王镥權(quán)

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環(huán)境保護第三方監(jiān)督權(quán)利（力）之辨——以“貴陽模式”為例

王镥權(quán)

（武漢大學法學院，湖北武漢，430072）

“環(huán)境保護第三方監(jiān)督”最早由貴州省環(huán)保社會組織和當?shù)卣當y手共創(chuàng)。環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”包含兩種形式：第三方環(huán)境司法監(jiān)督和第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督。在該模式中，環(huán)保社會組織作為“第三方”監(jiān)督者監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為，但其中仍存在諸多的理論問題有待探討。從這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因著手，分析環(huán)保社會組織在環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”中的私權(quán)利和公權(quán)利，并認識到環(huán)保社會組織監(jiān)督政府和企業(yè)的權(quán)利（力）的特殊性，由此得知“第三方”監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是一種“社會權(quán)力”，環(huán)保第三方監(jiān)督的興起也反映了權(quán)力多元化和社會化在環(huán)保領(lǐng)域的延展。

環(huán)保第三方監(jiān)督；環(huán)保社會組織；公權(quán)利；社會權(quán)力

一、問題的提出

新《環(huán)保法》改變了以往主要依靠政府部門單打獨斗、事后監(jiān)管的傳統(tǒng)方式，旨在建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系[1]。社會組織（國外多稱非政府組織，NGO）作為政府、企業(yè)之外的“第三方”主體參與環(huán)境治理已有多種模式可供參考①?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》規(guī)定：“邀請公民、法人和其他組織參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法全過程公開”。但未明確公民、法人和其他組織參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的具體方式。貴州省民間環(huán)保組織與當?shù)卣當y手共創(chuàng)的“環(huán)境保護第三方監(jiān)督”（本文稱之為環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”）無疑為環(huán)境多元共治體系的制度化提供了新思路。中國知網(wǎng)顯示，當前僅有三篇論文以“環(huán)境保護第三方監(jiān)督”為主題②，且都以環(huán)境公益訴訟的第三方監(jiān)督為研究對象，并未涵蓋本文探討的“第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督”。中歐環(huán)境治理項目EGP貴州項目組2015年研究報告較為詳細的梳理了環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”的來龍去脈[2]，但并未從理論上深層分析其間存在的法律與社會問題。國外的研究成果表明歐美等地環(huán)保NGO參與本國環(huán)境治理已有大量成熟經(jīng)驗[3]，但據(jù)不完全統(tǒng)計，國外（主要指歐美和東亞各國）還尚未出現(xiàn)與我國“貴陽模式”類似的案例，這更凸顯了深入研究我國環(huán)境保護第三方監(jiān)督的必要性。

顯而易見，環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”仍有大量理論問題有待探討。如，環(huán)保社會組織對政府和企業(yè)的監(jiān)督是“權(quán)利”抑或“權(quán)力”；其監(jiān)督權(quán)來源于政府、公眾或是自有權(quán)利（力）；環(huán)保社會組織是作為權(quán)力的延伸物還是自主性組織存在；等等。鑒于此，筆者以環(huán)保第三方監(jiān)督權(quán)利（力）之辨為題，在探討“貴陽模式”成因的基礎(chǔ)上，分析社會組織的私權(quán)利與公權(quán)利，并揭示環(huán)保第三方監(jiān)督是社會權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域勃興的重要表現(xiàn)這一內(nèi)在本質(zhì)，甚或為環(huán)境多元共治的法治化推進作參考。本文引證較多的“社會權(quán)力”一詞，在國內(nèi)公法領(lǐng)域已有一定的研究成果，郭道暉、王寶治等人關(guān)于社會權(quán)力的觀點是本文得以深入分析環(huán)境保護第三方監(jiān)督的理論依據(jù)③。

二、環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”概述

貴州省環(huán)境保護和環(huán)境治理工作一直走在全國前列，特別是環(huán)境司法專門化實踐取得了舉世矚目的成績，這不僅與貴州省地方政府重視環(huán)保工作相關(guān)，更與當?shù)丨h(huán)保社會組織的發(fā)達密切相關(guān)。環(huán)保社會組織是以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類環(huán)境保護活動，為社會提供環(huán)境公益服務(wù)的非營利性社會組織，包括環(huán)保社團、環(huán)?；饡h(huán)保民辦非企業(yè)單位等多種類型④。根據(jù)國家民政部民間組織管理局的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2015年底，全國依法登記的社會組織有32.9萬個，其中生態(tài)環(huán)保類約占3%[4]。貴陽公眾環(huán)境教育中心作為活躍于貴州省的環(huán)保社會組織，自2010年成立以來，在環(huán)保領(lǐng)域創(chuàng)造了多個“首次”。早在2013年，貴州省清鎮(zhèn)市政府就與貴陽公眾環(huán)境教育中心簽訂了《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議書》，引入第三方力量對環(huán)境保護進行監(jiān)督，這是國內(nèi)首例由政府委托第三方力量監(jiān)督政府環(huán)保工作和企業(yè)污染行為。由于“第三方監(jiān)督”模式運行良好，2016年4月，貴陽公眾環(huán)境教育中心與清鎮(zhèn)市政府續(xù)簽了“第三方監(jiān)督協(xié)議”。不少專家認為，這一環(huán)保非對抗的多元共治模式是“預(yù)防環(huán)境污染很好的方式”[5]。

目前，環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”包含兩種形式：第三方環(huán)境司法監(jiān)督和第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督。前者是指對法院生效司法文書（判決書或調(diào)解書）履行過程的監(jiān)督，最初是由作為環(huán)境公益訴訟原告的民間環(huán)保組織發(fā)動；當法院判決書或調(diào)解書生效后，在法院組織下，被監(jiān)督對象（訴訟過程中的被告）自愿或被迫與作為監(jiān)督者的第三方（另一個環(huán)保社會組織）簽訂協(xié)議[2]。后者如前述貴州省清鎮(zhèn)市政府與貴陽公眾環(huán)境教育中心簽訂的“第三方監(jiān)督協(xié)議”，由政府委托第三方（環(huán)保社會組織）監(jiān)督政府環(huán)保工作和企業(yè)污染行為。就這些第三方監(jiān)督新模式出現(xiàn)的原因，筆者認為主要有以下兩個方面的因素：

一方面，公眾參與意識的高漲是第三方監(jiān)督新模式出現(xiàn)的外在壓力。環(huán)境保護領(lǐng)域一直存在著市場和政府的“雙失靈”。同時，環(huán)境保護作為同時擁有“正外部性”和“負外部性”的公益事業(yè)，個人至上和國家至上的邏輯都不足以有效應(yīng)對，而應(yīng)當充分彰顯“集體主義方法論”[6]。所謂，“市場失靈”，國家求助于政府；“政府失靈”，國家仰賴于社會；社會組織與團體即于此時而興起，并對“國家之手”無法觸及或無力干涉的公共領(lǐng)域發(fā)揮著巨大填補作用[7]。公眾參與的引入成為環(huán)境治理領(lǐng)域的共識。新《環(huán)保法》專章為“公眾參與”設(shè)立了明確的法律依據(jù)，成文法的規(guī)定不僅反映了立法修法者（我國環(huán)境立法往往以政府為主導(dǎo)）的意志，公眾和社會組織的“民意”也在很大程度上得以彰顯。實際上，新《環(huán)保法》從“修正”到“修訂”，再到最終通過，歷時近四年的修法過程以一種相對開放的姿態(tài)納人了多個利益相關(guān)方，尤其是非政府組織，從一定意義上改變了以往政府、市場、社會三方中社會“不在場”的格局，期間展現(xiàn)了自上而下和自下而上兩種不同向度的驅(qū)動力[8]。從修法過程多元主體的參與便可窺見我國環(huán)境保護領(lǐng)域公眾參與意識的高漲。貴州省即在這樣的大背景下出現(xiàn)了“環(huán)境保護第三方監(jiān)督”新模式。聯(lián)想到貴州省還是中國環(huán)境司法專門化的“前沿陣地”⑤，就不難理解為什么是在貴州而不是其他地區(qū)率先出現(xiàn)環(huán)境保護第三方監(jiān)督新模式。

另一方面，從依法行政到法治行政的轉(zhuǎn)變是第三方監(jiān)督模式出現(xiàn)的內(nèi)在動力?？v觀世界，現(xiàn)代法治國家對行政權(quán)不斷提出新的要求。一方面，行政權(quán)日益膨脹，必須以法治加以適度控制；另一方面，行政權(quán)的目的也不再限于直接對社會的管理控制，而要求主動為公眾謀福利，有“最好政府，最少管理”進到“最好政府，最多服務(wù)”的服務(wù)型政府。它要求改變行政主體與行政管理與服務(wù)對象的法律關(guān)系，行政主體不是法治的最高主體，而首先是法治的客體和對象，行政主體成為人民和行政相對人所監(jiān)督的對象。同時，國家行政機關(guān)也不是行使行政權(quán)的唯一主體，隨著公民和社會組織等主體參與行政，行政主體也走向多元化，改變政府“包打天下”的局面，部分“還權(quán)”于社會。這樣，“依法行政”就進一步向“法治行政”演進[9]。質(zhì)言之，“法治行政”的“法治”至少應(yīng)包含兩層含義：行政權(quán)應(yīng)當被監(jiān)督；行政主體不是權(quán)力的唯一主體。不難看出，貴州省地方政府推動環(huán)境保護第三方監(jiān)督的內(nèi)在動力，是基于法治行政的理念，并介于政府職能轉(zhuǎn)變的壓力，遂嘗試借助“第三方監(jiān)督協(xié)議”將環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)力“放權(quán)”或“分權(quán)”給社會組織。這同時也展現(xiàn)了貴州省地方政府為擺脫環(huán)保政企合謀“泥潭”而做出的努力：為達到本轄區(qū)的環(huán)境治理目標，地方政府引入環(huán)保NGO等社會力量，在協(xié)助政府監(jiān)督排污企業(yè)的同時，也監(jiān)督自身的環(huán)境行政行為，以期達到法治行政的目標。

三、公權(quán)利：環(huán)保第三方監(jiān)督的權(quán)利（力）基礎(chǔ)

在環(huán)境司法和行政執(zhí)法過程中引入案外“第三方”參與，牽涉到諸多法律問題，其中首當其沖的是第三方主體的權(quán)利（力）來源問題。為便于深入分析，本部分首先區(qū)分了“私權(quán)利”和“公權(quán)利”，在此基礎(chǔ)上闡述環(huán)保社會組織的“公權(quán)利”，進而針對貴陽公眾環(huán)境教育中心參與的兩個典型案例（分別是第三方環(huán)境司法監(jiān)督和第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督）展開分析。

（一）私權(quán)利與公權(quán)利的劃分

權(quán)利作為法學的基本范疇和核心概念，法學家們從未間斷對其概念和內(nèi)涵的界定，但從古至今各種學說林立，定義叢生，莫衷一是。曾產(chǎn)生過重要且長期影響的權(quán)利釋義有：資格說、主張說、自由說、利益說、法力說、可能說、規(guī)范說、選擇說[10]?？档略谡劶啊笆裁词菣?quán)利”時指出：問一位法學家“什么是權(quán)利”就像問一位邏輯學家一個眾所周知的問題“什么是真理？”同樣使他為難[11]。萊布尼茨稱“法學即權(quán)利之學”，可見權(quán)利在法學研究中的基礎(chǔ)性地位。然而，更重要的是對權(quán)利進行分類，這關(guān)涉到我們?nèi)绾卫斫猸h(huán)境保護第三方監(jiān)督的本質(zhì)。依據(jù)有無法律的明確規(guī)定權(quán)利有以下幾種存在形態(tài)：應(yīng)有權(quán)利、自在權(quán)利、法定權(quán)利和實享權(quán)利。而根據(jù)權(quán)利主體的不同又可以分為：個體權(quán)利、集體權(quán)利、國家權(quán)利和人類權(quán)利。其中，集體權(quán)利是社會團體、企事業(yè)組織、法人等集體所享有的各種權(quán)利[10]?？梢姡h(huán)保社會組織的權(quán)利即是一種集體權(quán)利。然而，集體不同于群體，集體權(quán)利并不是個體權(quán)利的簡單集合，而是個體聚集成一定組織的社會共同體后所擁有的一種“質(zhì)變”后的權(quán)利，它屬于組織整體所有，不能分割為個人所有。

對我們分析環(huán)保社會組織第三方監(jiān)督更為重要的是“私權(quán)利（private right）”和“公權(quán)利（public right）”的劃分。馬克思在《論猶太人問題》一文中，對“私權(quán)利”和“公權(quán)利”就做出了區(qū)分，他按黑格爾關(guān)于政治國家與市民社會兩分法，把社會中的人概括為“私人”與“公人”的雙重身份和人的“私權(quán)利”與人的“公權(quán)利”的雙重權(quán)利。“私人”即作為市民社會的成員的人，是“本來意義上的人”，他的權(quán)利稱為“人權(quán)”，是“不同于droits du citoyen（公民）的Droits de l’homme（人），無非是市民社會的成員的權(quán)利，就是說，無非是利己的人的權(quán)利、同其他人并同共同體分離開來的人的權(quán)利”?！肮恕奔础罢稳酥皇浅橄蟮?、人為的人，寓意的人，法人（與現(xiàn)代意義上的和自然人相對的“法人”不同：筆者注）”。這種“私權(quán)利”是建立在個人與社會共同體相分離的基礎(chǔ)上的私人利益，不受國家干預(yù)的權(quán)利；“公權(quán)利”的內(nèi)容則是“參加這個共同體，而且是參加政治共同體，參加國家，這些權(quán)利屬于政治自由范疇，屬于公民權(quán)利的范疇”[12]。換句話說，私權(quán)利強調(diào)的是與國家和政府無涉的私人利益，如生命、財產(chǎn)、健康等權(quán)利；公權(quán)利則強調(diào)參加公共事務(wù)的權(quán)利，典型如公民的政治權(quán)利。進言之，現(xiàn)代社會的環(huán)保社會組織作為與自然人相似的擬制人，當然也具有與自然人相似的私權(quán)利和公權(quán)利，甚至在某些場合，法人公權(quán)利的內(nèi)容比自然人公權(quán)利的內(nèi)容還要豐富和寬泛。

（二）環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”中的公權(quán)利之辨

如前所述，環(huán)保社會組織作為法人并自然人的集合，與自然人一樣都具有私權(quán)利和公權(quán)利。當代憲法理論認為，社團的興起使基本權(quán)利主體呈現(xiàn)出個人權(quán)利主體和集體權(quán)利主體并存的二元化局面，社團作為一個集體權(quán)利主體，享有集體性的基本權(quán)利（包括平等權(quán)、政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利等）[13]。在憲法的框架下，監(jiān)督權(quán)是政治權(quán)利的一種，而政治權(quán)利又是典型的公權(quán)利。那么，在環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”中，環(huán)保社會組織的監(jiān)督權(quán)也屬于“公權(quán)利”嗎？實則不盡然。

首先，分析第三方環(huán)境司法監(jiān)督案例。案件過程如下，2014年貴陽公眾環(huán)境教育中心（原告）對清鎮(zhèn)市三家陶瓷企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟，清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭受理并開庭審理，庭審中雙方當庭達成和解協(xié)議，在法庭下達調(diào)解書后，貴陽公眾環(huán)境教育中心、三家陶瓷廠與第三方監(jiān)督者貴州省貴陽市生態(tài)文明基金會分別簽訂了《環(huán)境保護第三方監(jiān)督協(xié)議》，協(xié)議約定由貴陽市生態(tài)文明基金會志愿者作為第三方監(jiān)督員對三家陶瓷企業(yè)是否按照和解協(xié)議中的污染治理方案進行整改、整改后是否依法運行環(huán)保設(shè)施、是否達標排放等情況進行監(jiān)督，監(jiān)督期為一年。案例中，第三方監(jiān)督者（貴陽市生態(tài)文明基金會）是依據(jù)《環(huán)境保護第三方監(jiān)督協(xié)議》及調(diào)解書履行監(jiān)督職責，對被告的行為進行監(jiān)督，同時接受法院、原告和被告的監(jiān)督，并將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的被告存在的問題或污染情況向原告、法院及有管轄權(quán)的環(huán)境保護部門報告。從協(xié)議的簽訂主體來看，該《環(huán)境保護第三方監(jiān)督協(xié)議》是一個基于私主體間意思表示一致形成的私法合同，并在合同中規(guī)定了各方的權(quán)利義務(wù)。其中，第三方監(jiān)督者監(jiān)督的內(nèi)容是“被告”對法院調(diào)解書的履行行為。然而，依據(jù)區(qū)分公法私法關(guān)系的原則——公法關(guān)系為權(quán)力服從的關(guān)系或以公益為主要目的的關(guān)系[14]，一方面該協(xié)議內(nèi)容是關(guān)涉公益的環(huán)保事項，另一方面協(xié)議的簽訂有國家公權(quán)力機關(guān)的“幕后參與”⑥，這使得原本僅是純粹民事主體間的私法關(guān)系部分地轉(zhuǎn)化成了“公法關(guān)系”。因為從行使國家公權(quán)力的主體范圍來看，社會組織一般不具有監(jiān)督被告履行法院判決的公權(quán)力。進言之，環(huán)保社會組織是通過《環(huán)境保護第三方監(jiān)督協(xié)議》的約定而擁有了原本屬于法院的監(jiān)督職責，然而法院卻在這一權(quán)力“轉(zhuǎn)移”或“下放”的書面憑證中缺席。此時，第三方監(jiān)督者監(jiān)督被告履行調(diào)解書的權(quán)利（力）更多地應(yīng)當屬于權(quán)利而不是權(quán)力。

其次，分析第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督案例。2013年12月31日，清鎮(zhèn)市人民政府與貴陽公眾環(huán)境教育中心根據(jù)《清鎮(zhèn)市關(guān)于推行企業(yè)環(huán)境保護相關(guān)機制的工作方案》（清委辦通字[2013]139號）簽訂了《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》，賦予貴陽公眾環(huán)境教育中心對政府部門及轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)督權(quán)利及職責。由貴陽公眾環(huán)境教育中心和被監(jiān)督企業(yè)簽訂《委托環(huán)保公益機構(gòu)第三方獨立監(jiān)督協(xié)議書》，明確被監(jiān)督企業(yè)的職責、貴陽公眾環(huán)境教育中心對企業(yè)進行監(jiān)督的具體內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)。其主要內(nèi)容為：由貴陽公眾環(huán)境教育中心監(jiān)督企業(yè)環(huán)保工作進行情況、企業(yè)履行環(huán)保義務(wù)情況，通過監(jiān)督提升企業(yè)負責人和工作人員的環(huán)保意識和污染防治能力；監(jiān)督生態(tài)局、安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局等政府相關(guān)職能部門依法履行職責的情況；貴陽公眾環(huán)境教育中心對監(jiān)督情況形成工作報告向清鎮(zhèn)市政府報告。此舉開創(chuàng)了我國政府委托環(huán)保NGO作為第三方監(jiān)督企業(yè)和政府職能部門環(huán)保工作的先例。在這一模式中，政府行政部門和企業(yè)成了“運動員”，公眾和環(huán)保組織當上了“裁判員”。其中，貴陽公眾環(huán)境教育中心作為第三方監(jiān)督者，其主要職責是：以獨立第三方監(jiān)督者的身份，依法行使公眾監(jiān)督權(quán)；根據(jù)協(xié)議監(jiān)督政府的環(huán)境監(jiān)管行為；幫助并監(jiān)督企業(yè)依照國家法律法規(guī)做好環(huán)境保護工作；對居民監(jiān)督員進行相關(guān)法律及環(huán)保知識培訓(xùn)；對企業(yè)可能存在的安全隱患以及超標排放提供專家咨詢等?？梢钥吹?，該案例與前述第三方司法監(jiān)督明顯不同的是，國家公權(quán)力機關(guān)（清鎮(zhèn)市人民政府及其職能部門）直接參與了《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》的簽訂。根據(jù)協(xié)議，第三方監(jiān)督者既監(jiān)督政府的環(huán)境監(jiān)管行為，又監(jiān)督企業(yè)的排污等環(huán)境保護行為。顯然，前者屬于公眾監(jiān)督權(quán)即“公權(quán)利”的范疇；后者則是來自政府公權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即政府與環(huán)保社會組織簽訂了委托協(xié)議。這就引發(fā)了一個至為關(guān)鍵的問題，第三方監(jiān)督者監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)利（力）在法律性質(zhì)上是權(quán)利還是權(quán)力？

總結(jié)來看，第三方環(huán)境司法監(jiān)督和第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督模式中的環(huán)保社會組織至少存在三種不同的權(quán)利（力）：監(jiān)督企業(yè)（被告）履行調(diào)解書的權(quán)利（力）、監(jiān)督政府環(huán)境監(jiān)管行為的權(quán)利、監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)利（力）。其中，環(huán)保社會組織“監(jiān)督政府環(huán)境監(jiān)管行為的權(quán)利”屬于屬于公眾監(jiān)督權(quán)，即典型的參加國家公共事務(wù)的“公權(quán)利”。另外兩個監(jiān)督企業(yè)履行調(diào)解書和遵守環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)利（力）則都是從國家公權(quán)力機關(guān)（分別是法院和政府）“受讓”而來，那么這些是權(quán)利還是權(quán)力，是公權(quán)利還是公權(quán)力呢？從監(jiān)督的內(nèi)容來看，企業(yè)履行調(diào)解書和遵守環(huán)境法律法規(guī)的行為也屬于廣義的國家公共事務(wù)，因此可以說這些監(jiān)督權(quán)也屬于“公權(quán)利”的范疇?？梢?，“公權(quán)利”是環(huán)保第三方監(jiān)督的權(quán)利（力）基礎(chǔ)。然而，這些“公權(quán)利”因其來源的特殊又具有一定程度的強制性，因此又不同于一般意義上的“公權(quán)利”。下文將通過公法中的社會權(quán)力理論，深入分析環(huán)保社會組織第三方監(jiān)督的權(quán)利（力）本質(zhì)，從而窺探環(huán)保社會組織參與環(huán)境監(jiān)督的“公權(quán)利”演變?yōu)椤吧鐣?quán)力”的過程。

四、社會權(quán)力：環(huán)保第三方監(jiān)督的權(quán)利（力）本質(zhì)

權(quán)力和權(quán)利沒有絕對的分水嶺，兩者在法律上既相互區(qū)別，又相互滲透、相互轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)代意義上的權(quán)力（power）和權(quán)利（right）皆來自于西語，權(quán)力本意為力量和能力，即具有一定的影響力和強制力。而權(quán)利則是“權(quán)力利益”（日本人把德文的權(quán)利（recht）譯為“權(quán)力利益”，略作“權(quán)利”）的簡稱，這意味著權(quán)利中隱含權(quán)力[15]。而權(quán)利和權(quán)力是怎樣產(chǎn)生的？自然法學派認為權(quán)利是“天賦”的，即先有權(quán)利（自然權(quán)利），后有國家權(quán)力，權(quán)利先于國家權(quán)力而產(chǎn)生，然后再由國家權(quán)力來保護。也就是說，國家權(quán)力源自社會共同體中的個人為保護自己的人身和財富，自愿放棄管理自己的權(quán)利，把它授予這個共同體，這就是偉大的利維坦的誕生[16]。可以說，國家權(quán)力是個人權(quán)利的“異化”，是一種不可或缺的“惡”。那么在個人權(quán)利和國家權(quán)力之外，還有第三種“權(quán)利（力）”嗎？答案是肯定的。

（一）公民社會和社會權(quán)力的勃興

為便于區(qū)分，本文將國家公權(quán)力機關(guān)（立法、行政和司法機關(guān)）的權(quán)力統(tǒng)稱為“國家權(quán)力”；把自然人和法人擁有的私權(quán)利和公權(quán)利綜合起來統(tǒng)稱為“個人權(quán)利”。在此之外，還有區(qū)別于國家權(quán)力和個人權(quán)利的另一種權(quán)利（力）——社會權(quán)力。由于“社會權(quán)力”并不是法學或政治學的核心概念，因此學界專門研究社會權(quán)力的成果不是很多，且各種觀點差異較大。在馬克思的經(jīng)典著作中，對社會權(quán)力的理解也不完全一致，或者把社會權(quán)力理解為與國家權(quán)力相對立的力量；或者將社會權(quán)力等同于國家權(quán)力；或者把社會權(quán)力理解為一種與個人權(quán)力相對的集體力量[17]。非馬克思主義學者有根據(jù)行使權(quán)力的機構(gòu)或組織對社會權(quán)力進行定義，認為社會權(quán)力是指由軍事、政治組織以及營利經(jīng)濟組織以外的其他社會組織行使的權(quán)力，其核心是一種愛的權(quán)力和整合性權(quán)力[18]。而國內(nèi)對社會權(quán)力進行持續(xù)深入研究的學者當屬郭道暉教授，作為一名馬克思主義法學家，他繼承并發(fā)展了馬克思關(guān)于社會權(quán)力的觀點，將公民社會作為社會權(quán)力的載體來進行研究，建立了政治國家、公民社會、市民社會的三重分析框架，超越了從黑格爾開始所確立的政治國家與市民社會的二重分析框架[19]。本文沿用郭道暉的觀點，認為社會權(quán)力是在國家與社會二元格局下，社會主體擁有自己的社會資源和獨立的經(jīng)濟、社會地位而形成對國家和社會的影響力、支配力[20]。

從歷史淵源上看，社會權(quán)力的產(chǎn)生與國家權(quán)力類似，但其先于國家權(quán)力的產(chǎn)生，恩格斯把它稱為“國家權(quán)力的萌芽”。人類早期社會權(quán)力的出現(xiàn)是個人權(quán)利的第一次“異化”，國家出現(xiàn)是個人權(quán)利的第二次“異化”，之后國家便把社會權(quán)力吞并，多數(shù)情況下國家權(quán)力和社會權(quán)力合二為一。但隨著近代市場經(jīng)濟的發(fā)展，市民社會興起，國家與社會逐漸分離，并形成了與政治國家和市民社會不同的公民社會。公民社會是現(xiàn)代社會的社會權(quán)力賴以形成和發(fā)育并彰顯其作用的政治社會基礎(chǔ)。公民社會是同政治國家相對應(yīng)的政治社會，它是由公民（即馬克思筆下的“公人”或“政治人”）組成的政治存在，而不只是純經(jīng)濟的存在或作為自然人、私人的民事主體存在。市民社會指的是自然人或私人社會，它強調(diào)的是個人權(quán)利中的“私權(quán)利”。與之相反，公民社會則是一個政治化、組織化的政治人社會，它強調(diào)的是公民的政治權(quán)利及公權(quán)利。從這個意義上說，公民社會的根基在于公人的公民權(quán)，公民權(quán)的本質(zhì)正是政治人或公人的“公權(quán)利”。在公民社會這一基礎(chǔ)之上，公民的公權(quán)利（政治權(quán)利）經(jīng)過集合，并通過組織化的形式質(zhì)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的社會權(quán)力。實際上，當代社會權(quán)力的形成和壯大，是個人權(quán)利社會化和國家權(quán)力社會化兩個過程同時作用的結(jié)果。社會權(quán)力主要來源于公民社會公權(quán)利的集合和組織化，還有一部分是國家將過去“吞食”去的社會權(quán)力還給社會。

從權(quán)利的組成要素來看，郭道暉認為任何權(quán)力都必須具備三大核心要素：權(quán)力主體、社會資源、一定的影響力和支配力。首先，社會權(quán)力作為非政府權(quán)力，其權(quán)力主體具體是指與國家相對的個人、國家之下或國家之外的社會組織、非政府性社會團體、跨國團體或機構(gòu)[21]。其次，社會權(quán)力的主體不僅擁有公民的公權(quán)利這一法律資源，而且還擁有大量的資金、產(chǎn)業(yè)等物質(zhì)資源，以及知識、技術(shù)、威望和榮譽等精神資源?？梢钥吹?，全球范圍的各種非政府組織憑借自己的資金、技術(shù)和話語權(quán)在各種國際事務(wù)以及本國國內(nèi)事務(wù)中產(chǎn)生著巨大的影響，這樣的例子不勝枚舉。當然，社會權(quán)力的主體不可能像國家權(quán)力一樣擁有大量具有強制力的“硬資源”（如財稅、軍隊、警察），換言之，社會權(quán)力所依靠的社會資源更多的是一種“軟資源”。最后，社會權(quán)力也具有一定的影響力和支配力，但它的支配力受其“軟資源”的影響，更多的體現(xiàn)為一種“軟權(quán)力”。在對相對人施加影響力的時候通常是采取先溝通反映、協(xié)商談判，再建議批評、游說申訴，并爭取到國家權(quán)力的支持；實在走不通則可能訴諸輿論壓力或群體性抗爭，直至社會革命?？偨Y(jié)來看，社會權(quán)力的主體具有多元化的特征，社會權(quán)力的資源多是分散于不同領(lǐng)域的軟資源，社會權(quán)力的支配力更多是一種互動協(xié)商式的影響力。不難理解，社會權(quán)力為了能夠有效整合公民的個人權(quán)利，高效利用分散的社會資源，并能夠與強勢的國家權(quán)力互動對話，社會權(quán)力主體的組織化在所難免。正是基于人們對正式組織的信賴，作為一種正式組織的非政府組織在社會治理中發(fā)揮著越來越不可或缺的功能[22]。經(jīng)過對比研究發(fā)現(xiàn)，社會組織是社會權(quán)力的核心力量，它們掌握著大量的經(jīng)濟、政治和文化社會權(quán)力[23]。

（二）環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”中的社會權(quán)力之辨

近年來，環(huán)保社會組織越來越成為環(huán)境治理中的一支重要力量，正如學者江平所言，“環(huán)境權(quán)越來越變成一個社會的權(quán)力”[24]?？梢钥吹?，國家權(quán)力在環(huán)境治理領(lǐng)域的支配力和影響力正在逐漸弱化，一方面是政府職能轉(zhuǎn)變過程中主動“讓權(quán)”，另一方面是公民社會勃興之后社會權(quán)力的自然生長。然而，由于社會權(quán)力是介于國家權(quán)力和個人權(quán)利之間的一種權(quán)力形態(tài)，因此，它有其獨特的運行規(guī)則。根據(jù)學者王寶治的研究，社會權(quán)力的運行有三大特質(zhì)：獨立與自治（社會權(quán)力與國家權(quán)力之間）；競爭與合作（社會權(quán)力之間）；交涉與互動（社會權(quán)力與個人權(quán)利之間）[25]。質(zhì)言之，社會權(quán)力作為一種新興權(quán)利（力），它的運行規(guī)則主要體現(xiàn)在其與國家權(quán)力和個人權(quán)利的關(guān)系之中。

由此，我們來看環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”。在第三方環(huán)境司法監(jiān)督案例中，環(huán)保社會組織憑借第三方監(jiān)督協(xié)議擁有了原本屬于法院的權(quán)力（監(jiān)督被告履行調(diào)解書），那么第三方的監(jiān)督權(quán)屬于哪種權(quán)利（力）呢？從權(quán)利（力）主體角度看，非政府組織既可以是個人權(quán)利的主體，可以是社會權(quán)力的主體，還可以是國家權(quán)力的主體（以授權(quán)或委托的形式）。在本案例中，法院并未通過書面的授權(quán)或委托文件授予貴陽市生態(tài)文明基金會司法監(jiān)督的權(quán)力，故該監(jiān)督權(quán)并非國家權(quán)力。再看個人權(quán)利，個人權(quán)利可以分為私權(quán)利和公權(quán)利，依據(jù)前文分析，本案例中的第三方監(jiān)督協(xié)議本是純粹民事主體間的私法關(guān)系，但因種種原因部分地轉(zhuǎn)化成了公法關(guān)系，故此處的監(jiān)督權(quán)不屬于私權(quán)利。然而公權(quán)利一般指公民或法人組織參與國家公共事務(wù)、監(jiān)督公權(quán)力機關(guān)的行為，此處的監(jiān)督權(quán)因為涉及環(huán)保事務(wù)暫可以認定為環(huán)保社會組織的公權(quán)利。再依據(jù)社會權(quán)力的組成要素和運行規(guī)則分析，貴陽市生態(tài)文明基金會作為獨立于政府的社會組織確實擁有一定的社會資源和影響力；并符合獨立和自治的基本要求；監(jiān)督協(xié)議簽訂之前也有篩選第三方監(jiān)督者的過程，符合競爭和合作的運行規(guī)則；同時基金會聘請專家參與監(jiān)督過程，也存在與個人權(quán)利的交涉和互動。由此觀之，貴陽市生態(tài)文明基金會監(jiān)督被告履行調(diào)解書的權(quán)力完全符合社會權(quán)力的構(gòu)成要素。

其次，在第三方環(huán)境行政協(xié)助監(jiān)督案例中，環(huán)保社會組織通過《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》擁有了對政府部門及轄區(qū)內(nèi)企業(yè)監(jiān)督的權(quán)利（力），并通過《委托環(huán)保公益機構(gòu)第三方獨立監(jiān)督協(xié)議書》明確了被監(jiān)督企業(yè)的范圍和名單。根據(jù)上文分析，本案例中監(jiān)督政府行為的權(quán)利顯然屬于公權(quán)利，監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)利（力）在法律性質(zhì)上則尚未明確。根據(jù)兩個協(xié)議書簽訂的主體以及貴陽公眾環(huán)境教育中心的監(jiān)督內(nèi)容，顯然，此監(jiān)督權(quán)并非私權(quán)利。根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向主管部門舉報。但這一權(quán)利作為一般意義上的舉報權(quán)，并不意味著環(huán)保社會組織天然地擁有監(jiān)督企業(yè)日常生產(chǎn)和排污的權(quán)力（這屬于政府機關(guān)的公權(quán)力）。質(zhì)言之，該案例中貴陽公眾環(huán)境教育中心監(jiān)督企業(yè)的權(quán)力只能來自于國家權(quán)力的主體授權(quán)和委托。根據(jù)行政法的一般原理，被授權(quán)組織的權(quán)力來源只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，因此，本案例是通過第三方監(jiān)督委托協(xié)議的形式將權(quán)力委托給了社會組織，這一“分權(quán)”過程正應(yīng)了現(xiàn)代行政從權(quán)力行政、命令行政轉(zhuǎn)向合作行政、參與行政的需求。再依據(jù)社會權(quán)力的組成要素和運行規(guī)則分析，貴陽公眾環(huán)境教育中心監(jiān)督政府和監(jiān)督企業(yè)的權(quán)力也都符合社會權(quán)力的構(gòu)成要素。然而區(qū)別在于，前者是個人公權(quán)利組織化的結(jié)果，后者是國家權(quán)力“分權(quán)”予社會的結(jié)果。這正應(yīng)驗了社會權(quán)力的形成和壯大是個人權(quán)利社會化和國家權(quán)力社會化的雙重結(jié)果這一觀點。

五、結(jié)論與展望

環(huán)保第三方監(jiān)督“貴陽模式”本質(zhì)上反映了權(quán)力多元化和社會化在環(huán)保領(lǐng)域的延展，表征著非政府組織-社會權(quán)力的核心主體在環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮著日益強大的作用。環(huán)境保護第三方監(jiān)督的出現(xiàn)是環(huán)保領(lǐng)域公眾參與外在壓力和法治行政內(nèi)在動力的催生。加之環(huán)境公益訴訟“貴陽模式”的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以看到我國已有部分社會組織能夠較為嫻熟地運用社會權(quán)力參與環(huán)境治理?？梢姡h(huán)保領(lǐng)域社會權(quán)力的復(fù)蘇和成長，在一定程度上已經(jīng)稀釋了我國長久以來完全由政府包攬環(huán)保事業(yè)的權(quán)力獨語現(xiàn)象。

然而，需要警惕的是，“貴陽模式”中第三方主體監(jiān)督企業(yè)的權(quán)力雖然在形式上是社會權(quán)力，但實際上可能只是國家權(quán)力的延伸或其在具體運行中的存在形式。正如?？滤?，政治權(quán)力也通過介于中間的一些機構(gòu)來行使，這些機構(gòu)看似與政治權(quán)力無關(guān)，獨立于政治權(quán)力，而實則不然[26]。這也提醒我們反思我國環(huán)保NGO官方色彩濃厚的現(xiàn)狀。環(huán)保社會組織如何真正實現(xiàn)獨立和自治的基本要求，這需要國家和政府“自上而下”的培育，需要公民社會“自下而上”的涵養(yǎng)，更需要法治社會的全面建立。實際上，環(huán)境多元共治的實現(xiàn)需要充分調(diào)動國家權(quán)力、社會權(quán)力和私人權(quán)利的積極作用，在三種權(quán)力（利）之間形成合理的配置。本文僅從權(quán)利（力）的角度揭示了環(huán)保社會組織參與環(huán)境監(jiān)督的本質(zhì)，環(huán)境保護第三方監(jiān)督能否真正為我國環(huán)境多元共治的制度化因應(yīng)提供可推廣的模式，還有待進一步的深入研究。

[注 釋]

① 環(huán)境保護“第三方”主體的稱謂最早由王曦教授提出，王曦對“第三方”主體范圍的界定較為寬泛：“第三方”主體是對于政府環(huán)保履職和企業(yè)履行環(huán)保社會責任的監(jiān)督者，它包括國家權(quán)力機關(guān)、國家檢察機關(guān)、國家審判機關(guān)和公民、法人（包括在不因從事排污和資源開發(fā)行為而處于被監(jiān)管者地位時的企事業(yè)單位和個體工商業(yè)者）和其他組織。本文亦認為環(huán)保社會組織屬于“第三方”主體之一，但“第三方”主體不限于社會組織，其究竟應(yīng)當包含哪些主體不在本文的探討之列。參見王曦：《提升<環(huán)保法>的功能，為環(huán)保事業(yè)主體有效互動提供法律保障》，《綠葉》2011年第8期。

② 參見羅光黔、周國防“環(huán)境公益訴訟第三方監(jiān)督的實踐與思考”一文，載于《環(huán)境保護》2014年第16期；王以淼“浙江：積極探索“第三方”監(jiān)督”一文，載于《中國環(huán)境監(jiān)察》2015年第1期。張姝“對環(huán)境民事公益訴訟中第三方監(jiān)督機制研究的幾點思考”一文，載于《法制與經(jīng)濟》2015年第5期。

③ 參見郭道暉：《法理學精義》，湖南人民出版社2003年版；郭道暉：《社會權(quán)力與公民社會》，譯林出版社2009年版；郭道暉：《人權(quán)論要》，法律出版社2015年版；王寶治：《當代中國社會權(quán)力問題研究》，中國社會科學出版社2014年版；王寶治“社會權(quán)力概念、屬性及其作用的辯證思考——基于國家、社會、個人的三元架構(gòu)”一文，載于《法制與社會發(fā)展》2011年第4期等。

④ 參見《環(huán)境保護部關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2010]141號）。

⑤ 2007年我國首個環(huán)境保護法庭在貴州省貴陽市成立，之后環(huán)保法庭在全國各地逐步推廣，為推動環(huán)境司法的發(fā)展，貴州省還探索形成了環(huán)境審判“貴陽模式”。

⑥ 根據(jù)調(diào)查顯示，在該第三方監(jiān)督協(xié)議簽訂的過程中，被監(jiān)督對象（訴訟過程中的被告）是在法院的幕后參與和指導(dǎo)下自愿或被迫與作為監(jiān)督者的第三方簽訂協(xié)議。

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[5] 中國新聞網(wǎng). 中歐專家貴陽建言:強化第三方監(jiān)督有助于中國環(huán)境司法發(fā)展[EB/OL].(2015-03-12)[2016-07-03]. http://www.chinanews.com/fz/2015/03-12/7125022.shtml.

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Identifying the Rights or Power of Third-party Environmental Supervision—— A Case Study of Guiyang Model

WANG LUQUAN

Third-party environmental supervision was first founded by the ENGOs and local government of Guizhou province. The Guiyang model of third-party environmental supervision can be divided into judicial supervision and administrative assistance supervision. In this model, the ENGO serves as a third-party supervising the environmental behavior of government and enterprises. But there are still many theoretical issues to be discussed. Proceed from the reason of this phenomenon, the paper analyzes the private rights and public rights of ENGO in Guiyang model and recognizes the particularity of ENGOs' rights/force. Finally, the paper argues that the rights/force of supervision of third-party is a kind of social power in essence, and that the rise of third-party environmental supervision reflects the diversity and socialization of power in the field of environmental protection.

third-party environmental supervision; ENGOs; public rights; social power

X321

A

1008-472X(2016)06-0120-08

2016-09-21

2015年國家社會科學基金重大項目“基于風險的環(huán)境治理多元共治體系研究”（15ZDC031）

王镥權(quán)（1988-），男，河南魯山人，武漢大學法學院環(huán)境法研究所博士研究生，研究方向：環(huán)境法基本理論、環(huán)境行政法。

本文推薦專家：

韓松，西北政法大學，教授，研究方向:民商經(jīng)濟法。

焦和平，西北政法大學，副教授，研究方向:民法和知識產(chǎn)權(quán)法。