文／孫彩紅

政府購買公共服務的條件與制度建構

文／孫彩紅

近年來我國地方政府不斷探索向社會購買公共服務的做法。這些探索和創(chuàng)新實踐符合我國政府職能轉變與簡政放權的改革要求，但是在購買內容、購買過程、購買制度等領域仍然存在不容忽視的問題。為真正實現(xiàn)購買公共服務促進政府職能轉變、有效滿足民生需求和基本公共服務均等化的發(fā)展目標，要進一步明確政府購買公共服務的目的與前提條件。同時，建立購買公共服務各方主體的權責關系制度、購買公共服務的決策制度、健全對服務提供者的公開選擇和過程監(jiān)管制度，以及對公共服務結果的評估制度，促進政府購買公共服務的規(guī)范化、制度化和法治化。

公共服務；地方政府；購買服務；法律制度

一 問題的提出

政府的一項基本而重要的職能就是提供公共服務。從國際行政改革歷程來觀察，20世紀七八十年代開始的新公共管理和隨后的新公共服務改革，使得公私合作成為提供公共服務和政府購買服務的實踐方式，在美、英、澳、日本等發(fā)達國家得到推廣，成為重要的公共服務供給機制。在中國，政府購買公共服務，不僅有服務型政府理論為基礎，而且有著政府職能轉變、改革政府與社會關系體制的理論基礎。

從全國范圍看，政府購買公共服務是20世紀末出現(xiàn)的新事物。1996年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托上海青年會管理羅山市民會館，推出了政府支持、社會出資、社團運營的新型社會服務機構。[1]這是我國地方政府較早探索購買公共服務的實踐，后來地方政府購買公共服務的探索逐步增多，一些地方性規(guī)定和指導性文件或實施辦法出臺。但實踐特點是進展與問題并存：一是地域范圍在擴大，但仍主要集中在經濟較為發(fā)達地區(qū)；二是購買公共服務的內容，從養(yǎng)老服務向城市環(huán)衛(wèi)、綠化養(yǎng)護、困難群體特殊服務、民辦教育、律師服務等延伸，不過購買規(guī)模還比較??；三是購買的主要形式是指定性和委托性購買，真正通過競爭和競標方式購買的還比較少；四是對社會主體提供公共服務的過程和質量監(jiān)控以及對購買公共服務結果的評估都還欠缺。

針對以上問題，2013年國務院辦公廳通過了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出到2020年在全國基本建立比較完善的購買服務制度。黨的十八屆三中全會中提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標以及有效政府治理的要求，[2]也為公共服務的供給體制改革提供了政策方向和指導。

為此，就需要研究對策實現(xiàn)購買公共服務的制度化。關鍵是構建完整的制度框架，解決好為什么購買、選擇向誰購買、怎樣購買、購買結果如何等四個基本問題。主要從理論、制度、技術、法律等層面明確購買公共服務的前提條件、購買客體的選擇及其權責關系、購買過程的規(guī)范化、購買結果監(jiān)管與評估，從而確保購買公共服務向著法治化路徑發(fā)展推進。

二 政府購買公共服務的前提條件

我國政府購買公共服務的經濟和社會環(huán)境不同于西方發(fā)達國家，在政府與市場、政府與社會的關系上也存在差異。應結合中國政府面臨的整體行政環(huán)境明確購買公共服務的重要前提條件。

（一）明確購買公共服務的現(xiàn)實意義

整體而言，政府購買公共服務是促進政府職能轉變的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)有效政府治理目標的一個重要內容。政府購買服務，改變的是提供公共服務的主體，與治理主體多元化是相應的。政府購買公共服務只是提供公共服務的方式之一，有些公共服務單獨由社會組織或團體提供，有些完全由政府提供，有些需要政府與社會組織合作提供。

政府購買公共服務建立在滿足社會公眾民生需求的基礎上，通過市場、社會介入，對于促進公共服務的質量和效益有著重要意義。要明確從政府履行職能和滿足民生需求的角度，政府購買公共服務屬于工具和方法范疇?！皬谋举|上來看，購買服務只是公共服務提供方式的改變，并不改變公共服務的內容和屬性?！盵3]關鍵是政府承擔公共服務的責任并不能因公共服務的購買這種市場化和社會化的方式，而推卸給市場和社會。一些地方政府應該在這個基本問題上避免為了購買而購買，更不能把購買公共服務的做法當成一種政績。

（二）在政府與市場、政府與社會的關系中統(tǒng)籌規(guī)劃

政府購買公共服務，一是運用市場方式，二是向社會力量和社會組織購買，這涉及到政府與市場、政府與社會的關系，必須在理順政府與市場、政府與社會之間關系的大框架下統(tǒng)籌規(guī)劃。

購買公共服務過程中，一是理順政府與市場的關系，主要是政府要利用和遵循市場經濟規(guī)律來發(fā)展公共服務事業(yè)。逐步實現(xiàn)公共服務由“政府直接提供”變?yōu)椤罢徺I公共服務，間接實施監(jiān)管”，政府的重點放在全面了解公共服務的實際需求、制定公共服務發(fā)展規(guī)劃、完善公共服務供給機制等方面。二是處理好政府與社會的關系，確定哪些社會主體能提供政府轉移出的服務項目。政府購買公共服務在不同程度上受到經濟發(fā)展水平以及與之相關的社會組織發(fā)育程度的制約，要在政府與社會的關系中統(tǒng)籌規(guī)劃購買公共服務。

（三）保證城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)

政府購買公共服務還有一個重大前提條件，就是必須保證城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，在這個前提下安排購買公共服務的內容。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，購買公共服務的內容尤其要考慮農村必需的公共服務供給，選擇合適的、符合成本效益的購買方式。這需要上下級政府之間、不同部門之間在購買公共服務、促進公共服務均等化方面實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作。

三 明確涉及購買公共服務各方主體的權責關系

公共服務的購買至少涉及三方主體，作為購買者的政府一方，提供服務的社會組織或企業(yè)一方，享用公共服務的人民群眾一方。實現(xiàn)政府購買公共服務的規(guī)范化制度化，必須明確厘清各方主體的權責關系。

（一）政府作為購買主體，要履行好引導者與監(jiān)管者的職責

政府購買公共服務并不是政府退出這些領域，變革的只是政府供給公共服務的方式，政府公共服務職能的最終責任主體沒有改變。所以，政府要對直接提供服務的社會組織履行引導和監(jiān)督的職責。世界銀行2004年發(fā)展報告提出公共服務責任框架，“政府購買公共服務中的核心責任人是政府，只有政府是負責的，政府購買公共服務才可能是負責的”。[4]“政府購買服務并不意味著責任的轉嫁。這就需要政府在購買服務上出臺更多、更好的配套政策，包括監(jiān)督機制、評價體系、透明度等，做好更多體制的創(chuàng)新”。[5]

政府引導和培育公共服務市場，發(fā)揮好引導性職能作用。由政府相關部門牽頭，組織專家和專業(yè)技術人員根據(jù)不同的服務項目，研究制定不同的服務標準，主要包括質量標準與等級要求、數(shù)量標準、服務成本或價格、時間要求、違約責任等，以此進行監(jiān)督和評估，確保公共服務按時按質量提供。

為保障監(jiān)督的客觀性與獨立性，購買公共服務的政府部門和負責監(jiān)督的部門要分開，加強對服務質量的監(jiān)督與評估。政府內部的主體還涉及到不同部門之間的職責分工。為建立“政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”[6]的工作機制，要加強各相關部門的責任制，建立相關部門之間的協(xié)調機制。

（二）社會組織和企業(yè)作為承接主體，要履行好提供公共服務的職責

從一定意義上，承接服務項目之后，這些社會組織或企業(yè)就成為公共服務的直接生產者和提供者。這些社會主體的職責主要是，證明具備能夠提供某項公共服務的能力和有效的內部治理機制；在政府搭建的公開競爭平臺上，對政府所要購買的公共服務進行投標，然后按照政府制定的標準和要求提供公共服務；接受政府與相關群眾團體的監(jiān)督。

根據(jù)風險管理原理，以適合風險管理的一方承擔風險并且使公共服務供給成本最小化為原則，來確定政府和社會組織等社會主體間的責任分擔內容。通過合同契約確立政府與社會組織之間明晰的責任關系，社會組織負責公共服務的生產與提供，對于在提供公共服務過程中出現(xiàn)的問題，社會組織應當根據(jù)合同契約承擔相應責任。

（三）人民群眾作為享用主體，可行使對公共服務的評價權

政府不是購買公共服務的直接受益人，而是為了保障向社會公眾提供更多更好的服務。人民群眾作為公共服務的直接享用者，有權利參與對政府購買的公共服務的評價，以此監(jiān)督社會組織或企業(yè)提供公共服務的行為與結果，地方政府應該維護和保障人民群眾評價權的實現(xiàn)。政府要建立健全公共服務的需求調查機制，以社會公眾的選擇和需求作為購買服務的依據(jù)。政府購買公共服務不應僅僅是自上而下的一種管理，還應包含和體現(xiàn)對自下而上的需求進行回應。

四 實現(xiàn)政府購買公共服務的制度化

實現(xiàn)政府購買公共服務制度化的重點，是要解決購買什么、如何購買的問題，包括確定購買公共服務內容的決策機制、確定對社會組織的選擇機制、對社會主體的監(jiān)督制度、對購買公共服務結果的評估制度。

（一）確定購買公共服務項目內容的決策機制

解決購買什么，明確哪些領域的公共服務向社會購買，需要一個公共決策機制。政府購買或委托的公共服務是有條件的，并非所有服務都能夠購買。政府的法定職責，就不能通過購買方式，或者外包給社會組織或企業(yè)來實施。這是一個基本原則和底線?！皬姆ɡ砩蟻砜?，政府服務外包的底線是將政府承擔的某些技術性、行業(yè)性、服務性、協(xié)調性職能轉交符合資質的社會組織。政府的執(zhí)法職能——即采取行政處罰、行政強制措施等必須獲得法律授權，不得隨意委托給行政機關以外的主體。”[7]

政府構建購買公共服務項目的決策機制，首先要依據(jù)當?shù)亟洕鐣l(fā)展狀況，特別是地方政府的財政支付能力和轄區(qū)內居民的實際需要來確定購買內容。其次是參與決策的主體，不能僅包括地方政府和相關部門代表，還必須有接受公共服務的民眾和相關群體代表，通過召開不同類型的座談會、聽證會、論證會等，最后作出購買公共服務項目和重點內容的決策。

政府購買公共服務的項目，具有動態(tài)調整性質，不是一成不變的。“按輕重緩急分領域、分步驟、分層次穩(wěn)步推進開放政府資源……可以先向那些公信力較高的NGO購買服務、然后采取逐漸推廣的方式?！盵8]發(fā)達國家政府購買公共服務的范圍也是逐步擴展的，我國社會組織的發(fā)展程度較低，不要盲目跟風或一哄而上，要結合公共服務的市場化、社會化提供方式、結合社會組織發(fā)育程度等條件來穩(wěn)步推進。

（二）健全對公共服務提供者的公開選擇制度

確保政府購買公共服務信息的公開透明，首要的是對購買方式和社會主體的選擇要公開透明。購買方式應增強競爭性，公開競標是典型模式。完全具備市場競爭條件的公共服務，就采取公開招標和競標的方式。凡是不具備公平競爭市場條件的，實行向行業(yè)（協(xié)會）或社會組織定向購買，根據(jù)這些組織提供特定公共服務的數(shù)量和質量，按一定標準給予補貼，這一方式占的比重較大。這也是發(fā)達國家政府購買服務比較成熟的經驗。基本上就是根據(jù)不同類別的公共服務性質、必要的成本和預算，來選擇合適的購買方式和社會組織。

公開選擇符合條件的社會組織主體來提供政府確定的公共服務項目。這是當前地方政府實踐中需要解決的一個關鍵問題。承接政府公共服務的社會組織本身的能力、資質條件、治理狀況等，都會對其提供的公共服務產生重要影響。因此，把好這一入門關至關重要。政府購買公共服務，“不總是那么容易發(fā)展或促進競爭……有的時候因為沒有足夠多的承包商，無法形成一個真正競爭的投標過程”。[9]尤其是經濟較為落后地區(qū)，社會組織本身就不發(fā)達，沒有足夠數(shù)量的成熟的社會組織可供選擇，在一定階段內仍然以定向委托或直接撥付資金的方式來購買公共服務。在公開選擇社會組織的實際操作上，發(fā)達地區(qū)的政府相對更有條件進行探索創(chuàng)新，為后進地區(qū)提供經驗基礎。

（三）完善政府購買公共服務過程的監(jiān)管制度

如何確保購買公共服務的整個過程公開公正，防止已有政府采購中出現(xiàn)的官商勾結、權力尋租等弊病，這些關鍵問題的解決都需要完善和加強對購買公共服務過程監(jiān)管的制度化。

可以借鑒發(fā)達國家政府購買公共服務的經驗，制定具有前瞻性和引導性的制度，制定一套嚴格的操作程序：政府選定服務項目——向社會公布標準——資質認定、選擇供應方——提供服務過程的監(jiān)督管理——服務結果評價——資金結算等一系列流程。通過公開透明方式實行嚴格的程序與制度規(guī)定，預防可能出現(xiàn)的問題，使之沿著規(guī)范化軌道不斷發(fā)展。

政府購買公共服務，改變了服務的提供方式，但監(jiān)管不能缺位。政府根據(jù)合同管理的要求，按照短期購買還是長期購買的類型，制定階段性監(jiān)督制度，確保所提供的公共服務與合同或契約規(guī)定的目標要求相一致。對于在提供公共服務過程中出現(xiàn)的質量問題或程序等問題，及時制止與糾正。并把這種監(jiān)督的結果加以公開，確保公共服務的使用者了解哪些社會組織承接公共服務能夠更好地保證服務質量與效果，從而有利于政府更好地通過競爭機制選擇承接公共服務的社會主體。

要監(jiān)督公共服務的購買過程，首先是來自政府內部監(jiān)督。這里有兩個特別關鍵的部門來實施這一監(jiān)督：一是財政部門的監(jiān)督?！皬暮侠硇詠碇v，無論公共服務的購買資金來自何處，為提高資金使用效率，都有必要將其納入公共預算?！盵10]保障公共財政資金使用的合法性與有效性，這是購買公共服務的一個基本要求。另一個是購買相關公共服務的具體政府部門對于提供服務的數(shù)量、質量等標準的監(jiān)督。

其次是來自政府外部的監(jiān)督。主要的一個監(jiān)督主體是具有獨立性的第三方機構，例如，可以是比較獨立的樞紐型社會組織，由這些具有獨立性的機構來監(jiān)督購買服務的整個過程。社會公眾的監(jiān)督，尤其是購買某項服務的享用者群體。還可以考慮建立專門的專家監(jiān)督制度，聘用相關公共服務領域的專家組成一個監(jiān)督團隊，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督?？傊且l(fā)展一套多元化和專業(yè)性的監(jiān)督管理機制，以保證購買服務目標的實現(xiàn)。

（四）建立健全購買公共服務的結果評估制度

對地方政府購買公共服務的結果進行評估，也即對社會組織提供公共服務質量的最后控制，以保證滿足相關群體對公共服務的需求。對政府所購買公共服務的質量評估，主要是對公共服務實際效果的評估。有些地方政府已經出臺了相應實施辦法或評估辦法等政策文件。例如，上海市出臺了《政府購買禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)青少年社團服務考核評估辦法》《浦東新區(qū)關于政府購買公共服務的實施意見(試行)》；杭州市制定了《居家養(yǎng)老服務標準和需求評估辦法》等，對規(guī)范政府購買服務的評估機制作了具體規(guī)定；其中，《廣州市政府購買社會服務考核評估方案》具體規(guī)定了考核評估的范圍、主體、標準、辦法和程序等。[11]在這些已有規(guī)定基礎上，不斷健全對購買公共服務的結果評估制度與運行機制。

公共服務效果的評估，落腳點在于把這些評價結果與政府購買公共服務的政策直接掛鉤，主要是對承接公共服務的主體包括社會組織等實行相應的獎懲制度、優(yōu)勝劣汰制度和退出機制。目前一些發(fā)達國家購買公共服務中出現(xiàn)的問題與公共服務的難測量性和非營利組織的運作特性有關。例如，在澳大利亞，“購買非政府組織提供的公共服務時，非政府組織成為政府提供公共服務的手臂，而其本身適應需求變化的靈活性和組織運作的目的就與政府的公共責任之間產生矛盾，影響公共服務質量”。[12]因此，政府嘗試通過改善與非政府組織之間的協(xié)議制度來增強約束性，保證更有效的公共服務。我國要吸取此類教訓，加強對公共服務質量評估，據(jù)此對承接公共服務的社會組織采取相應的懲罰措施，包括減少資金支付、使用罰金，不再向此類組織購買服務或減少購買的服務的數(shù)量等，確保對提供相關公共服務的社會組織的行為約束。

五 結 語

黨的十八屆三中全會決定中強調了全面深化改革要以法治方式推進，提出了建設法治中國的任務：“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！盵13]推廣政府購買公共服務是履行公共服務職能的方式變革，是行政體制改革的組成部分，也應當以法治方式推進。在建立健全購買內容、提供主體、購買過程、結果評估等一系列環(huán)節(jié)的制度基礎上，推進政府購買公共服務走上法治化的發(fā)展路徑，強調依法購買、依法落實權責關系、依法監(jiān)管和獎懲等。為此，修改或完善關于政府購買公共服務的立法，將購買公共服務納入相關法律法規(guī)的調整范圍之內，這是進一步擴大政府購買公共服務亟需解決的一個重要現(xiàn)實問題。

政府購買公共服務不能被簡單化，它與通常的政府采購有著重要區(qū)別，二者的運行機制不同，根本目的和出發(fā)點也有差異。從多年政府采購實踐來看，采購內容不是基本公共服務，多數(shù)是建設工程和貨物等；且被采購方絕大多數(shù)都是企業(yè)，是利潤驅動的市場主體。而政府購買的公共服務是為社會公眾解決民生問題的保障性公共服務，其與政府采購的一般用于內部消費的服務有著根本區(qū)別。鑒于此，現(xiàn)有政府采購的一些原則不能直接套用到政府購買公共服務過程中，要避免在提供醫(yī)療、教育等公共服務中出現(xiàn)產業(yè)化和過分營利問題。更重要的是，還要預防政府購買公共服務過程中出現(xiàn)的錢權交易等賄賂和腐敗行為。針對這些區(qū)別，需要進一步完善政府購買公共服務的法律法規(guī)依據(jù)。

2015年我國開始實施《政府采購法實施條例》，但該條例絕大多數(shù)條文并沒有專門規(guī)定購買公共服務的過程與結果等內容，政府購買公共服務的法律依據(jù)仍不完善。從長遠看，這種修補式的法律規(guī)定，不能很好地保障政府購買公共服務的專業(yè)化、法治化發(fā)展。而且，“政府采購”在實踐中已有約定俗成的含義，其采購內容不同于公民所需基本民生的公共服務。為此，建議修改《政府采購法》，或在時機成熟時由全國人大常委會負責就政府購買公共服務進行專門立法，來確保購買公共服務的可持續(xù)性和法治化運作。

政府購買公共服務的另一個重要問題，是在實踐中探索如何形成政府與社會組織之間既相互獨立又合作共贏的新型關系。政府提供公共服務的方式創(chuàng)新，向社會力量購買公共服務，把公共服務的提供由政府單一主體向政府與社會等多主體轉變，是實現(xiàn)有效政府治理目標的改革舉措之一。與發(fā)達國家國際經驗相比，“我國政府購買公共服務制度并不是在成熟的市場經濟環(huán)境與公民社會基礎上自然內生的結果，而是一個由政府主導、外部推動的產物”。[14]尤其在一些不發(fā)達省份，社會組織發(fā)育還未達到一定程度，其提供公共服務的能力有限，再加上社會組織與政府的關系還沒理順，這也不利于實現(xiàn)真正的市場化和社會化的購買?？紤]到中國政治體制和社會組織發(fā)展程度的實際情況，要有針對性地借鑒西方國家政府購買服務的經驗，從具體情況出發(fā)探索政府與社會組織的新型關系。

政府購買公共服務的結果是否確實提高了公共服務質量，抑或是降低了政府直接提供此類公共服務的成本，對這個問題，目前還沒有直接可操作性的評估措施。這一點對于建立政府購買公共服務的長效機制也是具有重要意義的，因此，這也是需要進一步探討的問題。

總之，政府購買公共服務是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃和整體運作。根據(jù)經濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，各級政府之間、同級政府相關部門之間，要對購買公共服務制定宏觀的統(tǒng)籌性發(fā)展規(guī)劃，形成整體運作格局。購買公共服務的目標，一是要增加公共服務提供的數(shù)量，同時也要通過購買過程中的競爭提升公共服務的質量，從而更好地有針對性地滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。政府購買公共服務過程中一系列問題的解決要圍繞著上述目標推進。結合政府職能轉變和深化行政體制改革的現(xiàn)實任務，發(fā)展出一套符合中國國情的公共服務購買制度，并通過完善立法，促使政府購買公共服務逐步走上制度化和法治化軌道。

注釋：

[1]楊團主編：《非營利機構評估》，北京：華夏出版社，2001年，第8頁。

[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/，2016年7月5日。

[3]王名等著：《社會組織與社會治理》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第315頁。

[4]呂紹剛、史維：《政府放權 民間接棒》，《人民日報》2012年12月20日，第13 版。

[5]世界銀行：《2004年世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人》，北京：中國財政經濟出版社，2004年，第47頁。

[6]《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，《國務院公報》2013年第29號。

[7]康逸梅：《推進政府購買公共服務需厘清三大核心問題》，《中國信息報》2013年8月9日，第1版。

[8]韓俊魁：《當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較》，《經濟社會體制比較》2009年第6期。

[9]凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京：北京大學出版社，2009年，第131頁。

[10]王浦劬、薩拉蒙等著：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京：北京大學出版社，2010年，第38頁。

[11]《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》，2010年10月 11日，http://sw.mca.gov.cn/article/ zfgmfw/201010/20101000108129.shtml，2016年7月26日。

[12]Anthony Housego, “Delivery of Public Services by Non-Government Organizations”, The Australian Journal of Public Administration, Vol.71, no.2 (2012), pp.723-730.

[13]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/，2016年7月8日。

[14]彭少峰、張昱：《政府購買公共服務：研究傳統(tǒng)及新取向》，《學習與實踐》2013年第6期。

責任編輯 余 茜

D630

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1006-0138(2016)06-0070-06

中國社會科學院政治學研究所創(chuàng)新工程項目“政治發(fā)展與地方政府治理現(xiàn)代化研究”（2016年度）

孫彩紅，中國社會科學院政治學研究所副研究員，管理學博士，北京市，100028。