文/夏鳴曉　山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　山東濟(jì)南　 250013

城郊發(fā)達(dá)縣市城鎮(zhèn)化路徑選擇——以山東桓臺(tái)為例

文/夏鳴曉山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院山東濟(jì)南 250013

中小城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，即面臨促進(jìn)本地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的責(zé)任，又需要處理好與臨近大城市的關(guān)系，避免進(jìn)入?yún)^(qū)域中心城市的“黑洞效應(yīng)”。文章桓臺(tái)縣為例，全面總結(jié)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征、問(wèn)題與發(fā)展動(dòng)力，并從優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面提出了富有區(qū)域特色的綜合城鎮(zhèn)化策略。

小城鎮(zhèn)；均衡；聯(lián)邦制

1、前言

中小城市是未來(lái)提高省域城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化最具潛力地區(qū)。當(dāng)前，發(fā)展水平較好的中小城市，一方面在擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模，吸引資金、人才，繁榮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性等方面具有保持自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)責(zé)任，又必須面臨區(qū)域中心城市以先發(fā)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生持續(xù)的“黑洞效應(yīng)”，不斷吸引、積聚了周邊地區(qū)大量人才、資金與技術(shù)要素，轉(zhuǎn)出低附加值、高污染性的低端產(chǎn)業(yè)，從而影響城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量和速度。

桓臺(tái)縣地處山東省發(fā)展主軸線膠濟(jì)帶，距區(qū)域中心城市淄博僅有6公里，城區(qū)人口規(guī)模13萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)良好，屬于典型的城郊型小城市，具有發(fā)展成為衛(wèi)星城市的潛力。多年來(lái)一直處于與中心城市的競(jìng)爭(zhēng)與合作的并行狀態(tài)。本文以桓臺(tái)縣為例，旨在探求大城市周邊中小城市如何在深度融入中心城市發(fā)展的同時(shí)，保持自身特色，謀求適合地方發(fā)展的城鎮(zhèn)化路徑，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

2、桓臺(tái)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特征

2.1內(nèi)生型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就地城鎮(zhèn)化特征明顯

桓臺(tái)縣處于膠濟(jì)帶和淄濱發(fā)展軸交匯處，此區(qū)域商業(yè)文化深厚，集中了鄒平、博興、廣饒等多個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，是改革開(kāi)發(fā)以來(lái)山東省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。多年來(lái)，桓臺(tái)縣更多的是依靠自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。2014年，全縣人均GDP為97236元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為4.2：62.4：33.4，化工、造紙、冶金機(jī)械、電子設(shè)備等工業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。2000-2014年間，城鎮(zhèn)化率從26.28%上升到59.16%，年均增長(zhǎng)高達(dá)2.3個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到30萬(wàn)人，進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期階段。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全縣人口流入率和流出率分別是3.25% 和2.42%，在全省處于較低水平。說(shuō)明桓臺(tái)縣就業(yè)充沛，吸引了大量農(nóng)業(yè)人口就地實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有向淄博市區(qū)大量流出。

2.2小城鎮(zhèn)發(fā)展良好，形成多中心的城鎮(zhèn)化空間體系

桓臺(tái)縣的馬橋、果里和唐山三個(gè)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園工業(yè)產(chǎn)值占全縣工業(yè)總產(chǎn)值的比重超過(guò)80%，形成除縣城以外形成一主多次的空間態(tài)勢(shì)。果里和唐山鎮(zhèn)與縣城的用地空間基本連接，馬橋作為全國(guó)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，是縣域經(jīng)濟(jì)的副中心。從人口規(guī)模來(lái)看，馬橋鎮(zhèn)（4萬(wàn)人）、起鳳鎮(zhèn)（4萬(wàn)人）、果里鎮(zhèn)（3萬(wàn)人），單個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的人口規(guī)模均比較大，集聚人口的能力較強(qiáng)。

2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意識(shí)強(qiáng)烈，全域一體化發(fā)展水平較高

2014年，桓臺(tái)縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33700元，農(nóng)民人均純收入16846元，城鄉(xiāng)收入比2.00，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出一定的高級(jí)均衡特征。較好的政府財(cái)政收入和較高的居民收入，使桓臺(tái)縣提早進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的階段。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，城鄉(xiāng)供水已全面實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同質(zhì)，完成“村級(jí)公路網(wǎng)化示范縣”工程，236個(gè)行政村主干道路實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)化連接；村村通自來(lái)水、柏油路、公共汽車，供電、通訊、有線電視普及率達(dá)到100%。建立起縣鎮(zhèn)村三級(jí)環(huán)衛(wèi)管理體系，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。

3、桓臺(tái)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

3.1外來(lái)人口落戶意愿不強(qiáng)，人口市民化任務(wù)艱巨

城鄉(xiāng)兼業(yè)人口的增多，使桓臺(tái)縣城鎮(zhèn)常住人口迅速增加。2014年，桓臺(tái)縣常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)59.16%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為28.57%，兩者相差30.59個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于山東省平均水平11.05個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口中的兩棲人口高達(dá)15.79萬(wàn)人。但政府財(cái)政有限，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)難以覆蓋全部入城農(nóng)民，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正融入城市社會(huì)，制約了市民化質(zhì)量的提升。不愿意放棄農(nóng)村相關(guān)權(quán)益。此外，在城市中的兼業(yè)工作缺乏穩(wěn)定收入，加之相對(duì)較高的城市消費(fèi)水平和便捷的城鄉(xiāng)交通提高了通勤效率，使得農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿不足。

3.2與中心城市聯(lián)系不足，空間格局亟待優(yōu)化

桓臺(tái)縣地處淄博“半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”，緊鄰淄博中心城區(qū)（張店區(qū)），“張桓一體、同城發(fā)展”是未來(lái)的必然趨勢(shì)。但目前，桓臺(tái)縣在淄博市由組群式格局向組團(tuán)式格局轉(zhuǎn)變過(guò)程中，承擔(dān)的角色明顯不足，缺乏與中心城區(qū)功能互補(bǔ)、融合互動(dòng)。同時(shí)，縣城與周邊果里、唐山等鎮(zhèn)已經(jīng)形成連片發(fā)展，但城鎮(zhèn)功能缺乏優(yōu)化整合，極大的影響了城市在區(qū)域中的地位。

3.3資源環(huán)境壓力較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需轉(zhuǎn)型升級(jí)

桓臺(tái)縣以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了水環(huán)境、大氣環(huán)境治理壓力較大。目前，已經(jīng)出現(xiàn)地表水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率較低，河流沿途地下水和土壤環(huán)境遭受一定影響；地下水超采現(xiàn)象較為嚴(yán)重，形成多處地下水漏斗區(qū)；二氧化硫、二氧化氮及可吸入顆粒物（PM10）等主要污染物濃度超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；工業(yè)廢氣污染物排放量較大的企業(yè)主要集中在熱電、水泥、化工和造紙等行業(yè)等問(wèn)題。同時(shí)，與淄博市相比，相對(duì)較低的發(fā)展成本和良好的規(guī)模集聚效益，使桓臺(tái)成為近年來(lái)淄博市轉(zhuǎn)移化工、造紙等產(chǎn)業(yè)的主要地區(qū)之一，因此環(huán)境保護(hù)的壓力降越來(lái)越大。

4、桓臺(tái)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力分析

4.1對(duì)接中心城市，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由內(nèi)生型向內(nèi)外兼?zhèn)湫娃D(zhuǎn)變，擴(kuò)大就業(yè)容量

城鎮(zhèn)化的前提是實(shí)現(xiàn)人口就業(yè)非農(nóng)化，而就業(yè)非農(nóng)化主要取決于縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)。桓臺(tái)縣有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過(guò)加強(qiáng)與中心城市淄博的對(duì)接，則可以吸引大規(guī)模外來(lái)投資和龐大的休閑服務(wù)消費(fèi)群體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)?；郯l(fā)展可以帶來(lái)大量的就業(yè)崗位，一方面吸引大部分的本地農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，另一方面更促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和吸引外來(lái)高技能人才，實(shí)現(xiàn)人口質(zhì)量提升，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)體系。

4.2發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，依靠同質(zhì)但高效的社會(huì)基本保障，增強(qiáng)吸引外來(lái)人口的能力

當(dāng)前，中央和省政府出臺(tái)了一系列關(guān)于落戶、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障的政策，保障不同地域、不同階層、不同收入的人群都能享受到基本公共服務(wù)，具有城市行政層級(jí)扁平化顯著特點(diǎn)。相對(duì)低廉的居住與生活成本，使桓臺(tái)縣與中心城市相比，保障能力同質(zhì)且高效，可以成為吸引外來(lái)人口進(jìn)城落戶的重要原因。

4.3穩(wěn)步推進(jìn)同城發(fā)展，有利于優(yōu)化縣城布局，重塑城鎮(zhèn)體系格局

對(duì)接淄博城區(qū)的發(fā)展將促使桓臺(tái)縣城加快整合臨近的果里、唐山兩鎮(zhèn)用地空間，優(yōu)化縣城用地布局結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模，增強(qiáng)引領(lǐng)縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展的能力，提高區(qū)域城鎮(zhèn)地位，形成淄博北部城鎮(zhèn)密集地區(qū)發(fā)展的重要支點(diǎn)。

5、桓臺(tái)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇

5.1合理組織城鎮(zhèn)化空間布局

擴(kuò)展中心城區(qū)規(guī)模，將唐山鎮(zhèn)、果里鎮(zhèn)納入中心城區(qū)發(fā)展，向南對(duì)接淄博市中心城區(qū)，推動(dòng)“張桓一體、同城發(fā)展”戰(zhàn)略，借力中心城對(duì)淄博市域北部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展。重點(diǎn)培育經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的馬橋和起鳳，歷史文化鎮(zhèn)新城，形成特色突出、職住平衡、運(yùn)行高效、聯(lián)系緊密的三大組團(tuán)。

5.2促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

桓臺(tái)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)更多的立足自己的獨(dú)特資源，加大對(duì)就業(yè)容量大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的支持力度。第一產(chǎn)業(yè)要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移；拓展林果、畜牧、漁業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等非農(nóng)空間，增加農(nóng)民收入。第二產(chǎn)業(yè)大力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，提升企業(yè)吸納就業(yè)能力，引導(dǎo)工業(yè)向三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)適度集中發(fā)展，以先進(jìn)技術(shù)改造現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，突破性發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。推動(dòng)桓臺(tái)與淄博融合發(fā)展，構(gòu)建一體化的產(chǎn)業(yè)鏈條，以各產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基地，建立面向淄博中心城市的產(chǎn)業(yè)承接園區(qū)。積極發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展新興和具有增長(zhǎng)潛力的社會(huì)管理、公共服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)等服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長(zhǎng)的同步協(xié)調(diào)。保護(hù)和提高中小企業(yè)吸納就業(yè)能力，延續(xù)并擴(kuò)展鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)的扶持政策。

5.3 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建綠色城鎮(zhèn)

把生態(tài)文明的理念全面融入城鎮(zhèn)化的過(guò)程。污染防治方面，淘汰高耗能、高排放行業(yè)，建立行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能退出機(jī)制。重點(diǎn)防控大氣和水污染，一是加強(qiáng)火電、石化等行業(yè)廢氣污染治理，提高空氣質(zhì)量水平。二是重點(diǎn)排查和整治水環(huán)境惡化地區(qū)的造紙、紡織印染、化工、食品加工、飲料制造和養(yǎng)殖業(yè)等污染源。綠色城鎮(zhèn)建設(shè)方面，按照生態(tài)、低碳、宜居理念，提高城市建設(shè)水平，統(tǒng)籌城市公園綠地、風(fēng)景林地、防護(hù)綠地布局，提高城市綠色空間比例，注重沿河城市景觀帶的打造，建設(shè)生態(tài)宜居城市。提早構(gòu)建以公交為主導(dǎo)，慢行交通、公共交通、小汽車協(xié)同發(fā)展的綠色城市交通模式。還需要把生態(tài)保護(hù)紅線作為維護(hù)生態(tài)安全的“生命線”，確保生態(tài)功能不降低，嚴(yán)控生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)管制度。

［1］李家志，涂欣，李海濤，孫亮.湖北宜昌城鎮(zhèn)化路徑選擇與空間集聚研究［J］.規(guī)劃師，2012，（7），（6）:100-104.

［2］陳映雪，甄峰，翟青，朱壽佳.環(huán)首都中小城市新型城鎮(zhèn)化路徑研究—以張家口懷來(lái)縣為例［J］.城市發(fā)展研究，2013，（7）:110-116.

［3］黃亞平，林小如.欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化路徑模式探討—以湖北省為例.城市規(guī)劃［J］.2013，（7）:17-22.

夏鳴曉，男，漢族，工程師，碩士，研究方向：區(qū)域與城市規(guī)劃，山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。