畢鴻昌

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210096)

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中國古今農(nóng)村基層治理新探

畢鴻昌

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210096)

中國自古以來就是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國家，長時(shí)間探索出來的以地方鄉(xiāng)紳階層為主，王權(quán)為輔的治理模式成為帝國時(shí)代農(nóng)村基層治理的有效模式。但是，近代以來急劇的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中農(nóng)村基層治理的組織機(jī)構(gòu)、治理理念及價(jià)值取向都發(fā)生了變化，農(nóng)村基層治理仍在不斷的變革。通過梳理中國農(nóng)村基層治理的歷史發(fā)展脈絡(luò)，從歷史延續(xù)性角度分析中國當(dāng)下農(nóng)村基層治理問題。

農(nóng)村；基層治理；鄉(xiāng)紳階層；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在中國2000多年的專制王朝歷史中，歷朝歷代對(duì)基層治理大多遵循著“王權(quán)不下縣”這一條準(zhǔn)則，帝國時(shí)代的基層治理主要呈現(xiàn)出中央集權(quán)和“官督紳辦”的特點(diǎn)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方的堅(jiān)船利炮打開了國門，中國開始卷入全球化的進(jìn)程。在全球化進(jìn)程中，中國社會(huì)發(fā)生的巨變導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理陷入危機(jī)，并開始逐漸進(jìn)行變革。

1　帝國時(shí)代農(nóng)村基層治理狀況及特征

自商朝開始至清朝結(jié)束，“中國歷史上的地方政治可以分為前、后兩大時(shí)期：前期即是以分封制為核心的商西周春秋時(shí)代；后期即是以郡縣制為核心的戰(zhàn)國至明清時(shí)代”。①自秦朝以降，貴族政治成為過去式，官僚政治成為帝國時(shí)代的政治常態(tài)。這一時(shí)期內(nèi)，“王權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)使得郡縣不僅是統(tǒng)治者直接處理基層和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是基層政權(quán)組織和法定治理單元。

盡管帝國時(shí)代有著“王權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，但這只是表明王朝正式的行政機(jī)構(gòu)只到縣這一級(jí)，并不意味著專制王朝對(duì)縣以下的地方治理不聞不問。事實(shí)上，歷朝歷代在縣以下都存在著不同類型、種類繁多的治理組織，如鄉(xiāng)、亭、里、黨、閭、村、保和甲等。大多數(shù)王朝都實(shí)行“三級(jí)制”，比如隋初的“族、閭、?！保兔髑宓摹班l(xiāng)、都、村”等。②三個(gè)層級(jí)之間相互節(jié)制，如同一個(gè)網(wǎng)套住每個(gè)農(nóng)村的各個(gè)家庭，并最終形成完整的基層治理體系。

這些遍布全國的基層治理組織雖然規(guī)模不大，但是各個(gè)層級(jí)都需要擁有一定社會(huì)地位的人來進(jìn)行管理。對(duì)基層治理組織管理人員的大量需要，讓地方鄉(xiāng)紳這一社會(huì)群體逐漸站在歷史的舞臺(tái)，并對(duì)維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定發(fā)揮了十分重要的作用。地方鄉(xiāng)紳因自身的特點(diǎn)成為帝國時(shí)代基層治理的代言人，一方面，中國自古以來就是一個(gè)幅員遼闊的大國，區(qū)域發(fā)展差別顯著、發(fā)展不平衡的問題在客觀上促使中國古代實(shí)行中央集權(quán)制度。而古代官僚制度因時(shí)代局限，缺少高效的管理技術(shù)和手段，為了處理龐雜的事務(wù)，只能增加官僚人數(shù)與機(jī)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致官僚系統(tǒng)膨脹而無效率。如果王權(quán)下移至農(nóng)村基層組織，官僚數(shù)量必然進(jìn)一步增加，但是日益龐大的不事生產(chǎn)的官僚集團(tuán)最終會(huì)拖垮帝國財(cái)政，為了保證帝國的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，帝國不得不將基層治理的部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)階層；另一方面，差序格局的人際交往模式和安土重遷的傳統(tǒng)文化理念使得鄉(xiāng)紳治理在某種意義上比嚴(yán)刑峻法效果更好。鄉(xiāng)紳階層大多數(shù)是由告老還鄉(xiāng)的官僚、地方有文化的地主以及地位尊崇的年長者等構(gòu)成，“中華帝國的鄉(xiāng)紳是一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)集團(tuán)。他們具有人們所公認(rèn)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特權(quán)及其他各種權(quán)力……鄉(xiāng)紳們凌駕于無數(shù)的平民以及所謂的‘賤民’之上，在中國民間的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活處于支配地位”，③地方鄉(xiāng)紳充當(dāng)了政府官員和當(dāng)?shù)匕傩罩g的中介人。隨著時(shí)間的推移，鄉(xiāng)紳逐漸在農(nóng)村形成了相對(duì)完整的家族組織，政府給予鄉(xiāng)紳及其家族組織充分的尊重與信任，反過來利用這些基層組織獲取資源、履行維持秩序和勸課農(nóng)桑等重要職責(zé)。同時(shí)，鄉(xiāng)紳階層因自身具有一定的財(cái)力，且長期處理基層事務(wù)鍛煉了處理政務(wù)的能力，他們更有可能通過科舉制度進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)，由此形成了鄉(xiāng)紳與國家之間相互依賴、相互合作的關(guān)系。

總之，帝國時(shí)代農(nóng)村基層治理是以州縣官府為核心、鄉(xiāng)里組織為載體、家族宗族為依托、鄉(xiāng)紳精英為主持者的治理模式，既不是完全的自治制度，也不是完全的官治模式，而是一種類似于“官督紳治”的體制。在這個(gè)體制下緩和了帝國時(shí)代長期存在的官民矛盾，“官府和鄉(xiāng)紳在長期的交往之中達(dá)成了一種默契，即鄉(xiāng)紳有配合官府治理鄉(xiāng)村的義務(wù)和責(zé)任。”④這種體制逐漸內(nèi)化成一種政治傳統(tǒng)，也成為了基層治理較為穩(wěn)定的制度化安排。

2　近現(xiàn)代農(nóng)村基層治理的狀況及其問題

2.1近現(xiàn)代農(nóng)村基層治理演變歷史

19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，清朝統(tǒng)治岌岌可危，民主共和思想在中國逐漸興起。在這一時(shí)期我國基層治理發(fā)生了巨大變化，最突出的當(dāng)是國家權(quán)力向基層社會(huì)滲透，農(nóng)村基層治理日益呈現(xiàn)出國家化、行政化和官僚化的特征。同時(shí)，西方自治與民主觀念的傳播也推動(dòng)了地方自治的產(chǎn)生和發(fā)展。

1908年清朝頒布了《城鎮(zhèn)地方自治章程》，規(guī)定人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)，不滿五萬者為鄉(xiāng)。在城鎮(zhèn)設(shè)立議事會(huì)與董事會(huì)，鄉(xiāng)設(shè)議事會(huì)和鄉(xiāng)董，兩者相互合作、互相監(jiān)督。自此開始，中國首次出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。到民國初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、民主選舉和公務(wù)員制度等西方現(xiàn)代治理觀念與手段逐漸深入，國家權(quán)力在推進(jìn)基層自治的過程中成功擴(kuò)張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織逐漸被納入國家治理體系。而原本在帝國時(shí)代發(fā)揮了重要作用的地方鄉(xiāng)紳與家族組織在社會(huì)發(fā)展的過程中被逐漸淘汰，地方鄉(xiāng)紳在清朝內(nèi)外交困的大背景下大量向城市轉(zhuǎn)移，以期在動(dòng)蕩的社會(huì)中獲得政府的保護(hù)，所以鄉(xiāng)紳階層在農(nóng)村慢慢消亡了。從20世紀(jì)初開始，家族組織受到多方面的沖擊而陷入解體之中，現(xiàn)代國家的成長打破了家族組織的權(quán)威以及合法性基礎(chǔ)，家族自身的血緣性和封閉性受到流動(dòng)的社會(huì)威脅，喪失了其生存能力。

新中國成立到文革期間，中國農(nóng)村基層治理體制受到政治影響，處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。隨著“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)的展開，原先的鄉(xiāng)村制度被廢除，人民公社與基層組織雜糅不分。直到1987年11月，全國人大常委通過《村民委員會(huì)組織法(試行)》，從法律上對(duì)村民委員會(huì)體制進(jìn)行了規(guī)范。1998年通過的《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步重申了村民委員會(huì)的地位。規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，由此確立了“鄉(xiāng)村分治”的治理體系。從人民公社到村民自治體制的確立，農(nóng)村基層治理的組織體系、權(quán)力配置和管理模式發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，不再實(shí)行傳統(tǒng)的集中式單位化治理方式，但是從目前的實(shí)踐情況來看，改革的目標(biāo)仍然未完全實(shí)現(xiàn)。

2.2農(nóng)村基層治理面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，原先固有的城鄉(xiāng)二元對(duì)立機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，農(nóng)村基層治理面臨著諸多的挑戰(zhàn)和矛盾。首先，日益開放的社會(huì)與封閉的治理模式的沖突。作為基層治理組織的村民委員會(huì)是以集體土地為依托而建立的，在建立基礎(chǔ)上就具有強(qiáng)烈的排他性與封閉性。然而隨著改革開放的深入，農(nóng)村社區(qū)的封閉性已不復(fù)存在，地權(quán)關(guān)系與居民關(guān)系愈加復(fù)雜化和多元化。因此，外來人員能否像原居民一樣享受權(quán)利，如參與居住村落的治理等問題是對(duì)以傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建立起的基層治理體系的嚴(yán)峻考驗(yàn)。其次，政經(jīng)不分的難題。時(shí)至今日，許多農(nóng)村的村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織仍然是“一套人馬，兩塊牌子”的管理現(xiàn)狀，沒有從根本上打破人民公社時(shí)期經(jīng)社不分的狀態(tài)，這不僅不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大，而且阻礙了農(nóng)村民主政治的進(jìn)步，難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。再次，城市化不僅加快了城市對(duì)農(nóng)村土地的侵占，同時(shí)也吸納了大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的急劇流失加劇了農(nóng)村“空心化”的現(xiàn)象。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生大的改變帶來的許多問題也凸顯了農(nóng)村治安資源配置不足的現(xiàn)狀，比如空巢老人遭遇詐騙，傳銷和邪教組織的猖獗以及青少年犯罪的問題等，薄弱的村鎮(zhèn)警員力量難以妥善繁雜的社會(huì)治安問題，農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的狀態(tài)成為國家繁榮發(fā)展的重大隱患。最后，城鄉(xiāng)二元機(jī)制與城鄉(xiāng)融合趨勢(shì)的對(duì)抗。雖經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，城鄉(xiāng)二元機(jī)制并未完全消除，城鄉(xiāng)之間的戶籍、居住、就業(yè)和醫(yī)療等方面存在巨大的差別。近些年，城市中農(nóng)民工問題就是城鄉(xiāng)二元機(jī)制與背離城市化潮流的表現(xiàn)之一，這種城鄉(xiāng)分割的二元機(jī)制成為引發(fā)社會(huì)矛盾、影響社會(huì)安定的重大障礙。

3　小結(jié)

在急劇的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，我國的農(nóng)村基層治理組織機(jī)制、治理體系和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了深刻的變化。民主、自治和政黨等因素取代傳統(tǒng)的家族和鄉(xiāng)紳成為農(nóng)村基層治理的主流，從帝國時(shí)代的傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代民主、政黨政治表明，中國正處在兩千多年最大的治道之變中。不可否認(rèn)的是，帝國時(shí)代的鄉(xiāng)紳階層與家族組織在維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，有其合理的一方面。雖然，中國較之以往發(fā)生了極大的改變，已經(jīng)成為現(xiàn)代化國家，但是國民性的影響依舊根深蒂固，時(shí)至今日，費(fèi)孝通先生提出的差序格局依舊適用于中國人的人際交往模式。所以，在我國當(dāng)下的農(nóng)村基層治理改革的過程中，是否需要建立新的“鄉(xiāng)紳階層”處理現(xiàn)行的機(jī)制難以解決的難題？如果需要，由哪部分人組成這個(gè)新的階層和如何規(guī)范這些人的行為等問題成為亟需考慮的其他方面。

總而言之，隨著我國改革開放的逐漸深入，尤其是市場(chǎng)化、工業(yè)化與城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村居民的獨(dú)立性、自主性和流動(dòng)性日益增強(qiáng)，基層社會(huì)也呈現(xiàn)出愈加開放、異質(zhì)化和多元化的特征，原有的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要。因此，如何構(gòu)建更加開放、流動(dòng)性更強(qiáng)和主體更多元的新型基層治理體系，仍將是國家體制建設(shè)和發(fā)展過程中的重要問題。

注釋：

①賈艷紅.漢代民間信仰與地方政治研究，“總序”第一頁，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2011年.

②趙秀玲.中國鄉(xiāng)里制度.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年，第8頁.

③瞿同祖.清代地方政府.北京：世界知識(shí)出版社，2000年，第143、164頁.

④從翰香主編.近代冀魯豫鄉(xiāng)村.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1995年，第36頁.

[1]耿金華、鐘漲寶.從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向——中國傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究[J].社會(huì)學(xué)研究.2014(5)：73-90

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[5]徐祖瀾.鄉(xiāng)紳之治與國家權(quán)力——以明清時(shí)期中國鄉(xiāng)村社會(huì)為背景[J].法學(xué)家.2010(6)：111-127

[6]徐祖瀾.中國鄉(xiāng)紳研究述評(píng)——基于國內(nèi)外主要著作的考察[J].前沿.2011(22)：124-127

[7]Mary B.Rankin，Elite Activism and Political Transformation in China Zhejiang Province，1865-1911.Stanford University Press，1986.

畢鴻昌(1994-)，男，江西九江人，東南大學(xué)碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

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1671-1602(2016)16-0059-02