李 穎

(安徽省合肥市徽元公證處，合肥 230061)

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我國土地征收制度之現(xiàn)狀及兩個關鍵問題

李 穎

(安徽省合肥市徽元公證處，合肥 230061)

許多國家和地區(qū)普遍采用土地征收制度來對私人或其他土地所有權加以限制。近幾年來伴隨我國經濟、社會等領域建設事業(yè)的蓬勃發(fā)展，集體土地征收的頻率和數(shù)量都在急劇增加，引起很多矛盾。矛盾的核心集中在土地征收的目的以及征收補償標準這兩個問題。就前者而言，應嚴格區(qū)分公益性和經營性建設用地，采取不同做法；就后者而言，應引入土地發(fā)展權理論，并將該權力賦予土地的所有權人。

土地征收；公共利益；土地發(fā)展權

土地征收制度是許多西方國家和地區(qū)在法律中普遍采用的形式，其目的在于限制私人或其他土地所有權的擴張，避免土地過于集中導致貧富差距過大，代表國家最高權力對土地流轉的干預。[1]而在我國土地征收的含義是國家依靠公權力將非國家所有的土地改變?yōu)閲宜校⒅Ц断鄳膶r，給予被征收土地的原土地所有者一定的經濟補償。我國的現(xiàn)行法律制度，土地征收具有強制性、公益性和補償性的特點。

自20世紀80年代改革開放以來，國家建設蓬勃發(fā)展，國有土地無法滿足國家建設的需要，因而國家通過征收集體所有的土地來大量補充國家建設用地，但因征地補償不合理，而引發(fā)的群體性沖突事件呈逐年上升的趨勢。這意味著現(xiàn)行的法律制度并未起到穩(wěn)定社會秩序的最基本作用，因而需要進行討論和完善。

1 我國土地征收制度概況

從1953年《國家建設征用土地辦法》、1954年《憲法》頒布以來，我國土地征收制度曾一度以征用的名義存在，但法律的行文表述卻是土地征收的內容；一直到2004年《憲法》和《土地管理法》經過修改后，法律條文中土地征收與土地征用才被區(qū)分開來。[2]

一般認為，土地征收和土地征用這兩個概念有其共性：它們都是國家基于公共利益需要，經過法定的程序，以公權力對公民的土地權利進行限制，并依法給予補償?shù)闹贫?。二者的區(qū)別則更為顯著：第一，土地征收是永久性變更土地的所有權，土地征用是暫時性變更土地的使用權；第二，土地征收時，土地所有權人會得到因失去土地所有權的補償，且補償較多，而土地征用得到的國家補償較少；第三，土地征收改變了土地所有權，不會返還土地，土地征用在預定征用期限屆滿時，應當返還原物；第四，土地征收制度則是國家為了社會公共利益的需要，土地征用適用于國家臨時性的緊急狀態(tài)(比如自然災害、戰(zhàn)爭等)或者臨時性的公共用途；第五，由于土地征收意味著土地所有權的永久轉移，因此土地征收在法律程序上比土地征用更加嚴格。

如前所述，我國現(xiàn)行的土地征收制度是以2004年修改后的《憲法》和《土地管理法》為基本依據(jù)的，2007年的《物權法》則進一步完善了該制度。根據(jù)這些法律，因公共利益需要，國家可以依法實施土地征收或者土地征用并給予補償?！锻恋毓芾矸ā返?5條，規(guī)定了不同性質的征地審批權限，《土地管理法》第47條則詳細而具體地規(guī)定了土地征收的補償標準和各項補償費用的計算方式。

我國《物權法》第42條也規(guī)定了國家可因公共利益的需要征收集體土地，并支付補償費用。我國《土地管理法》第44、45、46、48、49條，以及《物權法》第59條還明確了土地征收的審批、公告等程序性規(guī)范。[3]

經過了幾十年的實踐，特別是改革開放以來法律理念和立法上的進步，我國的土地征收制度已經有了較為詳細的內容，也更符合社會公平的觀念，但是大量因征地引起的群體性事件仍顯示出該制度的不足。本文認為其中有兩個關鍵之處值得關注：土地征收的目的和土地征收補償標準問題。

2 關于我國土地征收的目的

2.1 公共利益的要求和困境

依據(jù)法律，土地征收是國家為了公共利益、人民群眾的普遍利益而開始的，但何為公共利益？我國現(xiàn)行法律沒有對公共利益進行全面的定義和概念的限定，致使實踐中公益性的征地與商業(yè)性的征地混同，甚至在市場需求的刺激下公益性征地也有著商業(yè)性盈利因素，部分地方政府和開發(fā)商打著諸如發(fā)展經濟、提高GDP之類的“公共利益”的幌子行提升政績、謀取暴利的“商業(yè)利益”之實，實行土地征收。

同時，現(xiàn)行法律規(guī)范的不完善使得土地征收制度存在超出“公共利益”的法律漏洞。一方面《土地管理法》第2條規(guī)定，國家因公共利益的需要可以征收土地，同時第43條規(guī)定，單位和個人因建設需要土地的，須依法申請使用國有土地。關鍵就在于該條中國有土地的范圍，包括了國家征收的集體土地。這就打開了非公益建設用地需求通過國家征收的集體土地來滿足的渠道，成了法律制度上的缺口。實踐中由于工商業(yè)、房地產業(yè)的迅猛發(fā)展以及我國城市化進程的加快，使得大多數(shù)建設項目均以申請國家征收集體所有土地為開始。這也使得土地征收制度中社會公共利益的要求變得模糊，那些營利性的建設項目只要符合城市規(guī)劃和地方經濟發(fā)展的需要，也就被默認為符合了所謂的“社會公共利益”。而實際上，許多因“社會公共利益”而興建的地產項目，按照“誰投資誰得利”的原則，最終瓜分土地收益的只有開發(fā)商、地產商和地方政府，而非廣大的人民群眾。抬升的地價，虛高的房價，使得越來越多“剛需”的人民群眾的利益無形中減少，生活壓力增大。

以上情形的出現(xiàn)，是不盡合理的現(xiàn)實與不完善的法律共同導致：代表國家的地方政府對國有土地一級市場的絕對壟斷以及城市土地儲備經營的做法，帶來了補償價買入市場價賣出之間巨大差額的“土地財政”，令地方政府無法舍棄這一巨大財政收入來源。社會經濟面臨發(fā)展期、轉型期，人口老齡化問題嚴重，政府財政負擔較大的背景下，政府似乎只能靠“賣地”還債并維持運作。且法律幾乎不加區(qū)別地要求所有的城市建設用地只能使用國有土地，也使得土地征收制度中公共利益的目的要求無法實現(xiàn)。其根源在于，在法律制訂時沒有區(qū)分開公益性建設用地和經營性建設用地之間的差別，以至于經營性建設用地的性質成為土地征收制度中的一大漏洞，使得土地征收中的“公共利益”的要求形同虛設，最終“公共利益”變成了“政府政績”和開發(fā)商利益。

2.2 解決思路

在我國現(xiàn)行的體制之下，大致有以下兩種具備可行性的解決方案。

(1)可以考慮區(qū)分公益性的征地和商業(yè)性的征地。嚴格限定公共利益的范圍，對公共利益的范圍進行列舉式的概括，限制并防止國家行政機構尤其是地方政府，以國家的名義濫用征地權；可以考慮將行政單位用地、軍事用地、公共基礎建設用地等，設定為符合公共利益的要求，建立起相應的、具有強制力的法律制度；將其他用地設定為商業(yè)性征地，設置配套的、更加市場化的補償法律制度，使農民在平等的基礎上與用地者進行協(xié)商和談判，使之得到更充分更高程度的補償。

(2)將土地征收制度與建設用地的規(guī)定加以區(qū)分，將土地征收制度的適用范圍嚴格限定在社會公共利益建設項目。對于那些社會公共利益之外的建設項目，則不適用土地征收制度。其用地要求可以通過土地競拍獲得現(xiàn)有的國有土地，或者直接與集體土地使用人通過協(xié)商的方式得到滿足，事實上就是避免并禁止地方政府因非公益項目建設用地需要而征收集體土地，減少國家權力對集體土地征收領域的介入，讓集體土地使用人有更多機會得到土地建設的紅利。

以上兩個解決方案中，應該說前者與我國目前適用的土地管理制度和征地制度的兼容性更大一些，而后者在理論上的合理性更高一些，也更能維護和體現(xiàn)集體土地所有權人的利益。

2008年10月出臺的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》(以下簡稱《決定》)中指出：“要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制?！盵4]意味著代表國家的地方政府征收土地時，遵循征地是為了“社會公共利益”的原則和目的，經營性的建設用地將會逐漸不再依靠到禁止單純依靠國家征地來獲取。并且根據(jù)該《決定》，國家允許集體土地建設用地使用權的流轉，從而使得商業(yè)性用地者直接與集體土地所有人直接談判，不再動用國家權力以土地征收的方式來解決問題。顯然，我國在往第二種解決方案的方向發(fā)展土地政策。

3 關于征地補償?shù)臉藴蕟栴}

3.1 征地補償標準的不足

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農用耕地的征收補償費用有兩部分即土地補償費和安置補助費。本身征地補償范圍的全面性較為欠缺，例如土地承包年限延長的情形下，被征收的土地只得到土地及土地附著物的補償，并沒有對尚未實現(xiàn)的土地承包權進行補償?shù)囊?guī)定，無形中使得了被征地農民集體的土地承包權受到損害。

而土地征收補償費的計算，是以土地產值為基準的，見表1。

表1 土地征收補償費計算方法

各省、自治區(qū)、直轄市可以參照國家征收耕地的補償標準，適當提高耕地補償?shù)臉藴?。但實踐執(zhí)行過程中，有的地方政府為減少開支在執(zhí)行標準時就低不就高，不予以農民群眾較多的應得利益；有的地方政府即使按最高標準補償，被征地農民的原有生活水平依然無法得到保障；有的地方政府以財政緊張為由，違法行政，甚至降低補償安置標準，拖欠被征地農民的安置補償費。

為了解決這個問題，我國《物權法》規(guī)定：“依法足額支付相關補償費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。這一規(guī)定可以視為對征地補償標準的提高或者變相提高，但是究竟采取何種措施、通過何種方式，資金來源如何，有待更完善更細致的配套規(guī)定予以明確。

同時，現(xiàn)行法律中征收集體土地時的補償安置標準并不十分科學，總體上看標準過低。而現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的補償標準之所以過低，其最大的原因就是未按市場價補償，沒考慮經濟發(fā)展水平差異所導致的地區(qū)之間的地價差異，未考慮被征收土地的增值收益?！稕Q定》中也僅僅指出征收農村集體土地時按照同地同價原則，及時足額給付補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房和社會保障?！稕Q定》并未明確土地從農用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a生的級差地租如何處理，沒有明確是否賦予集體土地所有權人以土地發(fā)展權，僅僅是要“解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會保障”問題，而安排什么樣的就業(yè)、住房，具體到何種程度的保障，并沒有規(guī)定。由此看來，《決定》也只是針對農民安置補助的部分，進行了概括性的目的性總結，并未考慮讓土地充分市場化后集體土地上的農民也應當能從中獲取具體的紅利。

每個地區(qū)的市場地價價格基本由該地區(qū)的經濟條件所決定，但是農業(yè)用地這一地類的產值與地區(qū)經濟條件的相關性并不明顯。隨著現(xiàn)代化農業(yè)科學技術的發(fā)展，農業(yè)機械化程度的提高，即使各個地區(qū)的經濟條件具有差異，地區(qū)之間在主要農作物單位產量上的差異卻并不大，同一種植方式、種植作物之間的土地產值趨同。[5]因此僅僅依照土地產值測算的征地補償標準必然是不科學的，必然與實際存在的集體土地交易市場價格存在差別，而且越是在經濟發(fā)達地區(qū)這樣的差別就越明顯，農民集體的利益無形中受到減損，征地導致的矛盾也就越嚴重。

3.2 土地發(fā)展權及其評估

為了解決土地增值收益問題，筆者認為有必要引入“土地發(fā)展權理論”來探討。

所謂土地發(fā)展權即開發(fā)土地的權利，就是通過變更土地用途或者提高土地使用集約度等開發(fā)的方式提升土地價值的權利，如將農業(yè)用地變更為城市用地或工業(yè)用地，或在原有土地上增建房屋等；依土地發(fā)展權理論，一切有關土地的財產權均以當前已設定的正常使用且可自然持續(xù)的價值為限，至于此后變更土地使用類別或者使用集約度的決定權，則屬于土地價值的發(fā)展權，因此，土地發(fā)展權可以與土地所有權分離而單獨處分。土地發(fā)展權代表著土地未來的可能性，可以用變更土地的使用類別或集約度后可期待的財富增值來計算土地發(fā)展權的市場價值。

關于土地發(fā)展權，當今世界上有兩種不同的處理方式。

(1)認為土地發(fā)展權自動地歸屬于土地的所有人。在這種情況下，如果政府保護農業(yè)土地不變更為城市土地，可事先向土地所有人購買土地發(fā)展權，從而將土地發(fā)展權掌握在政府手中，土地所有人仍擁有所有權，可以繼續(xù)在上面耕種，但他無權改變土地用途，如變更為宅地、商業(yè)用地等。如果政府要改變這塊土地的用途，那么，可以向土地所有人購買這塊土地的所有權，成為政府土地，政府便有權自由處置這塊地；農民也可以向政府回購土地發(fā)展權，然后自己開發(fā)或出售給開發(fā)商。美國是采用了這種做法。

(2)認為土地發(fā)展權天然應屬于國家或政府。在這種情形下，如果土地所有人有開發(fā)土地進行投資建設的需要就必須首先向政府購買土地發(fā)展權。這種作法的目的在于防止由于政府一紙變更土地用途的命令(如城市規(guī)劃)而使特定的土地所有人對土地未作出任何貢獻而獲得暴利，并以此來穩(wěn)定地價，實現(xiàn)土地所有人之間的公平與平等，并保證地方的財政收入。英、法等國曾采用過這種做法。[6]

就以上兩種做法而言，哪一種更為合理？筆者認為是前一種。因為考慮到目前我國政府權力難以受到有效控制、時常發(fā)生侵害集體土地所有權人利益的情形。目前，在土地征收過程中，我國政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場，從而獲得了巨大的差額利潤，因而成為了地方政府的“土地財政”的資金來源。這些增值額實際上是土地從農用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a生的級差地租——因土地本身的地理位置和土地上投入資本所產生的土地增值，也就是土地發(fā)展權所帶來的現(xiàn)實經濟利益。目前，我國對征地過程中的這部分增值額不予納入補償?shù)目剂糠秶?，失去土地的集體組織或農民沒有從土地增值額中得到利益，事實上是剝奪了集體土地所有權人的土地發(fā)展權。前一種做法下，政府在征收土地的過程中要發(fā)生兩次購買，并兩次支付相應的對價，在針對土地發(fā)展權的購買過程對土地開發(fā)的價值進行合理的評估。

如果將土地發(fā)展權的理論引入征地補償標準，應從市場化的角度來評估土地發(fā)展權的價值。具體評估需要參照類似地產交易的案例，通過近期交易的地產進行比較并針對一些關聯(lián)性因素進行修正，從而得到待征收土地在未來可能的市場交易中的價格水平。由此評估土地發(fā)展權對地價增值具有更強更準確的預見性，這使得地方政府在后續(xù)購買土地所有權時的補償安置標準不得不參照可能發(fā)生的土地增值利益進行考量。引入土地未來市場價值的評估數(shù)值，與集體土地所有人協(xié)商土地征收價格，這樣才有助于提高對被征收者的土地補償標準，確認更高的補償數(shù)額，更能保障集體土地所有權人的利益。在有條件的情況下，集體土地所有人還能夠入股開發(fā)，進行后續(xù)的分紅，才能保障甚至提高失地農民的生活水平，轉變生產、生活方式，促進城鎮(zhèn)化進程。

最后，有必要強調的是，這部分所探討的是基于“社會公共利益”而進行的土地征收的補償問題，至于商業(yè)性用地，根據(jù)中央文件的精神并不通過征收來解決，因而也不存在征地補償?shù)膯栴}。

[1] 錢聯(lián)蓮. 我國土地征收制度中農民利益之保障[J].法制與社會, 2008(1):229-230.

[2] 劉祥琪. 我國征地補償機制及其完善研究[D]. 天津：南開大學 經濟學院博士論文，2010.

[3] 我國的征地拆遷政策法律介紹[DB/OL].[2011-12-27].http://wenku.baidu.com/link?url=2kNz6BncgXj7

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pS.

[4] 張曉山. 中國農村改革30年：回顧與思考[J].學習與探索，2008(11):1-19.

[5] 王立剛. 我國農村土地征用制度改革研究[D].青島:中國海洋大學 碩士論文，2011.

[6] 柴強. 各國(地區(qū))土地制度與政策[M].北京：北京經濟學院出版社，1993:57-61.

[責任編輯：楊立平]

On the Status Quo of China’s Land Expropriation System and Two Key Problems

LI Ying

(Hefei Huiyuan Notary Public Office, Hefei 230061, China)

Land expropriation system restricting landownerships is commonly adopted by many countries and regions. In recent years, with the booming of economic and social construction in China, frequency of collective land expropriation and the amount of expropriated land are increasing sharply, which has caused many problems and two main ones are concerned about the aim and compensation standard of expropriation. A clear distinction between lands for public use and lands for operation is required because the two are subject to different regulations. The theory on land development rights should be introduced and the rights should be granted to the land owners.

land expropriation; public interest; land development right

2016-10-31

2016-11-18

李 穎(1966—)，女，安徽阜南人，安徽省合肥市徽元公證處(原安徽省公證處)三級公證員。

F301.2

A

2096-2371(2016)06-0016-04