農(nóng)建設(shè)用地之后的市場(chǎng)價(jià)值。可以看出，農(nóng)民并沒有得到他們心里所期望的賠償，這樣的征地補(bǔ)償不能被他們所接受。而政府通過低價(jià)征收土地再高價(jià)賣出的手段，為自己獲取了不少的利益，這顯然會(huì)更加引起農(nóng)民集體的不滿。因此，農(nóng)民通過和開發(fā)商合作從而獲取更高的收入成為順理成章的事。

此外，在農(nóng)用征地補(bǔ)償制度上，還存在許多問題，尤其是分配不公平的問題。在一些城郊地區(qū)和旅游景點(diǎn)，搭了城市公共設(shè)施建設(shè)的便車，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往高出別人很多，其中也不乏“暴發(fā)戶”的誕生。而在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，百來畝土地被征收，到頭來連個(gè)宅基地都買不起。很多人會(huì)想，同樣是農(nóng)民，為什么差距這么大？那些城郊地區(qū)的，“搭便車者”，還能算是農(nóng)民嗎？由于區(qū)位條件的差異，造成了這種天壤之別。這里面的不公正的待遇存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在國(guó)家城市化加快的道路上，各種糾紛肯定在所難免。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成熟和完全實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家中，一些城市如新西蘭的奧克蘭、澳大利亞的墨爾本等可以找尋到類似土地不再增值的情形。在土地不再增值的條件下，少數(shù)土地占有者為取得土地使用權(quán)而墊付的初始投入中，已包含了非該土地占有者所無法享有的效用或便利性等的對(duì)價(jià)，所以不存在以犧牲廣大社會(huì)公眾的利益為代價(jià)的問題。在土地存在增值的條件下，土地占有者的所得過程，其實(shí)是一種在社會(huì)財(cái)富總量沒有任何增進(jìn)的條件下重新分配財(cái)富和博弈游戲——財(cái)富向富人集中，拉大貧富差距。因此，有必要通過稅收等手段對(duì)少數(shù)土地占有者獲取的財(cái)富實(shí)行再分配，讓“土地漲價(jià)歸公”。著名的“亨利·喬治定理”說的就是這個(gè)道理。諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨在他的《總地租、公共物品支出和最優(yōu)城市規(guī)模》一文中有條件地證明了這一定理的成立性。孫中山受這一定理的啟發(fā)，提出了“土地漲價(jià)歸公”的民生主義主張。因此，在這種情況下，“漲價(jià)歸公”的思想有必要引起重視。

（2）需求方面——商品房?jī)r(jià)格過高是推動(dòng)因素

目前，商品房的價(jià)格持續(xù)上漲，對(duì)于相當(dāng)一部分的城鎮(zhèn)居民，他們的收入水平不足以讓他們?cè)诔抢镔?gòu)買一套商品房。而政府的經(jīng)濟(jì)適用房、保障房等也無法滿足大部分人的需求。2013年全國(guó)保障性住房基本建成544萬套，投資額達(dá)到11200億元，但是仍然面臨“僧多粥少”的境遇。而政府作為保障性住房的主體，融資能力不足，開發(fā)積極性不高，加上保障性住房分配制度不完善，是當(dāng)前的客觀現(xiàn)狀。小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)椴挥美U納土地出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，價(jià)格相對(duì)低廉，因而受到很多人的親睞。剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來打工者、城市中低收入者，太多渴望過上穩(wěn)定生活的人愿意購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房來實(shí)現(xiàn)他們的住房夢(mèng)想。即使他們可能知道，小產(chǎn)權(quán)房存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，但是較低的房?jī)r(jià)讓他們敢于去冒這個(gè)險(xiǎn)。

（3）政府監(jiān)管不力是重要原因

大多數(shù)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的人會(huì)有同樣的想法，就是法不責(zé)眾，而政府這些年來的做法也讓人們更加深信了這個(gè)道理。在小產(chǎn)權(quán)房剛剛興起之時(shí)，政府的態(tài)度是睜一只眼閉一只眼，政府低價(jià)買入土地高價(jià)賣給開發(fā)商，從中就賺取了很大的利益，而且更不乏官商勾結(jié)的事情，使得小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模和趨勢(shì)在各地?cái)U(kuò)大和蔓延。而現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房的問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，其中更牽涉到諸多利益糾紛，處理起來更加困難。

3、小產(chǎn)權(quán)房的利與弊及其存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)滿足了很多人的住房需求并且有效抑制了商品房?jī)r(jià)格的上漲。

筆者有在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)較多的“城中村”居住的經(jīng)歷，這里面的房子都是農(nóng)民房，以低廉的價(jià)格出租給學(xué)生、打工者等經(jīng)濟(jì)情況較差的一群人。這些房子解決了一部分人的落腳問題，也確實(shí)是小產(chǎn)權(quán)房給我們城市化建設(shè)帶來的有利方面，如果沒有農(nóng)民提供的住所，很多人可能要過著居無定所的生活，還有更大一部分人不會(huì)來到城市，參與城市化建設(shè)。而這些房子的擁有者，他們通過出租自己的房屋獲得了可觀的收入，而他們獲得的這些收入可供他們用于投資，從而也推動(dòng)了城市化建設(shè)。而更多的城郊的房子被城鎮(zhèn)的居民購(gòu)買，他們不用為買不起高額的商品房而發(fā)愁，并且小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的擴(kuò)大，使得商品房的需求大大降低，從而有效地抑制了商品房?jī)r(jià)格的上漲。

（2）小產(chǎn)權(quán)房占用了自然資源并使得資源浪費(fèi)

很多小產(chǎn)權(quán)房都違反了土地利用規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)用地尤其是建在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，占用了我國(guó)為數(shù)不多的耕地資源。

（3）小產(chǎn)權(quán)房的違法性質(zhì)損害了法律和政府的權(quán)威

小產(chǎn)權(quán)房是違法的，這是不容置疑的。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買者享受了其中的利益，在其他人看來，可以通過這樣的渠道來獲取自己的利益，其示范效應(yīng)惡劣，會(huì)造成一種“守法的人吃虧，違法的人贏利”這樣的心理暗示，這種風(fēng)氣對(duì)于社會(huì)顯然會(huì)產(chǎn)生不利的影響。而國(guó)家和政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的模糊的態(tài)度也會(huì)損害自身的權(quán)威，造成小產(chǎn)權(quán)房無人管的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

（4）小產(chǎn)權(quán)房存在法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)

小產(chǎn)權(quán)房在使用性質(zhì)和普通商品房相同，在法律性質(zhì)上并不相同，不是真正法律意義上的商品房。所以國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)商品房的相關(guān)規(guī)定和制度對(duì)小產(chǎn)權(quán)房是無效的，人民法院處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件時(shí)也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋，購(gòu)買人的權(quán)利將無法得到保障。

如果購(gòu)買的是正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，購(gòu)房人只有向開發(fā)商交付房款后，才能簽訂購(gòu)房合同，當(dāng)然這樣的合同是無效合同。在簽完合同，還沒有交房之前，如遇政府有關(guān)部門整頓小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)項(xiàng)目，可能就會(huì)導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房停建甚至被強(qiáng)迫拆除。那么結(jié)果是購(gòu)房者就可能面臨無法取得房屋，只能是購(gòu)房人找開發(fā)商索要購(gòu)房款。開發(fā)商以小產(chǎn)權(quán)房停建被強(qiáng)迫拆除為理由拒絕賠款，購(gòu)房者損失更是慘重。另外，由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國(guó)家承認(rèn)的合法產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房人并非合法的產(chǎn)權(quán)人，購(gòu)房后如果遇到國(guó)家征地拆遷，購(gòu)房者只能得到實(shí)際使用人所得到的拆遷補(bǔ)償，很有可能無法得到對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的拆遷補(bǔ)償，實(shí)際使用人所得到的拆遷補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償相比差距是相當(dāng)大的。

4、對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問題的相關(guān)建議及對(duì)策

對(duì)于如何處理小產(chǎn)權(quán)房問題，目前普遍存在的共識(shí)是分類處理，即按照集體土地的不同類別分別來處理。

（1）對(duì)于農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，其中大部分都不符合質(zhì)量監(jiān)管，應(yīng)將其拆除。2013年12月23日舉行的中央農(nóng)村工作會(huì)議中9次提到食品安全，提出要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。會(huì)議還提出要確保糧食安全，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到60193.5萬噸，同比增長(zhǎng)2.1%，實(shí)現(xiàn)“十連增”。 但是在“十連增”的背后，中國(guó)卻面臨著糧食需求迅速增長(zhǎng)、生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄、耕地利用粗放、三大主糧凈進(jìn)口等多重困難的挑戰(zhàn)?？梢?，基于13億人口的糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展的考慮，耕地紅線必須保持。而對(duì)于一部分具備規(guī)范的基本設(shè)施并不存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房，政府可以考慮將其按照當(dāng)初的建造成本贖買過來，作為公租房或者廉租房。但是必須要從集體土地中劃出一部分，改造成耕地，以保證耕地的數(shù)量不會(huì)減少。

（2）對(duì)于宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)政策。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！睂?shí)際上，法律并未禁止宅基地的交易，明確禁止農(nóng)民向本集體外的成員尤其是向城鎮(zhèn)居民出售住宅的主要是國(guó)務(wù)院和土地行政管理部門的行政命令和政策以及最高人民法院的會(huì)談紀(jì)要，并在此之上禁止了宅基地上的房屋的流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，此類小產(chǎn)權(quán)房，其宅基地是合法取得的，也辦理了相關(guān)的審批手續(xù)，符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，只是在出售給城鎮(zhèn)居民這個(gè)環(huán)節(jié)上，違反了規(guī)定。

對(duì)于這類小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題，也是目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，由于土地性質(zhì)的限制和社會(huì)的壓力，要單獨(dú)將這類小產(chǎn)權(quán)房合法化，享受和商品房一樣的待遇，現(xiàn)在而言可能性似乎較低。但是考慮到目前保障性住房供應(yīng)不足，為了減輕政府的財(cái)政壓力，緩解保障性住房的需求，筆者認(rèn)為，對(duì)于符合質(zhì)量監(jiān)管的這批小產(chǎn)權(quán)房，可以通過補(bǔ)交土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，給予其產(chǎn)權(quán)證明，并將其納入保障性住房體系。

（3）經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。十八屆三中全會(huì)提出了在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。但是這似乎和小產(chǎn)權(quán)房關(guān)系不大，因?yàn)閲?guó)家并沒有允許在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上建設(shè)商品房。因此，在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上建的房子本身就違反了土地利用規(guī)劃，這類小產(chǎn)權(quán)房也很難將其合法化。而且，從各地方先期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，各地也大多禁止此類行為。

結(jié)語：

筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的問題涉及到多方面的利益，是一個(gè)亟待解決的大問題，而政府聽之任之的態(tài)度和局部的小范圍的治理顯然無法抑制其上漲的趨勢(shì)。當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房問題的形成是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，是多種因素綜合作用的結(jié)果，解決這一問題不可能一蹴而就。應(yīng)該在健全法律、完善制度的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地進(jìn)行，既要考慮到人民群眾的根本利益、保證社會(huì)的穩(wěn)定，又要維護(hù)法律和政府的權(quán)威，統(tǒng)籌兼顧，才能有效解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。

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