黃海波

城市多民族互嵌式社區(qū)建設需正視六個問題

黃海波

“互嵌式社區(qū)建設”是問題倒逼而產(chǎn)生的社區(qū)治理方略。在城市多民族互嵌式社區(qū)建設中必須正視六個問題：抱團而居的流動族群內卷化；民族性服務設施配置失衡化；少數(shù)民族嵌入社區(qū)的淺層化；社區(qū)建設推動力量的行政化；社區(qū)文化參與主體的局限化；維漢民族心理距離的擴大化。正視并解決這些問題，實現(xiàn)城市社區(qū)各民族在“三維空間”互嵌，方能拓展民族團結新局面。

多民族社區(qū)；相互嵌入；社區(qū)建設；問題

流動族群抱團而居對城市社會整合產(chǎn)生較大挑戰(zhàn)。聚族而居，抱團取火，使流動族群的社會認同難以規(guī)避“內卷化”，即群外認同難以拓展，群內認同不斷強化，群內關系頻密化和復雜化。這固然可以增進族內認同，使“離土又離鄉(xiāng)”的流動者在異鄉(xiāng)重獲歸宿感，但也會擴大族際隔閡，增進族內偏私和族外偏見，當發(fā)生族際人員誤解或摩擦時，很容易產(chǎn)生集體行動，引發(fā)社會突發(fā)事件。流動族群抱團而居、社會認同“內卷化”，這種情況如果長期存在，可能導致流動族群“偏安一隅”，難以融入更大的城市空間，獲得整體意義的社會認同。

尤其值得關注的是，抱團而居的族群并非“鐵板一塊”，聚落的過密化會增加群內關系的復雜程度和沖突的可能性。與一般群內沖突不同，族內沖突可能遭遇曲解并引發(fā)族際矛盾，挑戰(zhàn)現(xiàn)存的社會秩序，也給城市治理帶來較大挑戰(zhàn)。從這個意義上說，破解抱團而居的流動族群內卷化，是當下城市多民族社區(qū)建設必須關注的重要課題。

二、民族性服務設施配置失衡化

興建社區(qū)服務設施，重建公共服務基礎，是單位制解體背景下城市社區(qū)建設的政策目標和主要任務。經(jīng)過15年“轟轟烈烈”的社區(qū)建設，無論是東部還是中西部，大城市還是中小城市，都基本建立了以社區(qū)綜合服務設施為主體、各類專項設施為配套、室內外設施相結合的設施網(wǎng)絡。在社區(qū)建設的最初階段，為盡快彌補建國以來重視經(jīng)濟建設而忽略社區(qū)服務設施建設的歷史欠債，也為了迅速重建公共服務和社會管理基礎，社區(qū)服務設施建設更多注重居民的共同性需求，或多或少地忽略了少數(shù)民族居民的特殊性需求。直至2005年中央民族工作會議之后，隨著城市少數(shù)民族流動人員的日漸增多，尤其是城市民族矛盾的反復凸顯，各地才將社區(qū)民族性服務設施建設提上重要議程。如2007年，南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)在ZHZ社區(qū)成立首個“民族之家”；2009年，南寧市良慶區(qū)在YH社區(qū)成立了首個“民族之家”；2012年，浙江省首家綜合性社區(qū)“民族之家”在杭州市下城區(qū)東新街道成立；2013年，廣東省首個社區(qū)“民族之家”在深圳市寶安區(qū)新安街道寶民社區(qū)成立；等等。

由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展速度快慢不同、政府重視程度高低有異、社區(qū)民族性服務設施功能挖掘程度不一，城市多民族社區(qū)民族性服務設施建設情況存在一定差異，出現(xiàn)配置失衡的問題：一是省際失衡，主要表現(xiàn)為省際間社區(qū)民族服務設施配置的失衡；二是社區(qū)失衡，主要體現(xiàn)為不同類型社區(qū)間民族性服務設施配置的失衡；三是使用失當，主要表現(xiàn)為社區(qū)民族性服務設施和共用性服務設施功能布局失當。民族性服務設施是城市多民族社區(qū)公共服務的硬件體系，承載著國家在基層社會的四大功能：族際整合與國家認同、社會管理與社會穩(wěn)定、公共服務與民生建設、社區(qū)參與基層民主，是銜接公民利益與國家目標的社會性基礎設施。城市多民族社區(qū)建設必須正視民族性服務設施配置失衡化現(xiàn)象。

三、少數(shù)民族嵌入社區(qū)的淺層化

2000年，當全國大規(guī)模社區(qū)建設啟動伊始，國家民政部將社區(qū)建設定義為：在黨和政府的領導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)協(xié)調和健康發(fā)展的過程。顯然，社區(qū)建設的依靠力量是多元化的，既有黨和政府，又有社區(qū)各種組織和社區(qū)居民；既要依靠漢族居民，又要依靠少數(shù)民族居民，少數(shù)民族群體也是社區(qū)建設的重要主體和服務對象。所以，在城市多民族社區(qū)建設中，無論是世居的少數(shù)民族還是流動的少數(shù)民族都需要深入嵌入社區(qū)，在主觀意識和行動上自覺嵌入社區(qū)關系網(wǎng)絡，形成族際交融的社區(qū)人際網(wǎng)絡和公共治理網(wǎng)絡，只有這樣才能構建民族團結、鄰里和諧、管理有序的社區(qū)共同體。然而，496份問卷調查統(tǒng)計結果顯示，目前少數(shù)民族社區(qū)嵌入存在顯著的淺層化困境，表現(xiàn)為兩個方面：

第一，社區(qū)人際網(wǎng)絡嵌入的淺層化。主要表現(xiàn)兩點：一是城市少數(shù)民族居民對基于學緣、地緣的歸宿感大于對鄰里和社區(qū)組織的信任；二是社會信任感普遍不高，存在社會“脫嵌”現(xiàn)象。

第二，社區(qū)政治參與的淺層化。主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)參與頻率較低。少數(shù)民族居民嵌入社區(qū)程度高低的一個重要指標就是居民參與率。一般來講，參與人數(shù)的增多是少數(shù)民族居民成功嵌入社區(qū)的一個重要標志。調查數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族居民社區(qū)選舉、社區(qū)決策、社區(qū)管理、監(jiān)督的實際參與率均不高。二是社區(qū)參與領域失衡。從參與領域看，少數(shù)民族居民參與可分為政治性參與和非政治性參與兩類。政治性參與是指與社區(qū)公共權力相關的參與，包括參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，是高層次參與和深度參與；非政治性參與是指與社區(qū)公共權力不直接發(fā)生關系的一般性社區(qū)事務的參與。從目前調查的實際情況來看，社區(qū)少數(shù)民族居民參與主要側重非政治性事務，即更樂意參與社區(qū)文體活動、知識講座、科普宣傳等，對社區(qū)政治事務參與較為冷漠。三是社區(qū)動員性參與較多。根據(jù)參與動機，可將少數(shù)民族公共參與分為自主性參與和動員性參與。自主性參與以參與主體的主動自覺為主要特征；而動員性參與則是被動誘導下的行為。從廣西目前參與社區(qū)事務的情況看，雖然不排除部分少數(shù)民族居民能主動自覺參與公共事務，但總體上仍然是以動員式參與為主導。在動員式參與中，政府和居委會掌握著主動權，少數(shù)民族居民扮演“配角”而非“主角”。

四、社區(qū)建設推動力量的行政化

毋庸置疑，政府在社區(qū)建設中扮演著重要角色，發(fā)揮重要功能。理論上說，政府行動是彌補“市場失靈”和“社會失靈”的重要機制；實踐上看，政府推動是我國社區(qū)建設初期盡快彌補基層管理“真空”的策略選擇。然而，行政體制的慣性和社會力量的薄弱，使得社區(qū)行政化成為城市多民族社區(qū)建設的普遍性特征，主要表現(xiàn)為相互聯(lián)系的兩個方面：社區(qū)空間行政化和社區(qū)居委會內卷化。社區(qū)空間行政化是指城市基層政府將行政管理和公共服務“下沉”社區(qū)，自上而下組建排他性的行政鏈條，通過科層制開展社區(qū)公共服務和社會管理，以行政占領擠壓自治空間[2]。從全國層面看，社區(qū)建設開展以來，政府幾乎將所有職能部門的“觸角”伸進了社區(qū)。社區(qū)居委會內卷化是指政府采取行政的方式吸納社區(qū)居委會，導致行政功能強化和自治功能萎縮的狀態(tài)。居委會內卷化是目前社區(qū)建設存在的一個普遍問題。

客觀地說，政府職能社區(qū)化有助于公共服務型政府的構建，有助于社會整合，有助于國家的現(xiàn)代化建設，也有助于族際關系的和諧，但事實表明，這是一種成本比較高昂的治理方式。政府壟斷資源和包攬社區(qū)事務過多，在行政慣性和經(jīng)濟理性的支配下必然將諸多事務“轉代理”給社區(qū)居委會，使其“種了別人的田而荒了自己的地”，甚至以社區(qū)居委會的他組織來替代社區(qū)居民的自組織，以政府和社區(qū)居委會自上而下的組織動員替代社區(qū)居民自下而上的自主參與。居民自治因資源的不足和社區(qū)居民依賴人格的強化，使得居民自治出現(xiàn)零碎化和無序化問題。社區(qū)社會組織的生長和發(fā)展過程實際上是散落的珍珠變成有機聯(lián)系的項鏈的過程，是居民個體轉變成集體的過程，是族際隔閡轉變?yōu)樽咫H交融的過程，是社區(qū)共同體的形成過程。因此，如何破解社區(qū)建設行政化，為社區(qū)組織生長提供足夠的空間、資源和機會，值得理論界和實踐界深思。

五、社區(qū)文化參與主體的局限化

社區(qū)文化是多民族社區(qū)發(fā)展的關鍵，它不僅可以促進社區(qū)各族成員核心價值觀、科學民族觀、正確國家觀的形成，而且有助于社區(qū)各族成員形成共同的民族情感，增強國家的凝聚力，維護社會的穩(wěn)定。文化是人類實踐活動的創(chuàng)造物，社區(qū)文化的形成不僅需要社區(qū)文化活動作為載體，而且需要社區(qū)各族成員的參與和推動；不僅需要個體行動者的實踐創(chuàng)造，更需要普遍性個體的參與并認同。社區(qū)文化就這樣在一個相互關聯(lián)的個體集合中被生產(chǎn)、散布和再生產(chǎn)[3]（P19-20）。社區(qū)文化參與權是社區(qū)各族居民的法定權利，但社區(qū)文化參與主體存在顯著的局限化問題，主要體現(xiàn)在三個方面：一是參與行動的反差性，即參與意愿高于參與行動，形成較大的反差。二是參與主體的選擇性，即社區(qū)居委會在組織某些社區(qū)文化活動時限定參與人員范圍?？陀^地說，在社區(qū)文化參與冷漠的實際情況下，參與主體的選擇性和代表性是社區(qū)建設推動主體的一種“以點帶面、培育精英、關照弱者”的策略性選擇，有助于節(jié)省社區(qū)文化活動成本。然而，這種選擇性乃至代表性的參與模式將社區(qū)文化營造限定在一定人群，并不利于社區(qū)文化的型構。三是參與主體的失衡性，即參與主體結構不均衡，社區(qū)精英群體和弱勢群體參與多、普通民眾和單位職工參與少。調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)文化活動參與主體主要局限在社區(qū)經(jīng)濟精英、政治精英和社會精英以及社區(qū)離退休老人、寒暑假學生和社區(qū)低保戶。四是參與主體的個體性，即居民多是以各種角色參與社區(qū)文化建設，以各種社區(qū)組織為依托的參與形式比較少。從廣西少數(shù)民族參與的實際情況看，社區(qū)少數(shù)民族文化參與主要是以個體參與為主，社區(qū)文化組織發(fā)育滯后。五是參與主體的本土性，即本土式參與較多、外來式參與太少。參與社區(qū)文化活動是少數(shù)民族流動人員融入城市社區(qū)的主要路徑，然而與本地居民比較，目前多數(shù)外來人員為生存奔波，對社區(qū)文體活動參與率普遍較低。

六、維漢民族心理距離的擴大化

在多元的民族關系中，維漢關系可以說是影響當前我國民族團結和國家統(tǒng)一最為重要的變量。值得肯定的是，建國以來黨中央通過傾斜性的民族政策營建了總體和諧的維漢關系。然而，新世紀以來，由于受國內外暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的蠱惑煽動以及其他因素的影響，維漢民族間的矛盾沖突時有發(fā)生，尤其是2009年新疆烏魯木齊發(fā)生的“7·5”事件以來，維漢民族心理距離有進一步擴大趨勢，突出地表現(xiàn)為維漢雙方民族意識的高漲和維漢民族之間疏離感的擴展，這種狀況既表現(xiàn)在新疆維吾爾自治區(qū)也表現(xiàn)在全國其他地區(qū)。

維漢民族心理距離的擴大化可以通過居民交往的外顯行為表現(xiàn)出來。從居住格局看，維漢民族存在著“居住分異”乃至“租房排斥”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象是維漢民族心理距離的體現(xiàn)，同時也在客觀上拉大了維漢間的心理距離，強化了維漢間的心理隔閡。從社會交往來看，維漢民族間存在一定的民族偏見。由于體貌、語言、價值觀、道德觀、宗教信仰、風俗習慣、生活方式等方面的巨大差異，在族際交往中維漢民族雙方都會保持一定的心理距離，而且這種距離感很容易產(chǎn)生對他民族的認知偏差并形成民族偏見[4]。

總的來說，當前城市多民族互嵌式社區(qū)建設無論是在地理空間維度的結構互嵌方面，還是在社會空間維度的關系互嵌方面，亦或是精神空間維度的文化互嵌都面臨著困境和挑戰(zhàn)。這些問題既是宏觀層面工業(yè)化、市場化與城市化多重力量相互交織的產(chǎn)物，也與微觀層面的多民族社區(qū)建設的制度安排密切相關。隨著城市多民族互嵌式社區(qū)建設理念制度的轉換和體制機制的創(chuàng)新，城市多民族社區(qū)族際交融格局必將得以進一步鞏固。

[1]周大鳴.社會建設中的城市社區(qū)治理和多民族參與[J].思想戰(zhàn)線，2012（5）.

[2]盧愛國，陳偉東.社區(qū)行政化的反思：現(xiàn)實與選擇[J].內蒙古社會科學，2008（2）.

[3]趙志裕，康螢儀.文化社會心理學[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[4]戴寧寧.維漢民族交往中的“民族心理距離”解析[J].新疆社會科學，2011（5）.

[責任編輯：沁 園]

黃海波，廣西師范大學人事處處長，副研究員，碩士生導師，廣西 桂林 541004

C 91 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4434(2016)12-0059-04

如果從2000年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》算起，我國社區(qū)建設歷經(jīng)城市試點、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同，已經(jīng)走過整整15年，取得了顯著的政治效應和社會成效。然而，從全國來看，無論是理論層面的討論還是實踐層面的行動，或多或少地存在忽視少數(shù)民族群體的現(xiàn)象，而多將城市社區(qū)人群視為無民族差異的“居民”，或者將城市社區(qū)中的“少數(shù)民族”視為政治問題[1]，簡單而主觀地采取問題倒逼、政府主導和分而治之的策略。這種忽略民族差異的“脫嵌式”治理或主體民族嵌入少數(shù)民族的“單嵌式”治理不可避免導致民族問題逐漸“浮出水面、蕩出浪花”，挑戰(zhàn)著城市繁榮、社會秩序和“五個認同”①所謂“五個認同”，是指各族群眾對國家、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨和中國特色社會主義的認同。。正因為如此，2014年5月中共中央召開的政治局會議和隨后舉行的第二次中央新疆工作座談會以及9月召開的中央民族工作會議，先后三次提出“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區(qū)環(huán)境”。2014年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》，進一步從國家制度層面上強調要積極推進“互嵌式社區(qū)建設”。2016年全國兩會發(fā)布的《政府工作報告》再次將其作為“十三五規(guī)劃”開局之年的重點工作。這為實踐界開拓民族團結新局面提供了嶄新思路，也為理論界拓展民族研究新高度提供了嶄新理念。認識世界是改造世界的先導，分析問題是解決問題的前提。積極推進城市多民族互嵌式社區(qū)建設，當前需正視和解決好六個關鍵問題。

一、抱團而居的流動族群內卷化

從宏觀層面看，在民族政策主導下已形成了全國民族大雜居格局，甚至從中觀的市區(qū)、城區(qū)或微觀的社區(qū)層面，以及更微觀的小區(qū)、城中村、樓道層面看，抱團而居的內卷化格局也是當下存在的基本態(tài)勢，對流動族群而言，這種格局，就是人們常說的“小聚居”。之所以要正視這種現(xiàn)象并當成問題提出來，在于小區(qū)、城中村或樓道是流動族群生活的歸屬空間，是社會交往的真正主場，也是社會利益博弈的場域和社會問題滋生的場所。流動族群抱團而居有多種原因。一方面，市場化和城市化的外部力量使少數(shù)民族“離土又離鄉(xiāng)”，在市場這只“看不見的手”的推導以及利益主體對居住成本考量的內在驅使下，流動人員往往選擇房屋租金較為低廉、生活環(huán)境較為便利、工作出行較為方便的老城區(qū)舊居住區(qū)、城鄉(xiāng)接合部或城中村這些能夠滿足基本生活需求的地方。另一方面，血緣、地緣、族緣和教緣對傳統(tǒng)社會和農村社會而言，是人際關系的重要聯(lián)結紐帶，也是現(xiàn)代社會和城市社會人們獲取社會支持的重要基礎。我國正處于從農業(yè)社會向工業(yè)社會、鄉(xiāng)村社會向都市社會、封閉社會向開放社會、同質社會向異質社會的深刻轉型，面對陌生的城市社會，少數(shù)民族流動族員會因“緣”際會、抱團而居，也是慣習使然。對民族邊界較強、有特殊習俗和宗教信仰的民族，更愿意聚族而居或者與相近的民族共居。

國家民委民族問題研究后期資助項目“空間視角下城市多民族社區(qū)互嵌式治理研究”（2015-GM-244）；國家社會科學基金項目“構建城市區(qū)域化黨建體制與提升基層黨組織社會整合功能研究”（11CZZ009）