柯龍山

(1. 福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建 福州　350117； 2. 福建中醫(yī)藥大學(xué) 管理學(xué)院， 福建 福州　350122)

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民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度探略

柯龍山1，2

(1. 福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建 福州350117； 2. 福建中醫(yī)藥大學(xué) 管理學(xué)院， 福建 福州350122)

摘要：民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度歷經(jīng)籌建、初創(chuàng)、完善等階段，政府先后頒布和施行了一些公務(wù)員退休保障相關(guān)的法律法規(guī)，在公務(wù)員退休制度的建立和推行方面進(jìn)行了有意義的探索和嘗試。民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度在一定程度上保障了公務(wù)員的權(quán)利，穩(wěn)定了公務(wù)員隊(duì)伍，提高了政府效率。但是，由于缺乏法規(guī)實(shí)施和執(zhí)行的制度基礎(chǔ)，民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度并未能真正發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；公務(wù)員；退休制度；撫恤

隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌方案的施行，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已落地生根，飽受詬病的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”實(shí)現(xiàn)歷史終結(jié)的同時(shí)，也意味著原有的公務(wù)員退休制度將淡出歷史舞臺(tái)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌為全面深化改革邁出了重要一步，并不意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的結(jié)束，而是進(jìn)入了新階段。追溯歷史旨在鑒往知來(lái)，考察我國(guó)公務(wù)員退休養(yǎng)老制度的源頭，了解歷史上的官吏退休養(yǎng)老制度，尤其是近代以來(lái)民國(guó)時(shí)期的公務(wù)員退休養(yǎng)老制度，對(duì)于更好地推進(jìn)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革乃至全面深化改革不無(wú)裨益。

一、民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度的發(fā)展歷程

公務(wù)員就其概念內(nèi)涵與外延而言，是隨著時(shí)代變更而發(fā)生變化的，民國(guó)時(shí)期，時(shí)人和當(dāng)局對(duì)公務(wù)員的概念及范圍認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，在概念使用上較為混亂。常以“官吏”、“公仆”、“公務(wù)員”、“公務(wù)人員”等詞語(yǔ)出現(xiàn)在不同的法規(guī)條例或公文書報(bào)中，而且表述的對(duì)象范圍并不一致。本文無(wú)意考究各種表述及觀點(diǎn)的差異與分歧，所指向的公務(wù)員包括政府文官、司法官、警察官及使領(lǐng)官在內(nèi)的一般文官。民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度歷經(jīng)籌建、初創(chuàng)、完善等三個(gè)階段，是退休制度與撫恤制度從以撫恤為主、退休為輔到撫恤、退休并重的過(guò)程，也是退休制度與撫恤制度立法從一體到分離的過(guò)程。

1.公務(wù)員退休制度的籌建階段

民國(guó)肇建之際，南京臨時(shí)政府借鑒清政府在內(nèi)閣中設(shè)敘官局的做法，在臨時(shí)大總統(tǒng)府下設(shè)有銓敘局，負(fù)責(zé)職員任免、升遷及給與位階、勛章、榮典、賞恤事務(wù)。其中，賞恤的職能已包含退休和撫恤的內(nèi)涵。另外，還設(shè)立了稽勛局作為強(qiáng)化退休撫恤管理的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。由于新生政權(quán)的天然軟弱性，辛亥革命的勝利果實(shí)被北洋軍閥所竊取，南京臨時(shí)政府被民國(guó)北京政府所取代，南京臨時(shí)政府依規(guī)建立的文官制度和各級(jí)行政機(jī)關(guān)尚未實(shí)際運(yùn)作，也無(wú)專項(xiàng)退休撫恤法規(guī)出臺(tái)，這一時(shí)期可以說(shuō)是民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度的籌建階段。

2.公務(wù)員退休制度的初創(chuàng)階段

為了籠絡(luò)人才，穩(wěn)定統(tǒng)治，民國(guó)北京政府非常重視文官的退休撫恤制度，銓敘局作為退休撫恤管理機(jī)構(gòu)得以保留，并改隸屬于大總統(tǒng)正事堂。1912年，民國(guó)北京政府修正并頒布了新官制，明確規(guī)定了銓敘局的管理職責(zé)為執(zhí)掌關(guān)于恩給及撫恤事項(xiàng)。其中，恩給為退休待遇。1914年，民國(guó)北京政府相繼頒布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行規(guī)則》和《警察官吏恤金給予條例》等一系列有關(guān)文官退休撫恤的法律法規(guī)。對(duì)于因公退休、退職或因公死亡的文官，發(fā)給文官本人或其遺族文官恤金作為生活保障金，可見(jiàn)文官恤金顯然包括退休金。上述法規(guī)對(duì)文官恤金類別、領(lǐng)受條件、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放順序、領(lǐng)受權(quán)效力、恤金申請(qǐng)等均作了明確規(guī)定。在1917年至1920年間，政府規(guī)定由內(nèi)務(wù)部民治司第1科管理地方行政官吏之退休撫恤事項(xiàng)。民國(guó)北京政府時(shí)期的退休撫恤制度表現(xiàn)出濃厚的政治色彩，政府更加注重社會(huì)撫恤，相較公務(wù)員而言，政府尤為重視對(duì)軍人的社會(huì)撫恤。

3.公務(wù)員退休制度的完善階段

1927年南京國(guó)民政府建立后，通過(guò)建立和完善公務(wù)員退休撫恤管理機(jī)構(gòu)，頒布公務(wù)員退休撫恤相關(guān)法律，完善了民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度。國(guó)民政府考試院管理公務(wù)員的考選和銓敘，考試院下設(shè)銓敘部，銓敘部掌理全國(guó)文官、法官、外交官、其它公務(wù)員及考取人員之銓敘事項(xiàng)，專管公務(wù)員的甄別、考核、任用、獎(jiǎng)恤、俸給等事宜，是公務(wù)員退休撫恤制度的管理機(jī)關(guān)。1936年，為了減輕中央銓敘部的工作，強(qiáng)化對(duì)地方退休撫恤的管理，南京國(guó)民政府設(shè)立銓敘處作為銓敘部在地方各省的分支，從而建立了從中央到地方的撫恤管理機(jī)制。

1927年國(guó)民政府頒布《官吏恤金條例》，為國(guó)民政府退休撫恤制度之濫觴。1933年，銓敘部以《官吏恤金條例》滯后于實(shí)踐發(fā)展為由擬具修正草案，并于1934年公布實(shí)施《公務(wù)員恤金條例》。南京國(guó)民政府大部分時(shí)期，公務(wù)員退休撫恤是混為一體的，公務(wù)員撫恤金是政府為國(guó)家公職人員或其遺族提供的退休養(yǎng)老金及傷亡恤金，退休養(yǎng)老金是公務(wù)員恤金的一部分。1943年，南京國(guó)民政府鑒于《公務(wù)員恤金條例》內(nèi)容較為簡(jiǎn)要，已不適宜形勢(shì)之需，將公務(wù)員退休、撫恤分別立法，公布了《公務(wù)員退休法》和《公務(wù)員撫恤法》。之后，國(guó)民政府又根據(jù)需要兩次修訂了該法的相關(guān)條款，至此，民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度已臻完善。

二、民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度的立法實(shí)踐

我國(guó)官吏退休制度起源甚早，濫觴于商周繼而綿延數(shù)千年，是古代官吏制度的重要組成部分，為鞏固皇權(quán)統(tǒng)治、促進(jìn)官僚隊(duì)伍新陳代謝、提高國(guó)家機(jī)關(guān)效率發(fā)揮重大作用。然而封建專制制度的本質(zhì)決定了古代官吏退休制度雖然歷史悠久卻未能臻于完善，一直存在相當(dāng)大的隨意性，沒(méi)有上升到制度化、法治化的高度。官吏退休的年齡時(shí)常變幻不一，退休待遇也因帝王的好惡而相差懸殊。一直到民國(guó)建立，才開退休制度立法之先河?？疾烀駠?guó)時(shí)期頒布的具體法令可知，從民國(guó)北京政府的《文官恤金令》到南京國(guó)民政府時(shí)期的《官吏恤金條例》、《公務(wù)員恤金條例》及《公務(wù)員退休法》呈現(xiàn)出前后相繼、并有所發(fā)展的特點(diǎn)。

1.《文官恤金令》

1914年民國(guó)北京政府公布退休與撫恤合為一法的《文官恤金令》，文官恤金分終身恤金、一次恤金和遺族恤金三種。終身恤金和一次恤金為退休養(yǎng)老金，類似現(xiàn)行的月退休金及一次退休金，二者分別對(duì)應(yīng)具體的退職類型及退休待遇給付標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表1)。法規(guī)的生活保障內(nèi)容已接近現(xiàn)代社會(huì)保障思想要求，但是恤金給付標(biāo)準(zhǔn)卻偏低，難以維持最低生活。

表1　《文官恤金令》(1914年)的退職類型及其恤金給付標(biāo)準(zhǔn)[1]

資料來(lái)源：作者整理。

2.《官吏恤金條例》

國(guó)民政府1927年頒布的《官吏恤金條例》有效地吸收了《文官恤金令》的內(nèi)容，并進(jìn)行修改增刪而有所發(fā)展。該條例對(duì)退休條件、退休金種類、給付標(biāo)準(zhǔn)以及給付年資計(jì)算都有規(guī)定(見(jiàn)表2)。其中，給付標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公務(wù)員的工作具體年限作動(dòng)態(tài)調(diào)整是一個(gè)比較大的變化，但是公務(wù)員退休金的替代率依然較低，難以保障公務(wù)員退職后的生活水平。由于條例規(guī)定的恤金條件十分苛刻，執(zhí)行困難，1931年，南京國(guó)民政府對(duì)《官吏恤金條例》進(jìn)行了修正。

表2　《官吏恤金條例》(1927年)的退職類型及其恤金給付標(biāo)準(zhǔn)[2]

資料來(lái)源：作者整理。

3.《公務(wù)員恤金條例》

1934年國(guó)民政府以《官吏恤金條例》(1927年)為藍(lán)本，就其中主要條文予以修正增列，公布了《公務(wù)員恤金條例》和《公務(wù)員恤金條例施行細(xì)則》，將原條例中“官吏”字樣改稱為公務(wù)員，對(duì)恤金的適用對(duì)象、恤金種類、領(lǐng)受條件、恤金領(lǐng)受權(quán)的效力和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)都做了規(guī)定。恤金種類由原來(lái)的三種增列為四種，包括公務(wù)員年恤金、公務(wù)員一次恤金、遺族年恤金和遺族一次恤金四種。其中公務(wù)員年恤金、一次恤金屬于退休金范疇，對(duì)應(yīng)的退職類型及其恤金給付標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表3。

表3　公務(wù)員恤金條例(1934年)的退職類型及其恤金給付標(biāo)準(zhǔn)[3]425-428

資料來(lái)源：作者整理。

4.《公務(wù)員退休法》

1943年，國(guó)民政府公布《公務(wù)員退休法》和《公務(wù)員撫恤法》，公務(wù)員退休、撫恤分別建制、單獨(dú)立法，標(biāo)志著民國(guó)時(shí)期公務(wù)員制度的成熟和完善?！豆珓?wù)員退休法》共18條，對(duì)公務(wù)員退休條件、退休類型、退休金發(fā)放辦法、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等都做了詳盡規(guī)定[3]443-446。退休類型分為申請(qǐng)退休和命令退休兩種，年齡、工作年限、工作成績(jī)及身體健康條件等因素定性和定量結(jié)合進(jìn)行界定區(qū)分(見(jiàn)表4)。

表4　公務(wù)員退休法(1943年)的退休類型

資料來(lái)源：作者整理。

退休金包括年退休金與一次退休金，較為具體地規(guī)定領(lǐng)取兩種退休金的具體情形及相應(yīng)的養(yǎng)老待遇(見(jiàn)表5與表6)。退休金跟以往規(guī)定相同，并未設(shè)立基金，亦未由公務(wù)員加以分擔(dān)，而全部由政府編列預(yù)算支給。顯然，公務(wù)員退休待遇水平較以往有明顯提高。但是，法規(guī)對(duì)工作年限不滿5年而退休的公務(wù)員卻沒(méi)有任何補(bǔ)償，不得不說(shuō)是其遺憾之一。

表5　公務(wù)員退休法(1943年)的退休待遇

資料來(lái)源：作者整理。

表6　公務(wù)員退休法(1943年)的退休金類型

資料來(lái)源：作者整理。

三、民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度的實(shí)施效果

民國(guó)時(shí)期尤其是國(guó)民政府時(shí)期頒布和出臺(tái)的有關(guān)公務(wù)員退休的法規(guī)條例將公務(wù)員退休制度納入了法制化和制度化軌道，在數(shù)量、種類、內(nèi)容上都有所建樹。相關(guān)法規(guī)條例的出臺(tái)在一定程度上能夠保障公務(wù)員的晚年生活，消除公務(wù)員的后顧之憂，從而能夠激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，同時(shí)促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝，最終提高政府的工作效能。

民國(guó)北京政府時(shí)期的相關(guān)史料缺乏，無(wú)從論述當(dāng)時(shí)公務(wù)員退休制度的實(shí)施績(jī)效，不過(guò)從國(guó)民政府有限的統(tǒng)計(jì)資料上大致可以判斷民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度運(yùn)行的實(shí)際情況。根據(jù)民國(guó)政府銓敘部統(tǒng)計(jì)，1931年7月至1933年6月，公務(wù)員終身恤金請(qǐng)恤案件合計(jì)77件，應(yīng)發(fā)恤金合計(jì)11217元；公務(wù)員一次恤金請(qǐng)恤案件合計(jì)12件，應(yīng)發(fā)恤金合計(jì)1186.8元[4]。鑒于當(dāng)時(shí)的歷史條件，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難免有所遺漏，但是受益人數(shù)之少可見(jiàn)一斑。表7所示的1940年以前國(guó)民政府核準(zhǔn)公務(wù)員恤金案情況統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期公務(wù)員退休和撫恤是合并立法，公務(wù)員恤金里包含退休金和遺族撫恤金，顯然可知，相對(duì)國(guó)民政府龐大的公務(wù)員隊(duì)伍而言，受恤的公務(wù)員人數(shù)稀少、覆蓋面狹窄。究其原因，在微觀技術(shù)層面上，存在退休請(qǐng)恤人遞交的請(qǐng)恤材料有誤或不完整，使銓敘部無(wú)從審核，以及地方政府亂設(shè)公務(wù)員職務(wù)，不符合考試院銓敘部法規(guī)要求，導(dǎo)致退休請(qǐng)恤案件被駁回的情況[5]。

表7　1940年以前國(guó)民政府核準(zhǔn)公務(wù)員恤金案統(tǒng)計(jì)表[6](單位：元)

資料來(lái)源：第二歷史檔案館藏：《銓敘部統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，全宗號(hào)：27；案卷號(hào)：785.

民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度發(fā)揮的效用相當(dāng)有限，退休法規(guī)的相對(duì)完備性與實(shí)踐的相對(duì)滯后性之間存在突出矛盾。制度運(yùn)行總體效果不盡如人意，許多保障措施并未達(dá)到預(yù)期功效的關(guān)鍵原因在于宏觀層面上的致命缺陷，缺乏保障制度順利運(yùn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件。民國(guó)時(shí)期政局不穩(wěn)，政權(quán)更替頻仍，國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)連續(xù)不斷，戰(zhàn)火彌漫，社會(huì)動(dòng)蕩不安，缺乏退休制度運(yùn)行的良好環(huán)境。國(guó)民政府吏治腐敗，官僚系統(tǒng)臃腫，人浮于事，政治體制具有濃厚的黨派色彩和人治色彩。國(guó)民黨一黨專政和蔣介石個(gè)人獨(dú)裁，導(dǎo)致考試院的考試、銓敘權(quán)力受制于黨權(quán)和行政權(quán)，公務(wù)員退休制度雖有良法卻窒礙難行。公務(wù)員退休制度的發(fā)展與完善離不開雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐，而民國(guó)時(shí)期經(jīng)濟(jì)的衰敗使國(guó)家財(cái)政愈加捉襟見(jiàn)肘[7]。在南京國(guó)民政府后期，全國(guó)經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣，通貨膨脹，物資短缺，工資的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于物價(jià)的飛漲，公務(wù)員的退休金水平相對(duì)于野馬奔騰般飛漲的物價(jià)來(lái)說(shuō)，更是望塵莫及。在職公務(wù)員已經(jīng)淪落到不足以維持基本生活的地步，更遑論退休公務(wù)員的生活保障問(wèn)題了。國(guó)民政府也最終因失去包括公務(wù)員在內(nèi)的人民大眾的支持而覆亡。

綜上所述，民國(guó)時(shí)期政府為了維護(hù)和鞏固其統(tǒng)治基礎(chǔ)，在建立和推行公務(wù)員退休制度方面，進(jìn)行了有意義的探索和嘗試，頒布和實(shí)施了一些有關(guān)公務(wù)員退休等保障措施的法律法規(guī)和政策措施，在一定程度上保障了公務(wù)員的權(quán)利，穩(wěn)定了公務(wù)員隊(duì)伍，提高了行政效率，對(duì)建國(guó)后公務(wù)員退休制度的建立和健全也有一定的借鑒意義。但是，由于缺乏法規(guī)政策實(shí)施和執(zhí)行的制度基礎(chǔ)，民國(guó)時(shí)期公務(wù)員退休制度并未能真正發(fā)揮其作用。當(dāng)前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主法治、社會(huì)發(fā)展方面取得舉世矚目的成就，應(yīng)當(dāng)珍惜來(lái)之不易的和平環(huán)境，堅(jiān)信養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，建立更加公平、可持續(xù)、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

注釋：

①民國(guó)時(shí)期歷經(jīng)南京臨時(shí)政府、民國(guó)北京政府、廣州革命政府、武漢國(guó)民政府、南京國(guó)民政府、革命根據(jù)地政府等多種政權(quán)交替或者并存的政治局面。因革命根據(jù)地政府工作人員以供給制為主要分配方式，干部退休養(yǎng)老政策沒(méi)有成文規(guī)定，不屬本文探討對(duì)象。

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[責(zé)任編輯：劉自兵]

中圖分類號(hào)：F 092.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-6219(2016)01-0086-04

作者簡(jiǎn)介：柯龍山，男，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院講師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)企紅利征繳比例倍增目標(biāo)下的國(guó)資預(yù)算支出民生化研究”(14AGL007)；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公共資源收益合理共享視角下的國(guó)有企業(yè)紅利分配研究”(13CGL024)；教育部人文社科項(xiàng)目“民生財(cái)政導(dǎo)向下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)與績(jī)效評(píng)價(jià)研究”(13YJA630007)。

收稿日期：2015-05-26