黃信瑜

公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實踐反思與完善制度

黃信瑜

地方立法是國家立法體系的重要組成部分。在中國特色社會主義法律體系形成后的當(dāng)下，地方立法工作重點與思路，也從以往的“粗放型”向“精細化”的立法方向，從立法“量”的滿足而逐漸向立法“質(zhì)”的要求轉(zhuǎn)變。實踐表明，公眾參與有助于提高與深化地方的立法質(zhì)量，也是推進地方立法公開化、科學(xué)化與民主化的重要根本保障，更是積極實現(xiàn)和有效維護公眾合法權(quán)益的一項重要制度安排。然而，實踐中仍存在著立法機關(guān)過分或隨意主導(dǎo)立法活動過程，致使公眾“被參與”而導(dǎo)致其參與意愿不高；立法信息不對稱，致使公眾難以真正地進行有效參與；參與的范圍和途徑較為有限，致使公眾參與的成效有限等困境。為此，實有必要對地方立法實踐所存在的問題進行總結(jié)與反思。在日后制度完善時，應(yīng)明確不同參與形式的細致化程序并制定立法機關(guān)所需承擔(dān)的相應(yīng)立法責(zé)任，建立全面的立法信息公開制度，擴大參與范圍和拓寬立法參與途徑。

立法法；公眾參與；地方立法

當(dāng)下我國社會各階層的利益逐漸分化，利益主體訴求也日趨多元化，從而迫切需要更加公開暢通、便捷有效的利益表達與平衡機制。不同的利益主體若能在透明與公正的制度安排基礎(chǔ)上，進行充分的反復(fù)博弈進而達成共識，將有利于使相應(yīng)的法律制度安排起到社會資源最為優(yōu)化的配置與效用，同時提高與深化立法的科學(xué)性、民主性與正當(dāng)性。實踐證明，公眾參與是立法民主制度安排的一項重要補充，公眾參與立法和良法之治二者間具有顯著的正向關(guān)系。公眾參與立法所呈現(xiàn)出的立法公開化、民主化和科學(xué)化，在一定程度上起到提高立法質(zhì)量、完善立法和推進與深化依法治國目標的現(xiàn)實作用，也有助于緩解立法“民主化”的要求與立法的“專業(yè)化”二者間的緊張關(guān)系。同時，這也是我國民主發(fā)展歷程的客觀規(guī)律和必然要求，更是當(dāng)代民主思潮中“參與式民主”（協(xié)商民主）理論的核心價值所在。

一、問題的提出

應(yīng)當(dāng)承認，我國各地民主法治建設(shè)進程中的成功實踐，也是其地方立法公眾參與發(fā)展歷程的生動縮影。然而，由于歷史發(fā)展和相關(guān)條件制約之故，國內(nèi)學(xué)界對公眾參與地方立法的研究起步比較晚，從20世紀90年代初才開始，遠遠落后于地方立法的制度實踐①1978年我國各地普遍選舉產(chǎn)生第五屆人民代表大會以來，迄今已走過了近38年的發(fā)展歷程。。直到2000年我國《立法法》的出臺，才正式以法律形式確立與保障公眾得以通過多種途徑、方式來參與立法活動。此外，在總結(jié)了實施十多年的實踐經(jīng)驗后，于2015年也對《立法法》進行首次修訂。在中國特色社會主義法律體系形成后的當(dāng)下，我國地方立法工作重點與思路，也從以往的“粗放型”向“精細化”的立法方向，從立法“量”的滿足而逐漸向立法“質(zhì)”的要求轉(zhuǎn)變。新修訂的《立法法》主要亮點之一就在于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。此外，新修改后的《立法法》也一如既往高度重視公眾參與立法活動并進行相關(guān)規(guī)定。

二、公眾參與地方立法的現(xiàn)狀與困境

地方立法是國家立法體系的重要組成部分?？偨Y(jié)過去15年的立法制度建設(shè)經(jīng)驗,其中最為重要的就是：立法必須植根、貼近于基層人民群眾的根本利益。立法不是寫在紙上的、抽象的“空中樓閣”，在現(xiàn)實生活中充滿復(fù)雜的利益博弈與共識妥協(xié)。在一定程度上，國家的法治發(fā)展與地方的立法制度完善是緊密聯(lián)系的。正如有學(xué)者所言：“觀察法治，眼睛固然要向上，重視國家層面的各種措施；但更要向下，觀察民間與基層利益博弈中形成的各種問題、糾紛解決機制與制度。地方、基層的法規(guī)與制度是整個社會依法辦事的前提?！盵1]應(yīng)當(dāng)說，地方立法在我國整個立法體系中，占有越來越突出的地位。截至目前，有立法權(quán)的地方立法機關(guān)所制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的數(shù)量，已遠遠超過法律與行政法規(guī)。然而，由于地方立法機關(guān)各自的具體情況、客觀條件與實際需要等不同（如人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法的需求與能力等），相較于國家層面而言，各地立法機關(guān)也都存在程度不同的、較為復(fù)雜的運作程序。此外，在具體實踐中也面臨著較多具有地方特色性、不平衡性等問題，也為國家層面的立法制度完善提供了鮮活的、豐富有益的素材。唯有清醒地認識到當(dāng)下我國各地法治發(fā)展的環(huán)境復(fù)雜與差異較大，才能有助于我們深刻把握和準確理解當(dāng)下中國地方立法特點、運行邏輯，進而才能科學(xué)地總結(jié)出地方立法活動的基本規(guī)律，從而循序推進立法水平、提高立法質(zhì)量以及為深入改革與完善地方立法制度建設(shè)提供有針對性的、可行的路徑選擇。

（一）立法機關(guān)“過分”或“隨意”主導(dǎo)立法活動過程，致使公眾“被參與”而導(dǎo)致參與意愿不高

毋庸置疑，提高立法的公眾參與意愿程度有助于全面、準確地反映多元化的利益訴求，保護各社會不同利益主體的合法權(quán)益，從而有助于匯聚民智推進立法結(jié)果的科學(xué)化與提升立法質(zhì)量。不可否認，長期以來，在立法實踐中地方立法機關(guān)往往出現(xiàn)“過分”或“隨意”主導(dǎo)立法活動過程的現(xiàn)象，也就是大部分的地方性法規(guī)草案大都由該法的執(zhí)行部門負責(zé)（或主要牽頭）起草，從而在很大程度上形成了權(quán)力（行政）機關(guān)普遍主導(dǎo)法案起草而與公眾“無涉”的狀況。立法機關(guān)由于自身的專業(yè)能力，以及法定的權(quán)力、地位和職責(zé)等原因（職權(quán)主義），掌握了較大的立法活動過程的主導(dǎo)權(quán)與核心地位，在很大程度上成為立法資源的守護者和分配者而難以有效克服部門保護主義的局限，也容易受利益集團的立法影響而忽視社會大眾公共利益的實際需求（容易產(chǎn)生部門利益立法謀私或“尋租”現(xiàn)象）[2]（P103）。此外，地方立法機關(guān)所出臺的立法條例也普遍規(guī)定了，法規(guī)案有關(guān)問題若存在意見重大分歧，或是所涉及的利益關(guān)系較為重大而需要進行聽證的，地方立法機關(guān)“應(yīng)當(dāng)”召開聽證會來聽取社會有關(guān)方面的意見。由上可知，公眾能否參與地方立法的決定權(quán)取決于立法機關(guān)。然而，由于未有較為細化的參與立法的程序以及缺乏相應(yīng)的立法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，往往導(dǎo)致立法機關(guān)召集公眾參與座談會和聽證會的活動流程容易流于隨意，而導(dǎo)致公眾參與意愿不高，并衍生出失望、不滿、厭惡與抵觸等情緒，最終影響參與成效。例如《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第34條規(guī)定，“法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會”，以聽取社會有關(guān)方面的意見。同條例第42條也規(guī)定，“鼓勵社會公眾參與立法，對公眾提出的意見和建議進行認真分析和研究”，采取“適當(dāng)”的方式予以反饋。但該條例卻未能進一步規(guī)定，若未盡到此義務(wù)者的處罰，從而容易使公眾淪為立法聽證“套路”中“配合演出”的“花瓶”之尷尬境地。

再者，誠如學(xué)者調(diào)研總結(jié)后所發(fā)現(xiàn)的：在地方性法規(guī)制定過程中，“權(quán)力部門主導(dǎo)型”的起草方式最為常見，占法規(guī)總數(shù)的80%以上[3]（P81）。在當(dāng)下實際地方立法中，權(quán)力機關(guān)真正將地方性法規(guī)草案交付社會大眾討論或以聽證會的方式征求、匯聚立法意見還是較為少見[4]（P103）。也有學(xué)者以蘇州市的地方立法為例發(fā)現(xiàn)：從立法主體來看，“部門立法”現(xiàn)象依舊存在；從立法過程來看，公眾參與立法仍不充分[5]。然而，立法不該是專屬于立法機關(guān)“剛愎自用”“閉門造車”、壟斷的“自留地”或“自成品”，而應(yīng)當(dāng)是不同利益訴求的主體間相互公開、博弈和妥協(xié)的理性對話產(chǎn)物。

（二）立法信息“不對稱”，致使公眾難以真正地有效參與

從信息經(jīng)濟學(xué)的視角來看，立法信息公開制度安排不合理，容易造成立法資源配置扭曲，從而最終導(dǎo)致立法出現(xiàn)“劣法”驅(qū)逐“良法”的結(jié)果。也就是說，在立法活動過程中，掌握立法信息劣勢的公眾相較于信息優(yōu)勢的立法者而言，由于信息的不對稱，致使公眾難以準確、順利和有效地參與立法，于是立法活動便隨之扭曲，進而出現(xiàn)參與成效不彰的現(xiàn)象。我們知道，立法信息公開是決定公眾參與成效的一個關(guān)鍵性變量。立法信息的公開性越強、透明度越高，公眾參與的知情權(quán)也就越能得到有效保障。事實上，立法信息來源的廣泛、公正與透明程度，會直接影響公眾參與成效以及最終立法的質(zhì)量。公眾只有在充分地了解與掌握立法信息的基礎(chǔ)上，才能較為全面、客觀地對立法活動施加影響，從而才能避免衍生出“被參與”的窘境而達到較為理性有效的實質(zhì)參與。所以，立法機關(guān)應(yīng)盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機會使公眾更好地掌握與了解地方立法活動的相關(guān)信息，從而形成良性的互動關(guān)系與格局。

雖然修改后的《立法法》第37條規(guī)定了“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布”，以及“征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報”，各地方也普遍出臺有關(guān)的立法條例，大都規(guī)定了在法規(guī)草案及其起草、修改的說明等，需在人大網(wǎng)站或者其他媒體向社會公布并征求大眾意見，但在實踐中，如學(xué)者所觀察到的，目前各地立法機關(guān)官網(wǎng)上所刊載的立法信息并不充分甚至過于老舊，同時一般只公布草案文本，對擬定草案的依據(jù)、起草修改的說明等相關(guān)重要內(nèi)容較少公布。立法規(guī)劃、立法計劃的編制也都較少有公眾參與，一般也不向公眾公布。此外，地方人大官網(wǎng)上，往往是單方提供、零散與多種并存而又不夠全面的靜態(tài)信息現(xiàn)狀，很少出現(xiàn)公開互動、及時回復(fù)社會公眾的立法建議與意見的動態(tài)信息，這在一定程度上反映了立法信息公開的隨意性。規(guī)范標準的不統(tǒng)一，會使公眾對立法信息的獲取程度大為降低（信息不對稱）。因此，建立健全立法信息公開機制，一方面不僅是公眾參與知情權(quán)的要求，另一方面也能強化公眾對地方立法活動過程的監(jiān)督。

（三）參與的范圍、途徑有限，致使公眾參與的成效有限

1.在參與立法活動的范圍方面。一般而言，公眾參與地方立法的范圍，從法規(guī)的規(guī)劃建議、項目征集、草案建議，以及法規(guī)制定后的修改、廢止和立法效果評估等都應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi)。然而，就目前看來，地方立法條例一般只對立法草案意見的征集作相關(guān)規(guī)定，在具體實踐中公眾參與范圍也大多集中在立法草案的意見征集（立法準備階段），而在參加地方法規(guī)案的審議過程、法規(guī)修改、廢止，以及法規(guī)評估等環(huán)節(jié)（在法案到法和立法完善階段）則較少發(fā)現(xiàn)公眾參與其中。我們知道，制度是理念的載體，先進的立法理念終須通過完善可行的制度予以落實，因此，立法機關(guān)需要將信息公開實現(xiàn)由“控制”到“開放”和由“被動”到“主動”的轉(zhuǎn)變。同時，也需要與時俱進地擴大公眾參與地方立法范圍，以匯聚民智、廣征民意，才能有效回應(yīng)公眾參與的迫切需要，才能強化公眾參與的有序發(fā)展并取得積極成效。

2.在參與途徑方面。立法活動在本質(zhì)上是一種民主協(xié)商行為，也是一種運用實踐理性、辯論對話的表現(xiàn)。法律只有當(dāng)它是從公開的、包容的和公平的協(xié)商參與性過程的結(jié)果，它才具有合法性。公眾參與有助于破解地方立法過程中部門利益法律化，有利于公眾了解立法民主的運作程序，熟悉法律、管理公共事務(wù)，以及積累參與實踐經(jīng)驗，從而培養(yǎng)與提高民主法治時代的公民自覺意識。雖然《立法法》規(guī)定了立法機關(guān)應(yīng)保障人民通過多種途徑來參與立法活動（現(xiàn)行公眾主要是采取座談會、論證會和聽證方式），地方也大都出臺了相應(yīng)的立法條例來加以回應(yīng)與落實，但在實踐中，立法機關(guān)由于需承擔(dān)一定的成本以及出于各種考慮之故，較少舉行立法聽證會而使相關(guān)的規(guī)定流于紙上。再者，地方的立法條例雖然也都提及在法規(guī)案的有關(guān)問題上若存在“重大意見分歧”或涉及“利益關(guān)系重大調(diào)整”而需要進行聽證的，“應(yīng)當(dāng)”召開聽證會，然而在地方立法實踐中，公眾卻常常是應(yīng)邀扮演制式“按表操課”的角色，充分配合完成立法機關(guān)規(guī)定的“任務(wù)”，期間少見有針對性的辯論、博弈、沖突和妥協(xié)，更多是表現(xiàn)出“溫良恭儉讓”，從而使“聽證會”淪為“懇談會”，違背了立法聽證制度設(shè)置的初衷，消減了社會大眾對立法機關(guān)的信任感與認同感。參與的方式越便捷，公眾參與的積極性就會越高，進而也使得立法的民主性和科學(xué)性愈高。然而，在目前網(wǎng)絡(luò)信息時代下，各地立法機關(guān)的官網(wǎng)很少提供與設(shè)置和公眾及時互動的動態(tài)參與方式，例如時下民間流行使用的網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上公共論壇等，也未見有立法機關(guān)的微信群、QQ群等與社會大眾及時、高效的對話互動空間，從而極大縮限了公眾參與的熱情與途徑。

三、完善公眾參與地方立法的具體路徑

從法理邏輯上來看，公眾參與是地方立法公開化、民主化和科學(xué)化的重要目標和必然要求。當(dāng)下我國經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式和社會利益格局發(fā)生深刻變化，地方立法工作要因地制宜，適應(yīng)這些新情況、新問題，就更要善于利用地方立法的“本土資源”，作出更有針對性、更符合地方需求以及相應(yīng)的調(diào)整和安排。公眾對“在地”的社會、經(jīng)濟、環(huán)保和文化等問題的主動關(guān)切、參與和監(jiān)督就是地方立法源源不絕的內(nèi)在動力。為此，有必要對地方立法實踐所存在的問題進行總結(jié)與深刻反思，并完善制度。

（一）明確不同參與形式的細致化程序，并制定立法機關(guān)所需承擔(dān)的相應(yīng)立法責(zé)任

修改后的《立法法》第5條第2款特別增加和強調(diào)，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。因此，為了將現(xiàn)今地方普遍出現(xiàn)的立法機關(guān)“過分”或“隨意”主導(dǎo)公眾參與的局面，改變?yōu)橐钥陀^明確的相關(guān)制度安排為依歸，實有必要考量以較為細致化的制度設(shè)置來規(guī)制、約束立法機關(guān)在組織公眾參與地方立法活動的隨意性問題，從而有助于落實與保障公眾參與權(quán)利的積極實現(xiàn)。針對公眾各種不同類型的參與形式，應(yīng)明確界定與之相應(yīng)的、細致的立法程序，以防止和約束立法機關(guān)對是否“應(yīng)當(dāng)”邀請公眾參與立法活動及其過程形式作出“任性”的“自由裁量”權(quán)。為此，我國地方立法條例應(yīng)進一步明確規(guī)定立法機關(guān)的責(zé)任與義務(wù)，對立法機關(guān)“應(yīng)當(dāng)”采取“座談會”“聽證會”的形式來集思廣益征求公眾意見、建議而未采取（公眾參與權(quán)利受到不當(dāng)侵害），從而導(dǎo)致日后產(chǎn)生不利的重大后果或影響的，則立法機關(guān)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，美國的議會就構(gòu)建了一個較為嚴格完備和有效激勵的議事規(guī)則，明確規(guī)定立法者和參與公眾的權(quán)利與義務(wù)，在一定程度上保障公眾參與立法聽證的權(quán)利，以及聽證活動的功能實現(xiàn)。同時美國聯(lián)邦《眾議院規(guī)則》第11條規(guī)定，從立法聽證的準備、舉行到結(jié)束，都應(yīng)有相關(guān)細致的程序性規(guī)則，如在聯(lián)邦的公報上發(fā)出邀請通知（包含聽證法案的主要內(nèi)容、性質(zhì)、時間、地點和有關(guān)法律依據(jù)）、人數(shù)要求、事先呈交證人證言、證人的權(quán)利、強制性命令證人到場的規(guī)定、詢問證人的規(guī)則、媒體播報規(guī)范，以及聽證會記錄結(jié)果的公開與處理和反饋程序等[6]（P82-83）。

（二）建立全面的立法信息公開制度

雖然地方立法機關(guān)對立法信息公開的理念日益增強，也取得一定的實踐成效，但由于我國《立法法》對立法信息公開僅僅是作出原則性（《立法法》第5條規(guī)定“堅持立法公開”）而非較為清晰細致的程序性規(guī)定，也就是說，對地方立法活動信息公開的內(nèi)容、范圍和程序等方面模糊籠統(tǒng)缺乏針對性和可操作性，同時也未對立法機關(guān)違反公開立法信息義務(wù)所需承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任（約束機制），以及公眾提出申請立法信息公開受阻后如何相應(yīng)地尋求救濟等問題作明確規(guī)定。因此，迫切需要對立法信息公開予以“規(guī)范化”“制度化”和“常態(tài)化”，從而為保障與落實公眾參與立法信息的知情權(quán)利提供重要的制度支撐。

1.全面公開地方立法活動過程的相關(guān)信息。從地方的立法實踐來看，立法信息公開大多主要集中在立法規(guī)劃、計劃和法案起草的征求意見階段（立法準備），而在法案提出、審議、表決與公布階段（法案到法）以及修改、補充和評估（立法完善）階段則較少規(guī)定。應(yīng)規(guī)定整個立法活動的各個環(huán)節(jié)，主動將立法機關(guān)所掌握到的相關(guān)信息及時主動通過機關(guān)公報、電視、報刊、廣播和網(wǎng)站等方式，全方位廣泛地深入報道、宣傳和直播議事運作過程情況。特別是可以依托網(wǎng)絡(luò)的強大傳播、及時互動和高效便捷的功能，形成網(wǎng)上立法信息動態(tài)發(fā)布的平臺，最大限度地讓廣大公眾得以及時便捷地了解和掌握立法活動過程的相關(guān)信息。

2.公開與豐富地方性法規(guī)草案征求意見的內(nèi)容。地方立法機關(guān)公開的法規(guī)內(nèi)容也要客觀全面，并應(yīng)提出制定或者修改前后的法規(guī)條款對照文本及其說明資料。如制定或修改法規(guī)的背景、依據(jù)、目的、理由、必要性和可行性，以及關(guān)鍵問題、重點條款的聚焦和解讀，今后可能產(chǎn)生的影響等。同時，也應(yīng)對公眾參與地方立法的訴求、意見和建議，制定科學(xué)的、明確細致的處理、評估、反饋、激勵等程序機制，在未采納公眾建議時應(yīng)當(dāng)說明和反饋其具體原因。

（三）擴大參與范圍和拓寬立法參與途徑

立法并不必然是符合所有人意志的決定，但卻應(yīng)該是利益相關(guān)人大都能知曉以及參與立法決策過程的結(jié)果。地方立法的公開化、民主化和科學(xué)化，實有賴于社會大眾和立法者兩者間的有機統(tǒng)一和完美結(jié)合，這也是地方立法發(fā)展進步的根本動力和主要源泉。為激發(fā)公眾參與地方立法的積極性，有必要擴大公眾參與立法活動的范圍，以及積極的探索與創(chuàng)新參與途徑。與此同時，也應(yīng)及時歸納總結(jié)公眾參與地方立法方面新的作法與經(jīng)驗（如公眾的網(wǎng)絡(luò)參與），從而在實踐經(jīng)驗成熟時，能與時俱進地加以規(guī)范化和制度化。

1.應(yīng)擴大公眾參與地方立法的范圍，特別是立法后評估活動。各地方應(yīng)從各自的實情與特點出發(fā)，可以在先行探索試驗的基礎(chǔ)上，再循序漸進、逐步擴大公眾參與的范圍。如本文之前分析所述，目前立法實踐中公眾參與立法活動的范圍，更多是集中在法規(guī)草案的意見征求（立法準備階段），而在“法案到法”和“立法完善”階段則較為欠缺。筆者認為，應(yīng)擴大公眾參與地方立法的范圍，以及通過更為細致的制度安排，來保障公眾皆可以參與立法各階段活動的權(quán)利 （哪怕是僅僅可以起到 “公開”和“監(jiān)督”的作用）。因為使公眾更多地參與立法活動過程，不僅有助于使其更加了解制定法規(guī)的意義、內(nèi)容和目的，也能使出臺后的法規(guī)更容易得到廣大公眾的認可和支持，從而有利于進一步提高與深化地方性法規(guī)的執(zhí)行力。

在法規(guī)的“立法完善”階段也迫切需要公眾參與，特別是立法后的評估活動。實踐證明，立法后評估活動有利于廣泛調(diào)動公眾參與的積極性，擴大其參與立法的范圍與程度。我們知道，立法后評估一定程度上是檢驗立法質(zhì)量、提高立法水平的重要方法和保障，同時也是對法規(guī)進行民意測驗、尊重民意的重要表現(xiàn)，其目的就是借由評估來發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身的缺陷，以及對已施行的法規(guī)是否需要繼續(xù)執(zhí)行或修改、廢止作出準確合理的判斷，從而為立法決策提供較為科學(xué)的依據(jù)。再者，作為一種具有中國特色的立法質(zhì)量保障或立法工作自我創(chuàng)新完善機制的地方立法后評估制度①一般而言，凡實施2年后，尤其是涉及經(jīng)濟、社會和公共管理類而需要修改的地方性法規(guī)，大都應(yīng)當(dāng)進行立法后評估。（人們通常形象地稱為立法“回頭看”），近年來開始出現(xiàn)在各地的立法條例，并廣泛付諸于立法實踐，已取得重要共識，積累了寶貴經(jīng)驗，其中的公眾參與，更是成為地方性法規(guī)立法后評估中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。例如，北京市的代表性法規(guī)《北京市法律援助條例》，就在一定程度上充分利用公眾參與立法評估，從而較好地獲得地方社會公眾和輿論媒體的支持與認同[7]。

應(yīng)當(dāng)說，立法評估給我們提供了立法制度的新視角，有利于社會公眾更加客觀評價、實證檢驗地方法規(guī)實施的實際效果，更加清醒地理解立法的民主性和科學(xué)性問題。過去我們習(xí)慣從定性、宏觀層面考察立法的優(yōu)劣與成效，缺少以定量、微觀層面作分析與評估。從目前地方立法條例及其具體實踐來看，大多數(shù)將進行立法后評估活動視為地方立法機關(guān)內(nèi)部有關(guān)專門委員會或工作委員會的專有職權(quán)，而排除了公眾參與權(quán)利。同時，雖規(guī)定最后的評估情況應(yīng)當(dāng)向地方立法機關(guān)報告，但忽略了向社會大眾和輿論媒體公布的義務(wù)。如《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第82、84條規(guī)定：人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作委員會可以組織對有關(guān)法規(guī)或者法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定、評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告。

事實上，有的地方非常重視公眾參與地方性法規(guī)的立法后評估工作，并不斷積極探索評估的方式，豐富與規(guī)范評估內(nèi)容，建立科學(xué)的評估標準，從而在此基礎(chǔ)上不斷地出臺與完善適合地方特點的、較為科學(xué)的、有操作性的和規(guī)范化的立法后評估制度，最終保證了立法評估工作的有法可依，其不少有益經(jīng)驗值得我們重視與推廣。例如，甘肅省在2005年制定了《甘肅省人大常委會地方性法規(guī)質(zhì)量標準及其保障措施（試行）》；于2010年，在結(jié)合當(dāng)時地方立法實際狀況的基礎(chǔ)上，制定了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標準（試行）》②該標準總分為100分，共可分為8個大項，且每一項都有不同的分值計分標準。主要包括：立法條件、目的和依據(jù)，制度設(shè)計和權(quán)力配置，地方特色，可操作性，技術(shù)規(guī)范，公眾參與，法制統(tǒng)一以及現(xiàn)實適應(yīng)性。；2012年，為進一步完善立法后評估機制，出臺了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估辦法》，該辦法強調(diào)：公眾認為已經(jīng)生效的地方性法規(guī)與“上位法”不一致、相違背，或該法規(guī)已明顯不適應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求的，可以向立法機關(guān)提出修改或廢止的立法建議，同時，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)處理并及時反饋告知公眾。根據(jù)上述規(guī)定，2009年以來，甘肅省就先后對外公布了《甘肅省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》和《甘肅省煙草專賣若干規(guī)定》立法后評估報告，并將這兩個地方性法規(guī)先后列入立法計劃，從而適時對其進行了修改與完善，并獲得地方社會大眾的支持與認同。

2.應(yīng)拓寬多元化的立法參途徑，特別是納入網(wǎng)上參與方式。目前，除了應(yīng)使現(xiàn)有的公眾參與渠道繼續(xù)發(fā)揮作用外，立法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極探索、開放靈活和創(chuàng)新拓展其他豐富的、可行的參與途徑，并在深入探索制度形成與運作的規(guī)律基礎(chǔ)上，在條件成熟的時候能及時以立法的形式將實踐中積累的公眾參與經(jīng)驗固定下來，成為一項長期實施的制度。筆者認為，“鍵盤立法”“指尖民主”的參與立法制度改革創(chuàng)新趨勢已經(jīng)到來，公眾通過網(wǎng)上參與方式，或許是今后立法機關(guān)必須直面和無法回避的。未來可以預(yù)見，關(guān)于地方重大影響法規(guī)的立、改、廢“網(wǎng)上民意調(diào)查”“網(wǎng)上聽證會”和“網(wǎng)上立法評估會”等，將會不同程度在各地開展起來。

總之，2015年我國已正式走進了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”加出了很多的“新經(jīng)濟”，也為公眾參與立法活動提供了良好的科技保障。我國的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)在2016年1月所發(fā)布的第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中明確指出，截至2015年年底，我國的網(wǎng)民規(guī)模達到6.88億人，并有90.1%的網(wǎng)民通過手機上網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)的普及率已達到50.3%，成為世界上最大的網(wǎng)民國家[8]。此數(shù)據(jù)在一定程度顯示出，社會大眾越來越廣泛地使用移動互聯(lián)網(wǎng)來開展日常生活的交流、溝通與信息分享等。應(yīng)當(dāng)說，公眾藉由移動互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺的方式，形成了開放性、交互性、平等性與快捷性的立法信息傳播途徑，不僅突破了過去立法信息傳播的時空限制，同時也降低了公眾參與立法活動的時間與成本，從而達到廣泛的社會宣傳效果，有助于滿足公眾積極參與和監(jiān)督立法活動方式的多元化需求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”公眾參與所釋放出的強大連結(jié)資源能力和及時的意見反映功效，將對當(dāng)下地方立法產(chǎn)生重大、深刻與系統(tǒng)性的影響。為此，有必要健全與強化地方立法機關(guān)網(wǎng)上信息公開平臺的職責(zé)，提供各種更為便捷的有效渠道來調(diào)動公眾參與立法活動的積極性。比如，立法機關(guān)除了通過傳統(tǒng)的電話、傳真、信函、電視、報紙、廣播和電子郵件信箱等方式，也可利用其官方網(wǎng)站以及當(dāng)下流行的新型即時社交通信工具（如微博、微信、QQ等），動態(tài)及時地對立法的相關(guān)信息進行公告、宣傳、咨詢和反饋。為此，地方立法機關(guān)應(yīng)認真對待網(wǎng)站的建設(shè)與資料的整理和更新，主動及時提供相關(guān)的、豐富的立法信息內(nèi)容以及簡便的檢索功能服務(wù)，設(shè)置公眾“法規(guī)意見征集專欄”或“法規(guī)互動欄目”，隨時發(fā)布反饋對公眾有關(guān)咨詢情況或意見的處理結(jié)果，以有效引導(dǎo)公眾積極地關(guān)注立法動態(tài)，提高公眾參與和監(jiān)督立法活動的意愿。與此同時，在大數(shù)據(jù)背景下，信息和知識獲取方式越來越多樣化和便捷化，立法機關(guān)可以進一步探索利用“云計算”的技術(shù)，創(chuàng)新地運用在收集和分析公眾參與后所反映的相關(guān)民意數(shù)據(jù)，以作為日后制定法規(guī)、修改法規(guī)或廢止法規(guī)的重要參考。

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[8]CNN IC發(fā)布第 37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報[EB/OL].http://tech.sina.com.cn/i/2016-01-22/docifxnuvxh5133709.shtm l，2016-10-03.

[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

黃信瑜，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，安徽 蚌埠 233030

DF 01 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4434(2016)12-0124-06

2015年教育部重大課題攻關(guān)項目“中國的立法體制研究”（15JZD006）；安徽省教育廳2016年度高校人文社科研究重點項目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺灣地區(qū)的經(jīng)驗及其啟示”（SK2016A0011）的階段性成果