李婉琳

（昆明理工大學　地方立法研究院，云南　昆明　650500）

以法治思維推動云南治理體系和治理能力現(xiàn)代化

李婉琳

（昆明理工大學地方立法研究院，云南昆明650500）

本文基于法學的視角，對治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念及內(nèi)容進行了梳理和論述。在此基礎(chǔ)上，本文認為法治思維與治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間不僅具有目標上的一致性，還具有功能上的互補性，并結(jié)合云南省地方治理的現(xiàn)實需求和法治運行的客觀規(guī)律，具體探討了如何以法治思維推動云南治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

法治思維；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化

黨和國家領(lǐng)導人提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”不僅是我國從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理的重要標志，也意味著我國的國家治理將進入一個新的歷史階段。這也是黨和國家領(lǐng)導人在把握國家和社會發(fā)展大勢的基礎(chǔ)上審時度勢而提出的頂層設(shè)計。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制的改革，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也帶來了利益分配格局的變化。在轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了政府和市場在某種程度上的“失靈”，這也正是治理理論興起重要的社會背景，需要充分整合各類資源，發(fā)揮各類主體的能動性，滿足現(xiàn)實社會治理的需求。法治作為現(xiàn)代民主國家治國理政的基本方式，無疑具有重要的作用，這在一定程度上也激發(fā)了廣大從事法律實務(wù)和法學理論研究的學者深入思考二者的關(guān)系，從而以法治思維推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。云南作為邊疆民族地區(qū)，不僅對于維護國家安全等方面具有特殊的意義，對于如何實現(xiàn)自身治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也有其特殊的現(xiàn)實問題需要思考。

一、治理體系和治理能力的現(xiàn)代語義

（一）治理的概念

基于研究的主題和治理目標的不同，學界對治理的概念有著不同的解釋。從國外的研究情況來看，斯托克對于治理要點的總結(jié)和歸納較具代表性，他的歸納更強調(diào)在解決公共問題時注重社會性主體的作用。具體內(nèi)容為：第一，治理的主體包括政府、社會公共機構(gòu)和其他行為者，與傳統(tǒng)的主體而言，并不僅只局限于政府；第二，治理能夠有效避免某些概念的模糊之爭，為不同社會主體所擔負的責任進行界定，為社會和經(jīng)濟問題的解決尋求答案；第三，治理強調(diào)各個社會公共機構(gòu)之間事實上存在某種權(quán)力依賴，特別是在涉及集體行為時；第四，治理從外延和方式而言，還可包括行為者在網(wǎng)絡(luò)的自治空間；第五，治理的手段不僅包括來自于政府的權(quán)力，也包括依靠新的工具和技術(shù)來控制和指引。［1］（P20～21）

從國內(nèi)關(guān)于治理問題的研究來看，俞可平教授的觀點較具代表性，他認為：“治理的含義是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要的各種活動?！痹谥卫淼倪^程中包括了必要的治理機制和治理方式等內(nèi)容，以最大限度地增進公共利益為目的。［2］（P42）在黨的十八屆三中、四中、五中全會召開以后，切合新的中國語境下，學者們對于“治理”的理解也更加精細化。有學者認為應(yīng)從運用的場域來區(qū)分治理的類型，基本可分為公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的治理主要指以公共事務(wù)為對象，且在公共領(lǐng)域內(nèi)實施的一種活動，典型的如國家和地方治理；而公司治理就屬于非公共領(lǐng)域的治理。從適用的范圍來看，可將治理進行一定范圍的限定，大至全球治理問題，小則一個城市社區(qū)或村落，同時還特別強調(diào)了治理范圍的相對確定性，因為有時治理過程中也會涉及國際或區(qū)域交叉的問題。此外，從實施主體來看，治理運用場域的多樣性決定了治理過程必然會涉及多種權(quán)力類型和權(quán)力關(guān)系。因此，治理反對單一、單向的權(quán)力支配，強調(diào)應(yīng)當包括且不限于政府的多中心共治。［3］（P22）這些解釋都非常適合于當下改革開放和中國社會發(fā)展之需。

（二）治理體系和治理能力的概念及關(guān)系

“體系”在漢語詞典中的解釋為“若干事物或某些意識互相關(guān)聯(lián)而構(gòu)成的整體”；“能力”一詞在詞典中的解釋為“能勝任某項任務(wù)的條件、才能、力量”，具體應(yīng)用到治理當中，有學者認為治理體系是指所有參與治理的主體活動的相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)。治理能力則是指各個治理主體，在治理行為和治理過程中所顯示出的質(zhì)量。［4］（P57～62）也有學者從法學的角度特別關(guān)注了國家治理體系和治理能力的概念，比較具有代表性的如莫紀宏教授的觀點，他認為：“國家治理體系是在黨的領(lǐng)導下有關(guān)國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域的體制機制及法律法規(guī)安排；國家治理能力則是指運用國家制度管理改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等事務(wù)的能力。”［5］（P21～28）

綜上所述，治理體系和治理能力二者相輔相成、密切相連。治理體系更加偏重于強調(diào)各種規(guī)章制度的建立及由此而形成的相互支撐關(guān)系；治理能力更偏重于強調(diào)治理主體依靠治理體系而表現(xiàn)出來的一種能力和由此而體現(xiàn)的成效與質(zhì)量?？梢哉f，科學的治理體系是治理能力的基礎(chǔ)和外部載體，隨著治理能力的提升也必將反哺治理體系的進一步完善，切不可將二者割裂開來看待。

二、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容

什么是現(xiàn)代化？目前尚無一致公認的標準，但需要明確的是現(xiàn)代化雖然肇始于歐美等西方社會，但并不能因此而等同于“西方化”，現(xiàn)代化有其自身的內(nèi)涵與標準。在我國，現(xiàn)代化也是一個不斷完善的過程，其內(nèi)涵和外延都隨著社會經(jīng)濟和社會發(fā)展之需要不斷充實。在提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化之前，我國已提出工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學技術(shù)現(xiàn)代化。應(yīng)松年教授認為：“追求現(xiàn)代化的核心就是人的解放、人權(quán)的實現(xiàn)和人們的福祉。其中，人的解放在當下就是貫徹實踐和實現(xiàn)以人為本、促進人的全面發(fā)展?！保?］（P75）這在我們?nèi)ダ迩迨裁词侵卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化標準的這個問題上是有啟示性的。

具體針對國家治理體系的現(xiàn)代化標準，俞可平教授的研究成果具有較強的指導意義。他提出了五個標準：一是民主化標準，即公共治理和制度安排都必須體現(xiàn)主權(quán)在民或人民當家做主的理念，保障人民的主體地位。二是制度化和規(guī)范化標準，即存在于社會治理和市場治理過程中的公共權(quán)力運行都要有完善的制度安排，進而形成規(guī)范的公共秩序。三是效率標準，即現(xiàn)代化的治理體系不僅有能力維護穩(wěn)定的社會秩序，還要在此基礎(chǔ)之上提高行政效率。四是法治標準，指憲法應(yīng)當成為公共治理的最高準則，法律具有至上權(quán)威，不允許有超越法律之上的權(quán)力。五是協(xié)調(diào)標準，即治理體系本身就是一個綜合的有機協(xié)調(diào)的整體，無論從中央還是到地方，從政府到社會，各種類和各層級的主體都應(yīng)注意整體的統(tǒng)一和一致。［7］（P17）俞教授的標準從治理體系構(gòu)成的各個環(huán)節(jié)進行了歸納，具有較強的啟示性。但本文的研究對象主要是把治理體系和治理能力作為一個有機聯(lián)系的整體來看待，因此，還不具有完全的借鑒意義。結(jié)合習近平總書記指出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標”的要求，本文試圖從以下幾個方面來進行歸納。

（一）科學定位政府角色

國家和地方治理是以公共權(quán)力的運行為主軸展開的，其間政府的功能發(fā)揮至關(guān)重要。需要明確的是，政府是國家和地方治理過程中重要的權(quán)力行使者和責任承擔者，但并不是唯一的治理主體。無論在何種場域下，事實上都存在著多元的權(quán)力類型和由此而形成的權(quán)力關(guān)系。只關(guān)注或過于強調(diào)政府在實施治理過程中的作用，不僅將政府的功能絕對化而導致權(quán)力的膨脹，還容易壓抑其他社會主體的積極性和能動性。因此，科學界定政府在治理過程中的角色定位非常重要。政府必然要發(fā)揮主導作用，但也要組織協(xié)調(diào)其他社會力量，以通過對公共權(quán)力的有效行使來實現(xiàn)善治。因為要實現(xiàn)國家和地方經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、社會穩(wěn)定和諧、人類福祉不斷提高，需要政府、市場、公民甚至第三部門的合作，積極動員各類社會主體的參與，實現(xiàn)更大程度的開放、實現(xiàn)政府和非政府部門及社會的協(xié)同治理。

（二）理順政府與市場的關(guān)系

傳統(tǒng)的行政管理當中，更傾向于把政府與市場、公民的關(guān)系界定為統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。這在一定程度上造成了“強政府、弱社會”的格局。治理體系和能力的現(xiàn)代化需要把這種關(guān)系轉(zhuǎn)化為平等合作的友好關(guān)系。為此，在2014夏季達沃斯論壇開幕式上，李克強總理曾就政府要拿出的“三張施政清單”進行了精辟的表述。第一張清單是“權(quán)力清單”，設(shè)定權(quán)力清單的依據(jù)在于“法無授權(quán)不可為”的法治理念，目的是明確政府應(yīng)該做什么，為行政權(quán)力的行使劃定邊界，防止權(quán)力被濫用和權(quán)力尋租的現(xiàn)象發(fā)生；第二張清單是“負面清單”，設(shè)定負面清單的依據(jù)在于“法無禁止皆可為”的法治理念，目的是讓作為市場關(guān)系中最重要的主體之一的企業(yè)明白可以做什么、不該做什么，以形成公開透明、健康穩(wěn)定的市場秩序，為培育繁榮的市場環(huán)境提供條件。第三張清單是“責任清單”，設(shè)定責任清單的依據(jù)在于“法定職責必須為”的法治理念，目的是明確政府該怎么管市場，實現(xiàn)有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督?？傊龔埱鍐魏侠順?gòu)建了一個立體化的、綜合的權(quán)力運行和監(jiān)督機制，明確了在改革過程中，政府和市場的關(guān)系，有利于營造出公平競爭的市場環(huán)境。

（三）構(gòu)建合理的治理要素

合理配置治理要素，不僅有助于提升治理體系的綜合性，也有助于提升治理能力的協(xié)調(diào)性。根據(jù)治理機制的運行狀況，治理要素包括但不限于以下四個方面：即政府資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力、經(jīng)濟發(fā)展能力和社會管理及服務(wù)能力。政府資源整合能力是指政府不但能有效規(guī)劃、合理利用本地資源，還能調(diào)動各方社會主體的活力發(fā)掘民間資本等社會資源參與治理。組織協(xié)調(diào)能力既包括縱向也包括橫向兩個方面，縱向的組織協(xié)調(diào)能力是指上下級政府間的關(guān)系協(xié)調(diào)，橫向的組織協(xié)調(diào)能力是指同級政府和政府各組成部門之間的親密合作關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展能力則需要建立起高效的政府和健康的市場，首先就要立足于政府根據(jù)本地特色和優(yōu)勢，科學規(guī)劃發(fā)展方向和策略。社會管理和服務(wù)能力是指政府維護本地安定團結(jié)的社會秩序和提供公共服務(wù)的能力。秩序是發(fā)展的前提，只有在安定良好的社會秩序中，發(fā)展也才具有了現(xiàn)實的可能性。另一方面，政府不但是提供公共服務(wù)的主要力量，還應(yīng)注重對社會組織的培育，引導他們積極發(fā)揮在提供公共服務(wù)方面的作用，形成善治的格局。

（四）治理目標符合人民群眾的價值訴求

治理的目標不僅應(yīng)順應(yīng)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，更應(yīng)反映出人們對于自身和社會發(fā)展的美好愿景。人們之所以愿意參與到治理的過程中來，甚至為之付出辛勞、恪守己身的義務(wù)、在一定程度上讓渡出自己的自由，就因為有正能量的價值支撐。因此，治理的目標不僅應(yīng)符合公平、民主、自由、幸福等基本的價值觀，還應(yīng)符合人民群眾的價值訴求，這樣才能充分動員社會主體的參與。民主力量的科學調(diào)動是治理能否真正走向成功的一個重要因素，治理能力的提升離不開群眾。正如有學者所深刻揭示的那樣治理能力提升的著力點在于“用科學理論武裝群眾、用正確思想引導群眾、用有效形式組織群眾及用多樣化服務(wù)滿足群眾”。［8］（P20～22）

（五）治理方式的多元化

習近平總書記在講話中曾強調(diào)：“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)動全社會一起來做好維護社會穩(wěn)定工作?！边@給我們的啟示是在治理過程中要注意治理方式的綜合運用，多種類、多渠道相結(jié)合，不能偏向一隅。這對于提升國家和地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有著很好的方法論上的借鑒意義，也符合不同社會主體的多元化訴求。系統(tǒng)治理就是要發(fā)揮好黨委的領(lǐng)導作用、政府的主導作用、社會組織的參與作用；依法治理就是要在法治的理念下，嚴格法的執(zhí)行、適用和遵守；綜合治理就是要把法律、道德、紀律等社會控制方式使用好；源頭治理就是要標本兼治、重在治本，并注重風險防控。

三、法治思維與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系

以法治思維推動國家或地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其核心就在于如何理解二者間的關(guān)系。首先，二者之間具有一致性；其次，法治思維為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了智力支持；最后，治理體系和治理能力現(xiàn)代化促進法治思維的提升。以下就上述三個方面進行論述。

（一）二者之間具有一致性

無論是治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問題還是法治建設(shè)問題，其關(guān)注點都聚焦于社會秩序和社會發(fā)展的核心命題。而當前對于社會秩序和發(fā)展過程中面臨的最大困擾即在于社會利益分配格局的失衡。這從貧富差距的懸殊、社會糾紛特別是群體性事件的爆發(fā)等社會現(xiàn)象上都能找到印證。究其原因，主要是由于國家和地方的治理能力明顯滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展速度，原來的結(jié)構(gòu)已被打破，新的格局尚未完全確立，在這樣的轉(zhuǎn)型期，對于社會公正的追求更加強烈。再加上進入新世紀以來，隨著人們普遍教育文化程度的提升，權(quán)利意識也在不斷加強，單純的經(jīng)濟增長已難以獲得民眾足夠的認同，正是印證了古人“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的憂慮。隨著改革普惠式的色彩逐漸消退，社會分配不公而引發(fā)的利益爭斗問題也不斷顯現(xiàn)，這不僅危及社會的穩(wěn)定，也增加了治理的難度。

因此，可以說治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義就是調(diào)整和優(yōu)化利益格局，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。法治之所以能成為治國理政的基本方式，即在于法律與其他社會規(guī)范不同的是，具有規(guī)范性、普遍性、強制性等特征，既強調(diào)權(quán)利也講究義務(wù)，追求的是公平與公正，能夠相對合理地分配權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責。具體到當前全面深化改革開放的語境之下，運用法治思維有利于調(diào)整利益格局，充分發(fā)揮政府、市場、社會在資源配置中的積極作用。因為，雖然市場在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，但同時受供求關(guān)系、消費者的消費行為和習慣等的影響，又存在著自發(fā)性和盲目性等本身無法克服的缺陷。在出現(xiàn)市場“失靈”的時候，政府需要起到彌補公共需求，引導市場運行的作用，而為了保證這種引導的效率和公正性，則需要依賴于法治思維。

（二）法治思維為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了智力支持

法治在諸多社會控制的方式中之所以可以成為治國理政的基本方式，在于它本身所具有的優(yōu)越性，能為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供硬性的制度保障。法治的優(yōu)越性，正是在法治思維的運用過程中顯現(xiàn)的。首先體現(xiàn)在法治具有規(guī)范性。法的規(guī)范功能也是法的首要功能，這不僅體現(xiàn)在法通過事先對人們的行為做出安排，使人們的行為具有可預期性，還在于可以為人們提供一個價值判斷的標準，做到是非清楚。從法的結(jié)構(gòu)而言，法具有清晰的邏輯結(jié)構(gòu)，從法適用的前提要件、行為模式和法律后果等方面為人們的行為提供指引。法的規(guī)范性可以保證在治理的過程中，包括政府在內(nèi)的各主體能夠各司其職，按照既定的分工履行好自己的權(quán)利和義務(wù)，并承擔由此而可能產(chǎn)生的法律責任，以保證社會的有序發(fā)展。

其次是強制性。法發(fā)生強制性的實施機制與其他社會控制方式不同，它主要是以國家暴力機關(guān)為后盾來保證法的實施，保證法治所追求的公平正義得到實現(xiàn)。這種借助國家強制力的他律方式雖然也有其一定的局限性。但對于特別復雜和重要的社會關(guān)系，其優(yōu)越性也是不言而喻的。十八屆四中全會的報告中，習主席指出目前我們已進入到了改革開放的攻堅期和深水區(qū)，面臨的很多社會矛盾是前所未有的。在這樣的背景下，治理的難度也是前所未有的，法治作為一種硬性的保障無疑具有無法替代的優(yōu)越性。

最后是程序性。法追求正義的實現(xiàn)，并且通常把正義區(qū)分為實體正義和程序正義；也就是說，法不僅要實現(xiàn)結(jié)果上的正義，也要以看得見的方式追求過程的正義。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有一個逐漸完善和提升的過程，除了有總的目標之外，在每一個階段還應(yīng)有每一個階段的目標，法治思維能夠保證在治理過程中每一階段活動的步驟和效率。

（三）治理體系和治理能力現(xiàn)代化促進法治思維的提升

法律的功能在于不僅確立了權(quán)利和義務(wù)的對立統(tǒng)一關(guān)系，在權(quán)力-權(quán)利的關(guān)系上同樣起到重要的調(diào)節(jié)作用，并且對于二者的態(tài)度也體現(xiàn)了法治本身的立場和法治思維的方向，簡言之，就是對權(quán)力的限制和對權(quán)利的保障，防止權(quán)力對權(quán)利的侵蝕。正如前所述的那樣，治理其實也就是對各種利益深層次結(jié)構(gòu)的分配。亨廷頓說：“個人利益必然是短期的。制度的利益則會與世長存?！髨D把眼前的權(quán)力和利益擴大到頂峰的官員們，從長遠來看恰恰是削弱了他們的制度?！保?］（P20）亨廷頓這一觀點的啟示性在于：一是與個人利益相比，制度所產(chǎn)生的利益更具長期性和可持續(xù)性；二是雖然制度的形成依賴于掌權(quán)者，但掌權(quán)者如果不慎用手中的權(quán)力，反而會因權(quán)力的過度膨脹而損害制度本身。這從某種程度上而言也印證了制度在實施的過程中也會激發(fā)權(quán)力主體法治思維的養(yǎng)成及提升。這種權(quán)力的運用和制度的實施本身就是治理方式和治理能力的一種體現(xiàn)，其警示意義在于制度必須對掌權(quán)者的權(quán)力進行有效的制約或限制，使制度能夠真正地反映出一種合理的關(guān)于秩序的分類，從而促進良法之治的實現(xiàn)。所以，治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)其實也促進了法治思維能力在原有基礎(chǔ)上的反思與進步。

四、如何以法治思維推動云南治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

改革開放三十多年來，我省的經(jīng)濟取得了飛速的發(fā)展，但治理體系和治理能力還相對落后于社會的發(fā)展和人民的需求。以法治思維和法治方式來推動我省治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要我們立足于云南的省情和實際發(fā)展狀況，還需要領(lǐng)導干部以法治的思維、運用法治的方式來推動云南治理的現(xiàn)代化。

（一）立足云南省情，符合云南治理的現(xiàn)實需求

云南作為我國邊疆多民族省份，雖然近年來經(jīng)濟取得了飛速的發(fā)展，但與沿海和內(nèi)陸地區(qū)相比，還存在著較大差異。在社會治理過程中，也面臨著與其他地區(qū)不同的特殊性問題。因此，新的形勢下，以法治思維和法治方式推動云南治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義不言而喻。從云南治理的綜合性角度而言，我們可把治理的領(lǐng)域分為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五個主要領(lǐng)域，這五位一體的建設(shè)，要相互協(xié)調(diào)而不能顧此失彼，最終形成云南經(jīng)濟社會全面發(fā)展的良好格局。

1.經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實需求

近幾年來，雖然云南的經(jīng)濟總體上也取得了較快發(fā)展。如2013年，云南全省生產(chǎn)總值達11720.91億元，三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比為16.2∶42.0∶41.8，并且現(xiàn)代服務(wù)業(yè)已成為云南經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。［10］（P2）但另一方面，不容忽視的客觀事實是云南省的貧困地方數(shù)量仍然龐大，國家重點扶持貧困縣的數(shù)量居全國之首。為此，在推動云南經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，要著重完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系，推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。其核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要避免發(fā)生政府監(jiān)管不到位的情形。從經(jīng)濟增長方式來看，要從傳統(tǒng)的追趕型、粗放型、資源依賴型向創(chuàng)新型、集約型、資源整合型轉(zhuǎn)變；從效益來看，要從片面強調(diào)單純的經(jīng)濟效益，向追求經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益多元的方向轉(zhuǎn)變。此外，面對云南省底子薄、人才缺乏等困難，要充分利用國家面向西南開放橋頭堡戰(zhàn)略、一路一帶戰(zhàn)略以及新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略、發(fā)揮云南省獨特的地緣優(yōu)勢，運用法治思維用好國家給予的優(yōu)惠政策，不斷積累在人、財、物方面的后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)跨越發(fā)展。［11］（P29～35）法治思維應(yīng)當在經(jīng)濟發(fā)展的治理過程中得到充分顯現(xiàn)，使經(jīng)濟活動能夠在法治的框架下進行，為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航，防止出現(xiàn)為了片面追求經(jīng)濟效益而有損市場秩序的違法行為。

2.政治建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實需求

隨著十八大以來廉政風暴的展開，云南成了重災(zāi)區(qū)，如何實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的局面，是云南政治建設(shè)領(lǐng)域必須重點思考的問題。另外，由于特殊的地理區(qū)位，云南國境線長4061公里，與緬甸等國家接壤，25個邊境縣市中，少數(shù)民族人口占60%，其中跨境民族占到90%以上。邊境地區(qū)往往成為境外敵對勢力進行分裂活動的敏感區(qū)域。因此，防止敵對勢力的破壞和滲透，維護國家穩(wěn)定與安全是云南政治建設(shè)領(lǐng)域又一特殊的任務(wù)。

為此，加快云南政治建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是要以法治的思維深化政治體制改革，加快推進民主政治制度的規(guī)范化。其中，特別要注意懲治和預防腐敗體系的構(gòu)建，對權(quán)力的運行體系形成有效地監(jiān)督，從而實現(xiàn)廉潔政治。另一方面，還要注意加強領(lǐng)導干部的法治意識和國家安全意識，將維護國家安全和邊疆穩(wěn)定作為一項長期的治理任務(wù)。

3.文化建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實需求

云南多民族省份的特點也必然帶來文化多元和宗教多元并存的現(xiàn)象。此外，跨境民族雖然在居住空間上分屬于不同的國家管轄，但是基于文化、語言、生活方式和習俗的同質(zhì)性特征，長期保持著密切的交往與聯(lián)系，加之大雜居小聚居的居住格局，使以身份認同為基礎(chǔ)的文化認同更加牢固，這不僅與其他省份的情況不同，也在一定程度上加大了治理的難度。

與此同時，我們要清楚地意識到文化的生成不僅是長期日積月累的結(jié)果，而且具有慣性和潛移默化的作用。因此，在文化建設(shè)的領(lǐng)域，首先要尊重文化多元的客觀事實，尊重并保護民族文化的多樣性；其次，圍繞社會主義核心價值體系，加強社會主義先進文化的宣傳，促進社會主義文化與民族文化的互動與交流，增強我省的文化實力；最后，還要注意運用法治的思維和法治的方式保護民族文化遺產(chǎn)，特別是非物質(zhì)文化，可以運用知識產(chǎn)權(quán)進行保護，這就亟待加強治理主體運用法治思維治理文化領(lǐng)域的能力。

4.社會建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實需求

同其他地區(qū)一樣，云南在社會建設(shè)過程中也面臨城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展差異，居民收入分配差距，道德失范，誠信缺失等問題。除此之外，云南作為邊疆民族省份，社會治理中的跨國婚姻問題、毒品問題、艾滋病問題、難民安置問題等又相互交織，使云南的邊疆社會治理環(huán)境更為復雜。社會領(lǐng)域的問題事關(guān)民生，一旦得不到正確的處理，就會發(fā)生糾紛，嚴重的甚至引發(fā)群體性事件。

要解決這些難題，預防和減少糾紛的發(fā)生，維持穩(wěn)定和諧的社會秩序，更需要運用法治思維。一方面，要培養(yǎng)黨政領(lǐng)導干部的法治思維，運用法治的方式來處理社會矛盾。另一方面也凸顯出了云南本地社會治理的能力明顯不足，特別是基層自治組織的自我發(fā)展能力相對較弱，其他社會組織力量又尚未形成。為此，這就需要政府在法治的框架下培育社會治理的基層組織和民間力量，給他們更多的指導和幫助，使他們在公益事業(yè)和社會公共服務(wù)中發(fā)揮更大的能量。

5.生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實需求

習近平總書記到云南考察時，對云南的發(fā)展提出了深切的希望，希望云南能夠成為全國生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵。生物多樣性和民族文化多樣性是云南的兩張名片。我省作為生物多樣性的寶庫和全國西南生態(tài)安全屏障，生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)特別艱巨。陳豪省長也強調(diào)要把“生態(tài)文明建設(shè)作為云南的生命線，作為云南的根本來抓”，守護好云南的青山綠水。為此，云南省確立了“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，這不僅需要各級領(lǐng)導和每個有責任感的公民高度重視，更需要在行動中守護。正如陳豪省長指出的那樣，要以“等不起”的緊迫感、“慢不得”的危機感、“坐不住”的責任感抓好生態(tài)文明建設(shè)。運用法治思維推動云南生態(tài)文明的建設(shè)，就應(yīng)從環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境守法、環(huán)境法律監(jiān)督等領(lǐng)域得到顯現(xiàn)，包括從源頭上建立起完整的生態(tài)文明制度體系，生態(tài)補償制度、源頭保護制度、損害賠償制度，從而有效地保護生態(tài)環(huán)境。

總之，以法治思維和法治方式推動云南治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先就要弄清楚云南社會發(fā)展的實際需求，并且要注意綜合發(fā)展、全面發(fā)展。同時，要清楚地意識到這五位一體的發(fā)展并不是相互割裂，而是有機統(tǒng)一、全面推進的。如何去實現(xiàn)這些需求，關(guān)鍵在于不但要為這些不同領(lǐng)域的發(fā)展提供法治思維下的制度供給，更重要的是以法律的剛性手段保證制度執(zhí)行的效率和效果。因此，我們不僅要實現(xiàn)云南治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，更要以法治的思維和法治的方式來實現(xiàn)這種治理的現(xiàn)代化。

（二）符合法治運行的規(guī)律

黨的十八屆四中全會旗幟鮮明地提出：“實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化！”這不僅是我國對以往法治實踐的總結(jié)和反思，符合社會發(fā)展的客觀趨勢，也為我國的法治建設(shè)和社會發(fā)展指明了方向。對于地方治理而言，意義更加重大，因為地方治理體系和能力的現(xiàn)代化，既是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，又是重要組成部分。如何以法治的思維和方式來推動云南發(fā)展，其核心就是要符合法治運行的規(guī)律，只有在滿足這個前提要件的基礎(chǔ)之上，法治的效果才會顯現(xiàn)。同時，尊重法治運行的規(guī)律，也有助于我們把目光從單一關(guān)注制度建設(shè)本身擴展到制度實施過程中的生命力問題上，更體現(xiàn)了法治的價值。通常來講，法治運行的核心環(huán)節(jié)包括法的制定和法的實施。其中，法的實施又包括法的執(zhí)行、法的適用和法的遵守。

1.著力推動科學立法

在云南實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，一是要注意健全立法重大問題向黨委報告制度。二是建立健全立法工作機制，建立立項論證，立法后評估制度，健全公開征集法規(guī)草案，進一步完善立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議和表決機制，探索引入第三方評估爭議較大的重要立法事項，委托第三方起草法規(guī)草案等機制，防止立法過程中的部門利益固化。三是加強經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保障和改善民生、創(chuàng)新社會管理、生態(tài)環(huán)境保護等重點領(lǐng)域立法。四是增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，加強立法工作人員的培養(yǎng)、交流、選拔使用。立法是法治運行的首要環(huán)節(jié)，也是使制度規(guī)范化的過程，因此，無論是何領(lǐng)域的治理，都需將科學立法的思想貫穿其中。用制度來規(guī)范權(quán)力，這本身就是云南治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

2.著力推動嚴格執(zhí)法

執(zhí)法是體現(xiàn)治理能力的一個綜合過程，執(zhí)法效果的好壞往往也體現(xiàn)了治理能力的高低。為此，以法治思維推動執(zhí)法：一是要推行政府權(quán)力清單和責任清單并進行網(wǎng)上公示，目前云南省人民政府已通過門戶網(wǎng)站向社會公開，這既有利于保障政府權(quán)力的行使，又有利于保障公民權(quán)利，防止權(quán)力濫用或消極不作為的情形發(fā)生。但是對于州市一級還應(yīng)盡快完善。二是確立公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定行政重大決策程序，特別是涉及少數(shù)民族權(quán)益的，應(yīng)當多聽取本民族的意見。特別是云南作為邊疆民族省份，在許多民族地方形成了固有的傳統(tǒng)和風俗習慣，只有在深入了解的基礎(chǔ)之上做出的決策才能得到遵守。三是推進食品藥品安全、工商質(zhì)檢等重點領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。四是按照公布的權(quán)力清單和責任清單，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴格責任追究機制。由于行政職權(quán)與公民的聯(lián)系最為直接，因此可以說是提升云南治理能力的關(guān)鍵。

3.著力推動公正司法

司法是法治思維運用最直接的體現(xiàn)，甚至被人們稱為“維護社會公正的最后一道屏障”。運用法治思維維護公正司法首先要有制度的保障。如：建立司法人員履行法定職責的保護機制，改革司法機關(guān)人財物管理體制，實行省級以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。其次是要提高司法人員的專業(yè)素質(zhì)和道德水平，能真正成為正義的化身，維護社會的公正與秩序。最后是要健全法官、檢察官逐級遴選制度，特別還要完善云南邊疆民族地區(qū)法官、檢察官定向培養(yǎng)和招錄機制，集聚人才。

4.著力推動全民守法

全民守法的主體包括一切國家機關(guān)、社會組織和公民個人。只有在全社會形成了自覺守法的社會風尚，才會為治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供氛圍。這其中有兩個問題要注意，一是針對不同的主體，對于守法的層次和要求是不同的，對于領(lǐng)導干部而言首先要帶頭守法、以身作則，支持其他各類社會主體自我約束、自我管理。二是要做好民族地區(qū)的普法工作，云南是我國少數(shù)民族人口最多的省份，維系當?shù)厣鐣刃虻?，除了國家法之外，還有大量的習慣法，特別是遇到習慣法與國家法相沖突的時候，要做好釋法說理工作。

綜上所述，以法治思維推動云南治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效果并不是獨立顯現(xiàn)的，它在具體的建設(shè)領(lǐng)域和法治運行的過程中以不同方式呈現(xiàn)，甚至是交叉運行。也就是說，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)過程中，其發(fā)展都要符合法治運行的規(guī)律，都要在各領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、保障等環(huán)節(jié)體現(xiàn)出效果。二者是相互貫通、有機融合的，可以說，沒有法治思維的運用就不會必然實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著黨的十八大提出的法治是治國理政的基本方式，運用法治思維和法治方式治理云南不僅是云南發(fā)展的內(nèi)在的、必然的要求，也是云南實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是云南實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的可靠保證。

［1］格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點［J］.華夏風譯.國際社會科學雜志（中文版），1999，（1）.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2004.

［3］楊博.分配改革領(lǐng)域視域下的國家治理建設(shè)能力研究［D］.長春：吉林大學，2014.

［4］李景鵬.關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.天津社會科學，2014，（2）.

［5］莫紀宏.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治化［J］.法學雜志，2014，（4）.

［6］應(yīng)松年.加快法治建設(shè)促進國家治理形式和治理能力現(xiàn)代化［J］.中國法學，2014，（6）.

［7］俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準［N］.北京日報，2013-12-09.

［8］左安嵩.提升社會治理能力的四個著力點［J］.社會主義論壇，2014，（7）.

［9］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.王冠華，等譯.上海：上海人民出版社，2008.

［10］嚴峻，于飛.對云南省16州市治理能力的測評和排名［J］.國家治理，2015，（1）.

［11］葉紅，李誠.提升邊疆民族地區(qū)政府的社會治理能力［J］.學術(shù)探索，2015，（4）.

〔責任編輯：黎玫〕

Promoting the M odernization of Governance System and Governance Capacity of Yunnan by Legal Thinking

LIWan-lin
（Institute of Local Legislation，Kunming University of Science and Technology，Kunming，650500，Yunnan，China）

From the perspective of jurisprudence，this paper discusses the concept and content ofmodernization of governance system and governance capacity.On this basis，we argue that the legal thinking and themodernization of governance system and governance ability are notonly consistent in the goal，butalso complementary to each other in the function.Then，combining the reality demand of Yunnan's local governance and the objective law of legal operation，the paper explores how to promote themodernization of governance system and governance ability of Yunnan province by legal thinking.

legal thinking；governance system；governance capacity；modernization

D927

A

1006-723X（2016）06-0065-07

云南省哲學社會科學重大項目“以法治思維和法治方式治理云南的思路對策及實施方案研究”

李婉琳（1979—），女，云南昆明人，昆明理工大學地方立法研究院副教授，博士，碩士生導師，主要從事法學基礎(chǔ)理論研究。